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关于地方政府服务能力相关概念与理论探析摘要:十七大正式提出建设“服务型政府”的目标，明确指出要强化和发展政府公共服务职能，因此,如何提高地方政府服务能力就成为了公共管理学科的重要研究课题。同时，西方新公共管理运动、政府再造等改革活动也为我国地方政府加强服务能力建设提供了一定的参考和借鉴。本文即在此基础上,结合西方各国政府已有的改革经验和我国地方政府的特点，以中国实际为背景,借鉴、参考学术界已有的对于政府服务能力的论述、定义,提出较为全面准确的地方政府服务能力概念,界定地方政府服务职能的范畴，同时,探析服务型政府职能理论和科学发展观对于提高地方服务能力有哪些指导作用，希望能为以后对地方政府服务能力的研究提供一定的理论帮助。关键词:地方政府;服务能力;科学发展观中图分类号：D625文献标志码：A文章编号:1002-2589(2009)1200522.520世纪90年代以来,随着经济全球化、信息化、市场化的发展以及知识经济时代的到来,世界各国都对政府治理模式进行了变革,其改革目标之一就是建立“服务型政府”。美国在国家绩效评估报告中提出“政府要服务的是我们的顾客”，强调将市民的需求作为政府提供服务的指南并以绩效评估对服务的能力做出考察进而做出改进;英国公民宪章的主题是提升服务品质，提升和完善服务能力,强调给予市民完善的服务;马来西亚政府的顾客宪章强调政府在提供服务过程中的能力和品质不能低于私人企业的服务水平；中国香港的顾客服务计划通过服务承诺、顾客满意指标、公开资料原则、设立电话咨询中心等一系列措施培养公共服务精神、提升政府服务能力。在我国，几十年前计划经济占主导，地方政府多的居高临下，以统治形式或指挥职能干预和管理地方事务和社会公共事务。当社会从计划变为市场时,完全的指挥型、命令式运行受阻,一手包的“划桨人”政府越来越不能适应社会主义市场经济的飞速发展。基于这样的社会现实,政府尤其是地方政府逐渐从以前的“官本位”向“民本位”过渡,从过去的“划桨人”向“掌舵者”靠拢,越来越多的地方政府将发展目标定为“建立服务型政府”，并采取一系列改革措施提高自身的服务能力水平。十六大、十七大的政府工作报告更是明确指出我们要建设服务型政府、提高政府的服务水平。因此,本文试站在一个科学合理的角度对现阶段地方政府服务能力的相关概念与理论给予论述分析,希望能为以后对地方政府服务能力的研究提供一定的理论帮助。一、地方政府服务能力的界定及阐述国外学术界对于政府服务能力的界定大多是遵从新公共管理理念的精神而展开研究。奥斯本D和盖布勒T(2001)1认为政府应遵循“公共企业家”精神，将竞争机制注入到提供服务中去,Nyhan(2000)2等学者则认为公共管理主体就是为追求公共利益服务的人员或组织,其主要职责是提供让民众满意最大化的公共服务与产品。国内学术界对于政府服务能力的定义大多数是从两个角度入手而展开阐述的，一个角度是以政府能力为对象,在对“政府能力”界定时阐述“政府服务能力”，另一个角度则是从“服务型政府”的构建出发定义诠释“政府服务能力”。王绍光、胡鞍钢（1996）3在其著作中指出“政府服务能力”就是政府在其服务行为过程中能力的集中体现,是政府在服务社会、企业、市场和民众的过程中综合表现出的能力，其具体表现在对公共物品的供应做出制度安排、资金投入，并给予必要的财政支持，以保证公共物品的有效供给。刘熙瑞（2002）4认为,政府的服务能力突出地体现在“服务型政府”的建设上。所谓的服务型政府是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序、按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”周天勇等人（2004）5则认为,政府服务能力指的是政府向社会和公民提供信息和商业服务的能力，是提供教育、文化、娱乐等公益服务的能力,是提供道路、水电、照明等市政服务的能力,是向社会和公民提供生产和生活所需的公共资源的能力。政府服务能力不止是社会运行和发展的重要基础,也是政府合法性基础的重要来源。基于上述学者们的阐述，以及地方政府自身承上启下，既要贯彻中央政府的各项方针政策,又要针对本地区的实际特点提供相应的公共产品与服务这一区别于中央政府的特征,本文认为,地方政府服务能力是指地方政府针对本地域的自然人文特征特点,结合当地经济发展的真实水平与民众的生活质量水平等实际情况,提供相应的优质的公共产品与服务,满足社会和民众的需要,不断提高当地民众的生活质量,同时为当地市场经济科学合理可持续的发展提供良好的外部环境的能力。具体而言,地方政府服务能力的职能化表现包括提供地方性区域性公共产品,例如基础教育、医疗卫生、气象预报等公共服务;道路、路灯、电力、自来水等基础设施;广播、电视、报纸文物与文化遗产保护等地方性的公共文化事业;医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障措施。衡量政府服务能力的强弱可以通过政府服务意识、服务体系和措施的完善程度、提供服务的数量和质量等方面给予测评,这些数据、指标有些可以通过具体数据收集,例如当地统计年鉴、统计公报等，有些则需要给予一定的量化处理使“强与弱”“高与低”“大与小”等描述性语言转化为数据、信息再给予评价。二、地方政府服务能力的评价理论（一）服务型政府职能理论政府职能是国家职能的重要组成部分，政府是实现国家职能的重要工具和重要依赖。当代马克思主义对于政府职能的概括主要涉及四个方面:政治职能,主要包括军事保卫职能、镇压暴动和社会治安职能、加强民主政治职能;经济职能,是指政府以各种形式推动经济建设,保护经济基础的巩固和发展；文化职能,是指政府组织和领导当地社会的思想道德和文化教育事业的职能，例如开展科教文卫事业活动；社会职能，即政府管理的宗旨是为人民服务，为全社会的良好可持续发展和民众生活水平的提高提供可靠的保障和有利的条件。我国的服务型政府职能理论立足于马克思主义理论，吸收西方国家的政府职能理论,着重调和政府与社会之间的关系。“市场经济需要政府的角色重新定位，即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为公共服务的执行者;在职能上,从维护政治统治转向履行社会管理职能;在地位上从以自我为中心到服务于社会为中心;在信念上,从执行'为民作主'的义务转变为承担维护社会秩序和代表民意的责任。”6。服务型政府改变了传统政府以自我为本位、将社会作为被统治的对象,强调社会本位、人民本位。服务型政府的权力来源于社会,其治权服从于人民主权,服务型政府的职能则体现在提供公共产品与服务上，以民为主提供民所急民所需民所用的公共产品和服务。这一职能定位使民之权得到充分体现，“全心全意为人民服务”不再是一句空话，不止大幅度的提高了人民生活水平,构建了良好有序的社会经济发展环境，同时,也有利于政府自身的建设与发展,如提高了政府机关效能、加强了政府公信力、执行力等。我国的地方政府在建设服务型政府的过程中积累了许多成功宝贵的经验。虽然这些经验因地方政府所管辖的具体地域不同而略有差别，但其核心是一致的，即以科学发展观和“三个代表”重要思想为指导,以执政为民为宗旨，统领体制改革,牢固树立“以人为本”的理念，以强化政府服务职能和服务于经济社会发展为主要内容,全面推进政府管理的科学化、法制化和规范化。同时，各地方政府在建设服务型政府的过程中也明确树立了总体目标，其内容是:着力构建适应社会主义市场经济发展要求的政府管理职能框架,将政府职能逐步转到经济调剂、市场监管、社会管理和公共服务上来,改革创新服务手段,推进电子政务,提高行政效率，降低行政成本，建设行为规范,运转协调高效的服务型政府。现阶段,我国地方政府公共服务职能主要体现在这些方面:加强公共基础设施建设,建立健全公共服务系统;建立公共财政体制,加大对基础教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等领域的财政支出；注重政府的社会管理职能,完善社会管理体制,加强社会事务管理,提高社会管理水平,维护社会公平公正。（二）科学发展观2003年7月28日，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上指此要更好地坚持协调发展、全面发展、可持续发展的发展观7。同年10月中旬，中共十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”,推进改革和发展。发展是以人为中心的发展,其实质是改善人民的生活质量,包括提高人均收入、更平等的享有受教育和工作的机会、更好的医疗保障、更清洁和可持续程度更高的自然环境、更公正的司法体系、更高效完善的行政服务等等。科学发展观则是坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观。以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展，全面发展社会主义市场经济，不断提高人民生活水平,通过提供社会保障和社会福利等措施来改善人民生活质量；全面，就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济持续快速协调健康发展的同时，加快政治文明、精神文明的建设,形成物质文明、政治文明、精神文明相互促进、共同发展的格局;协调,就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放;可持续,就是物质资本、人力资本和自然资本协调有序的发展,在解放生产力、发展生产力的时候处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系,大力提供基础设施、发展基础教育、改善公共卫生和保护自然资本,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。科学发展观对于建设服务型政府极具指导意义。党的十七大从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观入手,指出建设服务型政府要转变政府职能，改革行政审批制度,提高行政效率，降低行政成本，改进行政质量,大力推行政务公开,建立高效的政务便民服务体系，为广大人民群众提供方便，同时还要全面增强公务员的服务意识,提高公务员的服务水平,完善行政过错责任追究制度,严格执行各项政务纪律和廉政规定,更新服务理念,强化责任意识,为建设服务型政府提供人才保障。三、结论根据服务型政府职能理论以及贯彻落实科学发展观的要求，目前地方政府服务能力建设目标即为实现由“建设型政府”向“服务型政府”转变。服务型政府就是具有公共服务精神的政府,其主要职能有三个:一是建立良好稳定的外部环境,二是为社会、企业和个人的发展提供可靠高效的条件,三是提供公共服务。其中公共服务职能主要包括:提供基础设施,保护自然环境，引导科教文卫事业发展,提供社会保障,提供高效的行政服务等。根据服务型政府的职能定位,地方政府服务能力建设应充分发挥政府、市场和社会中介组织(NGO)三只手的作用，以政府为主导，以社会为主体，以民众满意为标准，构建充满竞争和活力的公共服务体系,使地方政府公共进一步提高自身服务能力水平,切实对社会民众负起责任。参考文献：1美盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.北京：中国人民大学出版社,2001:35.2Nyhan,RonaldfeHebert,PerformanceMeasurement,InThePublicSector:ChallengesAndOpportunity,PublicProductivity&ManagementReview,V.18,2000.3王绍光，胡鞍钢中国国家能力报告M.北京：人民出版社，1996:3.4刘熙瑞.服务型政府一一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择日.中国行政管理,2002,(7):19.5周天勇，辛鸣.建设公共服务和社会管理型政府J.学习与探索,2004,(3):21.6张康之.政府职能的历史变迁J.学术界,1999,(3):2.胡锦涛.科学发展观是我党提出的新重大战略思想ROL.2005-03-162005-03-16.http:/news,.