PPP项目投融资的风险管理及对策.docx

PPP项目投融演的风险霞及对策引言：污水处理类PPP项目的投融资控制非常重要，是确保项目效益的保障，也是预防投融资风险的重要措施。财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金(2019)10号)指出：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”。因此，在污水、垃圾类PPP项目的投融资风险管理工作中，应确定完善的风险控制方案和阶段性管理计划，健全投融资控制的制度，确保能够增强投融资控制管理效果，为项目投融资效益的提升夯实基础。1.PPP项目投融资风险管理的重要性1.1 能够促使投融资效益的提升PPP项目主要是政府与社会资本相互合作的项目建设模式，投融资控制和管理工作非常重要，只有严格进行投融资控制，准确识别投融资风险隐患问题，制定可行性的投融资方案计划，才能使得投融资主体获得更为可观的效益，预防出现投融资经济损失的问题，获得更多投融资回报。1.2 能够预防投融资风险问题PPP项目的投融资控制过程中，合理开展管理工作有助于风险的防范，首先，通过投融资风险的识别和评价，准确分析项目是否存在投融资方面的风险隐患问题，按照识别评价结果针对性制定能够防范和控制风险的措施。其次，在投融资控制和管理的过程中，还能通过风险的识别分析，了解整个项目生命周期不同阶段可能发生的风险问题和风险的关键因素，明确风险的本质情况，了解其对投融资项目的影响程度，合理进行预防和控制，避免发生经济损失的问题。由此可见在公路的PPP项目中科学合理开展投融资风险管理工作和管理工作非常重要，相关部门应重点关注投融资风险管理工作和管理工作的实施，采用科学合理的方式降低风险问题的发生率，促使项目效益的提升。2.PPP项目投融资风险存在的问题2.1 投融资风险防范问题近年来，虽然我国在污水处理类PPP项目实施的过程中，已经开始重点分析投融资风险隐患问题，集中进行风险问题的防范和规避，但是由于缺乏较为完善的风险防范机制，不能合理进行风险的分担和预防控制，难以有效进行风险的管控，导致相关的PPP项目出现严重的投融资经济损失，对项目的良好建设和开发造成不利影响，对项目投融资主体的经济发展、健康稳定进步也会产生危害1o2. 2投融资控制缺乏全程性PPP项目的投融资管理工作中，虽然已经开始重视前期决策阶段和规划阶段的有效控制，能够通过提升决策方案的可行性和规划的合理性，预防出现投融资效益问题，但是由于投融资管控工作缺乏全程性，不能在项目建设的阶段和后期运营、移交阶段有效进行投融资的管控，导致出现严重经济损失，例如：项目前期项建、可研阶段实施内容缺失导致项目投资存在偏差、土地所有权在投融资过程中产生的纠纷、在项目建设的环节中没有合理进行施工安全控制、项目建设质量的管理、资金使用的协调控制、周期进度的严格管理等，很容易由于安全事故问题、施工质量问题、资金配置效率低的问题、项目延期的问题等，引发严重的投融资损失，对投融资主体的经济建设和发展造成制约。3. 3缺乏完善的监管机制投融资监督管理是投融资管控中非常重要的部分，能够通过监管的方式，及时发现投融资风险问题和安全隐患问题，提出有效地应对措施和建议。目前部分污水处理类的PPP项目在实施前期，就已经有第三方咨询审计机构进行介入，完善项目从前期决策到后期实施的全流程监管，但是目前部分PPP项目的投融资管理领域中，没有合理制定完善的监管工作机制和模式，缺少专业性较强的监督管理组织机构，多数企业中的投融资监管部门人员专业单一，只涉及到施工专业和管理专业的人才，没有科学配置财务专业、法律专业等人才，难以从各个角度对项目投融资资金的应用情况和落实情况进行有效监督，无法充分发挥监管工作的作用价值2。4. PPP项目投融资风险管理措施4.1 完善投融资风险防范机制近年来我国在污水处理PPP项目开发的过程中，投融资风险问题受到广泛的重视，合理控制投融资风险不仅能够维护项目投融资效益，还能避免出现项目建设开发的问题，促使项目的良好施工、建设。因此有关部门应结合污水处理PPP项目的特点和情况，制定完善的投融资风险控制方案和机制，从根本预防风险问题带来的损失。(1)制定风险识别和评估的机制，组建专业的投融资风险评估和判断组织机构，要求组织机构的人员在项目投融资前期阶段、中期阶段和后期阶段，结合项目情况深入评估是否存在政策风险、环境风险、市场风险等问题，按照风险问题的等级和危害程度，提出预防和控制的建议。(2)制定风险分担的机制，社会企业与政府部门承担主要风险，利用购买保险、与运营商合作、与承包商合作、与金融机构合作等方式，有效进行投融资风险的分担，例如：在和金融机构合作的过程中，共同分析投融资风险问题，合理进行资金的准备，在合同中明确金融机构承担的责任、享有的权利、资金收回利率与收回的时间。再如：在和材料供应商、设备供应商合作期间，签订能够长期、稳定价格、保证质量为项目供应材料的协议，要求供应商能够按照协议的约定进行材料的供应，以此预防项目建设过程中市场材料价格波动引发投融资风险问题。3. 2构建全程化控制模式污水处理类PPP项目的投融资风险管理工作中，应从前期决策环节、融资环节到中期的建设环节、后期的运营环节入手，全过程进行投融资管控，确保能够全方位、有效性完成各项投融资管理和控制的任务，切实提升企业的效益发展水平。3.1.1 决策环节的控制污水处理类PPP项目的投融资决策环节中，应重点开展管理和控制工作，按照市场政策变化情况，制定完善的投融资决策方案，确保投融资决策规划的科学性、审批的及时性，增强决策内容的可行性，从根本层面避免发生决策层面的问题。(1)切实结合市场中的政策信息变化情况，全面分析政策变化可能带来的影响，认真解读各类政策信息和文件内容，最高程度上为项目争取更多的优惠政策。(2)成立专门的投融资决策可行性分析工作小组，要求小组成员具有一定的决策分析能力和研究能力，可以认真严谨分析投融资决策的可行性，明确决策内容、规划内容是否存在问题，一旦发现问题就要及时进行解决和应对，避免发生决策方面的问题。(3)制定土地征拆的决策方案，做好土地征拆方面的管理工作，提前制定完善的预案,准确评估征拆期间可能会发生的费用，提升征拆费用落实的规范性,有效进行土地征拆流程的管理和批复，尽可能达到专款专用的目的3。3.1.2 融资环节的控制污水处理类PPP项目的融资阶段应严格进行融资成本的控制、风险的防控、利率变动的分析、金融机构信用研究、通货膨胀问题的规范、金融机构的有效监管等，避免在融资环节发生问题对投融资效益造成影响。其一，PPP项目中的政府部门、社会企业应相互协商，共同研究融资的方案，通过注入资本金、选择成本低、效果高的融资方式，尽可能利用银行贷款的方法等，达到良好的融资目的；其二，着重关注市场利率的变化，按照利率上调情况、下浮情况等，合理选用多元化的融资手段，使得融资渠道拓宽；其三，在融资期间应合理选择多个金融服务或是多个金融机构，达到融资风险分散的目的，避免由于利率波动对投融资效益造成危害；其四，构建信息公开的模式，营造金融机构信息公开、透明的良好环境氛围，这样不仅能使得金融机构全面了解PPP现金流状况，还能使得项目投融资主体明确金融机构的情况，双方之间进行信息的共享和互通，预防信息孤岛带来的问题；其四，树立正确的融资观念意识，对融资渠道进行拓展、融资方式进行创新，同时对金融机构参与形式进行转变，使其从之前的债权人形式转化成为参股的形式，和社会企业、政府部门共同分享投融资的效益，这样在一定程度上能够增强金融机构为项目融资的积极性，使得项目获得更多融资4。3.1.3 建设环节的控制从本质层面而言，污水处理类PPP项目的建设环节，是整体项目投融资资金应用量最多的环节，合理进行管理和控制，是确保项目投融资管控效果的必然举措。因此在项目建设环节中有关部门应着重制定完善的投融资管控计划和方案,避免出现效益发展的问题。在此期间管理部门应制定完善的项目建设环节投融资管控计划，重点进行项目施工安全管理、不可抗力管理、技术管理、质量管理、成本控制、周转资金的控制、变更的控制和进度的控制，避免各类因素对投融资效益造成影响。（1）为避免在项目施工建设过程中，由于施工安全风险问题或是安全事故而导致出现投融资损失的现象，强化施工建设安全管理力度，制定完善的安全管控方案计划，准确进行安全措施的评估和相关资金的投入，可积极和保险机构相互合作，为项目人员购买保险,避免在发生安全事故之后引发严重的投融资损失。与此同时，加大安全施工的培训力度，在项目建设之前和施工队伍之间签订安全施工协议，要求施工队伍成立专门的安全监督小组，定期进行安全风险隐患的排查，完善安全施工的技术和措施，一旦发现有施工安全隐患问题，就要对负责人进行惩罚。另外，应结合工程项目施工建设的不可抗力因素，制定完善的安全管理紧急预案，尽可能减少安全问题的发生率，一旦发生安全事故，就可以向保险机构索赔，最高程度上降低由于安全事故而带来的投融资损失5。（2）工程项目建设的阶段应制定资金应用的管理方案，编制关于资金管理方案的结算制度，确保资金来源的清晰性和用途的合理性。首先，在项目原材料和设备采购的环节，对比分析，市场中不同材料供应商的材料生产质量信息，价格信息与供应商本身的信誉度信息等，通过招标的方式，使得供应商之间进行竞争，最终选择材料质量符合标准，并且价格在合理范围之内的供应商，签订长时间稳定价格供应材料的协议，以此控制材料方面的投融资资金应用量；其次，邀请第三方审计机构进行工程项目投融资，资金应用情况的审查，准确评估项目投融资资金应用计划和方案的可行性，提出能够完善资金应用计划的建议；最后，有关部门应动态化进行工程项目建设整个流程、整个生命周期的投融资资金应用管理，全方位进行各个工序、各个施工阶段资金应用的控制，以节约材料、预防安全问题、预防质量问题、预防进度问题等作为首要管理工作，避免出现投融资资金的损失。（3）工程项目建设的阶段需要重点避免出现变更损失和工期延误的损失。一方面，在项目施工之前进行设计方案和设计图纸的审核，按照工程量情况和项目建设的标准，审核设计图纸的规范性和专业性，一旦发现有设计问题，就要及时解决和应对，以免在施工建设期间出现设计变更的问题。另一方面，应制定完善的进度计划方案，合理进行各个工序的安排，严格检查进度计划的落实情况,阶段性进行计划的调整和进度的控制，使得工期控制在合同要求范围。3.1.4 运营环节的管控工程项目运营环节的投融资管控非常重要，首先，参照政府公布的污水处理费定价和年实际污水处理量，提前预测污水处理量和实际情况，多家参照污水处理厂工艺和运营成本合理确定运营价格，同时，还可以借鉴其他城市相同工艺和规模的污水处理厂的定价经验，科学进行定价，保证收费标准和计重标准的科学性，使得项目投融资主体能够获得更多投融资效益。其次，项目运营环节应重点进行运营成本的控制，设置风险准备金，有效应对运营期间所面临的风险问题，同时，还需强化成本控制力度，与运营商合作执行专业要求很高的运营工作，签订合作协议，在合作协议中明确双方的职责和权利，确定违反协议的赔偿标准，使得运营商能够更好地为项目提供运营服务。3.1.5 移交环节的管控工程项目运营期结束之后需要社会企业根据合同约定，将项目无偿性移交给政府部门，这是整体项目中最后的环节，也是投融资控制过程中非常重要的阶段,一方面，在项目移交的环节中，需要明确移交的范围和标准，预防出现移交范围偏差问题，准确设定移交约定界限，另一方面，在项目移交期间，需要重点进行设计图纸和运营手册等资料的移交，组建专门的移交工作组织机构，避免因为移交工作不合理出现投融资损失。3.3完善项目投融资监控模式污水处理类PPP项目的投融资管控过程中，应重点结合管理工作需求完善监控模式，全方位、有效性进行投融资监控，快速识别问题、及时有效解决问题，确保能够预防出现投融资效益的损失。其一，组建专门的投融资监控组织机构，阶段性收集整理项目投融资的资料和数据信息，做好监控管理工作，第一时间发现投融资效益问题，快速进行问题的应对和解决。与此同时，相关监督组织机构中应配置工作能力较高的管理专业、法律专业、财务专业、施工专业等优秀人才，明确不同专业人才的项目投融资监管职责，合理设定不同人员的分工，在不同专业人员的专业能力支持下，全方位进行项目投融资的监控；其二，完善日常监督管理工作的机制和模式，要求投融资监管组织机构定期排查和评估投融资风险指标，全面记录和研究各类指标的变化状况，同时，组织各个部门工作人员和专家人员分析监管过程中的数据信息，提出能够有效解决投融资风险问题和效益问题的建议，从而提高投融资管控的效果和效率。34引入RErrS模式REITs,即房地产投资信托基金，或者不动产投资信托基金。我国的公募REITs比较特殊，是明确了主要投资于基础设施建设，所以在一些已发行的文件中,我国公募REITs又称为基础设施证券投资基金。污水处理类项目的REITS也是特许经营权转让类的RErrS项目。污水处理是城市基础设施的重要组成部分，绿水青山就是金山银山，随着对环境的要求提高，对于改善城镇人居环境，推进城市治理体系，加快生态文明建设，推动高质量发展具有重要作用。目前全国污水处理存在诸多问题，污水管网建设同污水处理厂建设不匹配，雨污分流改造未完成，污水资源化利用水平偏低、污泥处置不规范等诸多问题，亟待改善。污水处理项目的运营能力也需要提升，农村污水处理也需要与城市污水除了一起同步升级改造。国家发展改革委、住房和城乡建设部发布的“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划中就提到了要：有序推广政府和社会资本合作（PPP）模式,引导社会资本积极参与建设运营。因此污水处理类PPP项目，是与城市化推荐息息相关的，是与城市整体规划和改造同步推进，共同进步的。REITs能带来大量的社会资本，非常符合PPP项目引入社会资本的想法,并且污水处理类的项目存在收费，有动态调价机制保护项目收入，项目具有稳定的现金流，运营周期一般都在20年以上，非常符合RErrS对底层资产的要求。而REITs对项目的高标准也能有助于污水处理产能提升，推动城市污水处理率,所以这两者是非常契合的。自2020年4日，基础设施REITS试点推出以来，试点的开展情况备受社会关注。6日21日，首批9只基础设施领域公募RElTS产品在沪深交易所上市。富国首创水务封闭式基础设施证券投资基金作为唯一一单污水处理特许经营权类的公募RErrs,其底层资产包括深圳市福永、松岗、公明水质净化厂BOT特许经营项目及合肥市十五里河污水处理厂PPP项目，设计规模分别为37.5万吨/天和30万吨/天，是首批上市的RErrS中唯一一个以污水处理基础设施为基础资产的产品，采用BoT+TOT模式进行运营。结语：综上所述，污水处理是城市基础设施建设的核心，是改善人居环境、改善生态环境的重要措施，污水处理类的PPP项目投融资管理控制工作非常重要，直接影响项目的投融资效益水平，因此相关部门应重点关注项目投融资的管理和控制，制定较为完善的投融资风险防范和分担机制，对项目投融资决策环节、融资环节、建设环节、运营环节和移交环节进行管理，确保能够全程性完成投融资管控，同时还需健全监管工作机制，采用有效的监管措施提升投融资管控效果。