试论我国城中村的有关问题.docx

国家开放大学行政管理专业论文试论我国城中村的有关问题分部：国家开放大学河南分部学习中心：平顶山电大专业：行政管理入学时间：2021年03月学号：2141001200408姓名：李阳指导教师：孙秋荣论文完成日期:2022年7月内容提要改革开放以来，在一些经济发展较快的地区，由于城市建设速度加快，导致城市用地紧张，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市建设用地的范围，在这些用地上原来的行政村被“卷入”城市，形成现在许多的城中村现象。城市与乡村是两种异质的人类聚落空间。在工业化、城市化和整个社会的现代化历史进程中，城乡之间的相互联系和相互作用始终是贯穿其中的主线。人口、资金、信息和物资在城乡之间的流动便是这种相互联系和相互作用的具体体现，其空间效果构成了城乡经济和社会的空间组织方式。在城市和乡村发展的过程中，特别是在城市化的过程中，随着城市实体空间向农村地域的扩张和农民不断进入城市就业，城乡之间出现了一些新的问题。本文试论城市扩张过程中的灰色地带一一城中村的发展问题关键词：我国城中村问题对策一、引论4二、城中村的概念及成因4（一）城中村的概念4（二）城中村的成因5三、城中村对城市管理存在的问题6（一）城市整体环境的恶化6（二）土地资源的浪费和远期更新成本的增大7（三）社会问题的滋生7（四）本地区“城中村”问题影响7四、引导城中村城市化的对策8（一）“城中村”改造，必须以思想观念更新为前提8（二）“城中村”改造，必须遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则9（三）“城中村”改造，必须以推动经济和社会发展为出发点9（四）“城中村”改造，政府必须始终坚持依靠村民自己搞改造的原则9（五）“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合10（六）“城中村”改造，还必须与加强城市社区建设和村民就业相结合10（七）完善土地征用补偿机制，使农民分享土地增值收益11（八）从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制11五、结论12参考文献13一、引论改革开放以来，在一些经济发展较快的地区，由于城市建设速度加快，导致城市用地紧张，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市建设用地的范围，在这些用地上原来的行政村被“卷入”城市，形成现在许多的城中村现象。城市与乡村是两种异质的人类聚落空间。在工业化、城市化和整个社会的现代化历史进程中，城乡之间的相互联系和相互作用始终是贯穿其中的主线。人口、资金、信息和物资在城乡之间的流动便是这种相互联系和相互作用的具体体现，其空间效果构成了城乡经济和社会的空间组织方式。在城市和乡村发展的过程中，特别是在城市化的过程中，随着城市实体空间向农村地域的扩张和农民不断进入城市就业，城乡之间出现了一些新的问题。本文试论城市扩张过程中的灰色地带一一城中村的发展问题二、城中村的概念及成因改革开放以来，特别是近10年以来，国内大中城市（尤其是沿海发达城市）规模日益扩大，发展速度很快，城界延伸到与城市邻近的村落，这样不得不面临扩张发展的诸多新问题。如何合理整治、改善城中村，真正做到城乡协调发展，便是诸多问题中的一个。（一）城中村的概念“城中村”是城市经济迅速发展，周边农村土地被征用，村庄进入城市建成区内部的产物。“城中村”虽然在地域上已成为城市的组成部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保持着农村的旧模式，违法建设情况严重，成为城市建设管理中的“死角”，又称为“灰色区二城中村现象在我国城市快速发展过程中是一种普遍现象，各地“城中村”普遍密度过大、布局混乱，市政基础设施严重不配套，卫生、防灾条件和环境质量恶化，外来人口大量聚集，出租屋甚至成为“黄、赌、毒”滋生地,存在大量安全隐患，给当地城市建设、管理和社会治安带来了许多难题。因此，彻底改造城中村势成必然。（二）城中村的成因城中村的产生是多种因素长时间共同作用的结果。我国实行市场经济体制后，城市建设投资渠道与方式发生了根本变化，城市不再像计划经济时代那样按部就班地发展，城市开发受政府的宏观政策影响外，更主要地取决于各种投资主体的效益回报判断，这就造成了部分不宜建设或建设成本过高的农村地区，未能像那些条件优越的地区一样被“整体征用”，而是被有意避开，使城市在快速发展的同时融入城市范围的灰色区的面积也在增加。具体来说，城中村产生原因主要有五种：1 .投资主体回避农村居民点以减少建设成本在缺乏政策引导及法规约束的条件下，经济效益往往是城市建设投资主体追求的唯一目标。城乡交界处规划编制的粗放、政府吸引投资的迫切、投资主体对“效益最大化”的追求等综合作用，使农村居民最终成为“弱势群体二占据优势的投资方在征地费用低廉、适于成为建设用地的农田菜地和居住密度大、拆迁安置费用相对较高、建设周期较长的居民点之间，选择了前者。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市开发主体在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。2 .交通轴的效益衰变规律和灰色区的形成交通轴如公路、铁路等是城市对外人流、物流的通道，由于“增长极”效应，临近交通轴的城市地区呈指状发展，介于两交通轴之间的农村地区渐被“环抱:随着城市辐射力的增强，城市区域垂直于交通轴方向向外扩展。研究结果说明，投资效益与城市辐射力成正相关关系，在交通轴周边体现为衰变规律，即距交通轴越远其投资效益越低，投资效益趋零的地区逐渐演化为城市灰色区。3 .农民对被动快速城市化的回避原位于城市边缘区的农村集体组织在被“围入”城市后，逐渐意识到土地的价值而不愿被动城市化，或是受“土地增值获利”动机的驱动，不愿马上被“城市化”。或者在城市化过程中农民提出难以接受的安置费用，拒绝征地拆迁，这种农民卖地获利的惯性思维是很大一部分地区难以完成改造面形成城中村的典型成因之一4 .村镇经济发展方式需要控制土地改革开放后，许多城市周边村镇经济迅速发展，经济结构由单纯的农业向以工商业为主、农业为辅转变，村民从事非农活动的收入大大超过种田、养鱼的收入。兴办“三资”企业或经营房地产开发使不少乡镇数年间就实现了工业化，村民生活水平也迅速达到小康。对于吸引外资而言，有些城市边缘区的农村因为比城市有更多的引资关系和更灵活的招商手段，也占有优势。各种内外部因素的综合促进下，以出借土地、兴办开发区、吸引“三资”企业为主要方式的村镇经济逐渐发展起来。这种发展方式形成了根深蒂固的“以地招商、卖地致富”的直观经验。因此，村镇便设法尽可能多地控制土地。这种村镇经济发展方式成为城中村产生的另一直接原因。5 .城市更新过程中产生的遗留问题在我国面临经济高速发展和快速城市化的阶段，城市更新一度成为各地方政府的重要投资项目和经济增长点。然而，近年来，我国经济增长势头逐步放缓，城市发展速度换挡也导致城市更新速度放缓，在速度放缓的过程中，原本计划撤、并、拆、迁的农村集体建设用地由于投资主体的决策和能力改变而暂停更新，进而成为新的遗留问题。三、城中村对城市管理存在的问题城中村的存在成为城市发展过程中的“灰色地带”，对城市的整体布局和经济、社会、环境发展均造成了一系列负面影响：(一)城市整体环境的恶化与城市紧密相连的灰色区有着与城市相异的管理体制和生活模式，在与城市进行物资、文化交流的同时也在破坏城市的整体环境。它们在形方面与城市密不可分，在质方面却与城市脱节，环境卫生的脏、生活秩序的乱、建筑风格的差与城市地区形成鲜明对比，在一定程度上影响了城市的正常肌理，恶化了城市环境。社会发展要求“改善医疗、重视教育、增加就业、提高人口素质等”，由于“城中村”内的村民和外来的暂住人口由于历史的原因普遍文化素质不高，再加上改革开放以后富裕的物质生活，容易滋生游手好闲、惟钱独尊的价值观念，缺乏在文化和专业知识技能上提高的动力。如果不及时进行更新改造，将引发诸多社会问题，使整个社区的生活质量下降和恶化，导致稳定的社会结构趋向于动荡。（二）土地资源的浪费和远期更新成本的增大城市灰色区的特殊性和改造对策的缺乏，使城市规划部门往往对其采取妥协的态度、管理被动。而农民的“建房占地，独门小院”的思想造成土地的占用率高、利用率低，难通过规划进行功能组合，发挥土地的级差地租效益。“城中村”的土地资源由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成土地的占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费，“城中村”所具有的优越的区位优势和低廉的价格使这些地区不规范的房地产“二级市场”特别活跃。一方面，对城市规范化的房地产市场形成了不公平竞争；另一方面，使本应属于城市房屋、土地使用的交易收益流入个人或某些单位的囊中，房屋、土地收益流失。同时，农民的高密度、超容量建设也给远期的更新增加了成本。（三）社会问题的滋生行政权力的交错和衰减及人口构成的复杂，城中村成为城市管理过程中的空白，因而容易成为社会问题滋生的场所，抢劫盗窃、吸毒、赌博现象的发生率普遍高于城区。“城中村”这种独特的发展模式，使得普通的城市居民很难去理解和关心这些地区的村民，而村民本身也缺乏参与城市生活的追求，从而形成公众参与的盲区。由于“城中村”涉及“三农”中许多深层次的问题，现在城市规划管理部门对“城中村”的存在和发展还缺乏系统的研究，无法形成一个明确的政策，这和城市这几年新区建设量太大，政府无暇顾及这些地区的发展有关。（四）本地区“城中村''问题影响改革开放使我市的城市建设突飞猛进，并迅速朝着现代化的方向发展。城市化及城市的发展，村改居政策的实施使“城中村”村民变成城市居民，迈出了缩小与“城市人”身份差距的第一步。但是，由于这些“城市单元”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制，成为“城市里的村庄:由于经济利益的驱动，村民纷纷在弹丸之地随意建设、加层、搭接出租房，建了不少“握手楼”、“贴面楼”、“连体楼”，致使基础设施适应不了人口密度增大的要求，出现了消防隐患无法消除，疏散通道、水、电、下水管道和地基等难以承受的问题。同时，居住人口密集造成的环境卫生恶劣、社会治安混乱等现象成为城市管理的死角。所有的这些问题，严重地影响到我市城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥、旅游城市形象的树立和城市现代化的推进。改造“城中村”，是实现农村城市化、推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。四、引导城中村城市化的对策城中村问题不是简单的负面问题。必须正视城中村在城市发展过程中曾起到重要的作用，这种作用主要包括:城中村为城市住民提供了简易、低价的住房，在一定程度上缓解了城市住房、特别是城市低收入群体的住房压力（如深圳市城中村面积曾达到近亿平方米，解决了百万计打工者的居住问题）；减低了城市在当时的扩张成本，使城市的高速发展得以获取相对廉价的土地资源;缓解了城市扩张对农村耕地的过分挤压。理在，引导城中村的城市化，也不单是规划建设问题，还涉及经济、人口、土地等方面的配套政策与措施，城市应承担更多的经济、政策上的义务，最终目的是同步实现城中村的城市化与城市经济发展。2007年中华人民共和国物权法（以下简称物权法）的通过,对城中村及其住民的权利保护与认定具有深远的影响，为城中村问题的合理化解提供了法律保障，完善了城中村城市化的制度体系。同时，物权法对于合法私有财产的保护为城中村住民维护合法权益提供了法律保障，特别是该法第四章、第五章关于所有权和私人产权的保障性条款，使得城中村城市化过程中住民的话语权得以加强根据物权法的规定，城中村的拆迁应当确立“以人为本”的解决思路，通过更为柔性化的方式和手段，多管齐下，探索城中村问题的化解之道。为此，除继续强化规划控制措施外，还可以从以下几个方面人手，综合运用城市管理手段，标本结合，综合治理城中村问题。（一）“城中村”改造，必须以思想观念更新为前提。要在大范围内进行“城中村”改造，必须大胆解放思想，不断更新观念。各地“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。政府要重点围绕加快建立和完善社会主义市场经济体制和机制，强化市场经济观念和城市经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。（二）“城中村”改造，必须遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则。总结其他城市“城中村”改造规划的经验，重要的是规划要有前瞻性和科学性，做到一二十年都不落后，以适应城市发展的需要。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。建成完善的、相对独立的、体现出地区和民俗特色的新型旅游城市和城市文明社区。（三）“城中村”改造，必须以推动经济和社会发展为出发点。改造是否推动经济和社会发展是衡量“城中村”改造成功与否的一条根本标准。从充分挖掘土地利用的潜力，改善居住环境，提高人的整体素质着眼，提升无形资产和有形资产的价值，以获得最大的经济效益和社会效益。改造后的住宅区，应能达到房屋面积增加，居住环境优美，服务功能齐全的标准，这样才能获得良好的市场效应。城中村问题的核心是农民失去土地以后无以为业，对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。一方面，政府对这类公司提供优惠的税收与财政政策，另一方面，集团公司具有经济与社会双重职能，经济职能是经营城中村继承的企业、物业，社会职能是设法改变城中村传统社会形态，促进社区城市化。（四）“城中村”改造，政府必须始终坚持依靠村民自己搞改造的原则。“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。制定符合实际的补偿政策。即：在建期的贷款利息由各区财政全额补贴；区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助费；妥善安置村民过渡房，合理补贴村民拆迁损失费；分别情况，给予面积补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地，同样与住宅用地一样免交有关费用，并纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民共同享有。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥“城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，号召干部、党员起模范表率作用，调动群众参与旧村改造的积极性。（五）“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合。“城中村”改造是是城市化进程中的一件大事、难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。如何破解这一道道难题？深圳城中村的改造经验是把政府调控与市场调节结合起来运作。比如，改造一个“城中村”需要庞大的资金，这一大笔钱从哪里来？单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资。除了群众集资一部分、银行贷款一部分、财政情况好的补助一部分以外，要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。又如，建房质量的好坏，与房产开发商的综合素质直接相关，只有靠市场规则公平运作，在公平、公正、公开招标中竞争，杜绝“写条子、拉关系、用物质打通”等歪门邪道，才能把一些开发商中的佼佼者挑选出来，保证高质量完成“城中村”改造的任务。再如，通过旧城改造新建的住宅，面积增加了，质量标准高了，居住环境改善了，要按增值的市价租赁出去，也要善于通过市场来运作，才能收到好的经济效益。因此，只有把“看得见”的手和“看不见”的手结合起来运作，才能闯出一条“城中村”改造的成功之路。（六）“城中村”改造，还必须与加强城市社区建设和村民就业相结合。首先，接纳“城中村”市民的城市社区，要全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民进行专门培训。培训措施有联合办学、短期技能培训等。就业措施有奖励自主择业、进行创业资助、社区招工等。政府还需充分利用市、区、街道、社区居委会四级劳动就业网络，为农转非居民提供推荐就业服务。使“城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职业化，是“城中村”居民从农村村民转型为现代意义上的城市居民的最重要的标志。其次，要针对农民变市民这类人群的特点，最大限度地发挥社区管理和服务的功能。要进一步明确工作方向、对象、职责、方式、作用，把社区办成新型市民之家。社区要以居委会为核心，围绕居民群体“求安、求乐、求知、求富”的心理和要求，采用大众喜闻乐见的有效形式，开展各种有益的群众性的活动。把“知识技能推广、防火防盗安全措施、优生优育政策、健康向上的文化娱乐形式”等寓于各种活动之中。潜移默化地进入市民头脑，落实到创新实践中去。要通过社区优质服务、优良管理，全面提升新型市民的整体素质，把城市提升到一个更新、更高的层次，使城市的经济建设、社会稳定得到更快更好的发展。（七）完善土地征用补偿机制，使农民分享土地增值收益改造城中村的关键环节无疑是城中村土地在征用过程中的补偿安置，这一环节处理是否得当将直接影响城中村居民未来在城市发展的愿景。近年来，我国土地管理政策正在积极调整，相关政策、法规对于城中村改造过程中实现因地制宜，发挥市场的价格生成作用，体现城中村作为非典型农村地带的土地资源价值，构建合理的城中村改造补偿机制提供了法律和政策支持。此外，在实际的城中村土地流转过程中，村民的选择权应得到充分的尊重，允许中村的城市化进程出现多种模式并存，而伴随着选择权的确立和可选模式的增多，市场手段发挥效用的空间将进一步增大。在传统的政府主导模式之外,应当允许村民发挥主观能动性。在实际操作过程中，已经出现了部分经由集体土地资本化形式，对土地实施整理、置换和缴纳复垦费，将耕地调整为建设用地，企业有偿租赁，村民分享收益。在未来，城市政府、农村集体和村民的协作模式将成为一种趋势，即由多元主体按照一定原则分享土地级差收益，并将基础设施建设和村民社保纳入城乡一体化，实现村民身的转换，促进城市化的良性发展。（八）从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制当前，城中村村民不愿意放弃农村户口，多与宅基地、集体福利等因素有关。而目前在城市扩张过程中，“只占地、不管人”的情况比较普遍，使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人的城市化。为此，必须改革城市土地、人口与规划管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。五、结论长远来看，城中村必然被改造为城市的一部分，而近中期则始终应坚持渐进方式。解决城中村问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。近期内，可维持村（镇）办企业集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不不变，远期则应与城市人口同等对待。参考文献【1】张波.城中村问题【M.城市管理学.北京：中国人事出版社2016.7P：206-2102张觉文.市政管理新论【M】.公共管理与社会学.成都：四川人民出版社2021.3P：17-213史永亮.透视城市灰色区【J.现代城市研究2022.3P:11-13【4】韩荡.“城中村”改造的理论框架及案例研究【J.规划师，2022.5P:2-5.5陈鹏.“城中村”改造的策略转变【J】.规划师，2城2,02P:11-14.