“亩均论英雄”改革导向下的开发区土地节约集约利用研究.docx

“亩均论英雄“改革导向下的开发区土地节约集约利用研究伴随着工业化、城市化快速推进，增量不足、存量有限的土地资源已成为地方发展面临的共性约束。粗放发展模式下土地闲置浪费、利用效率低下又进一步加剧了土地资源的短缺，转变土地利用方式迫在眉睫。近年来，我市积极开展园区“亩均论英雄”评价工作，通过完善评价机制，加强政策引导、强化节地宣传等多种手段，推动了全市节约集约用地水平的提升。但是，全市土地利用效益，特别是园区土地利用效益依然不高，闲置、低效现象仍然存在。为进一步扭转土地利用的粗放局面,今年以来，按照市委关于“园区提质”“企业满园”的决策部署，我市紧盯园区高质量发展目标，开展了“亩均论英雄”攻坚。“亩均论英雄”攻坚，核心内容是按照利用效率高、要素供给多的原则，构建资源要素分配与园区“亩产效益''绩效挂钩的激励约束机制，本质是通过差别化要素配置来倒逼园区从粗放式转向集约化发展。现对我市“亩均论英雄“改革导向下开发区土地节约集约利用情况进行梳理、分析形成如下调研报告。一、我市近年来推动开发区土地节约集约利用举措开发区作为各地产业最集中、要素最集聚、经济最活跃的平台，是城市经济社会发展的“窗口”，也是反映地方节约集约用地工作的一面“镜子”。近年来，党中央、国务院对开发区土地资源节约集约利用高度重视，习近平总书记在多次会议中强调要节约集约利用土地资源。2020年中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见明确提出推进土地资源从低质低效向优质高效领域流动，强调提高土地的利用效率和配置效率是要素市场化配置改革的重中之重。近年来，我市围绕如何提高土地利用效率、优化土地资源配置不断创新举措，持续推动提升开发区土地节约集约利用水平。（一）完善评价机制，建立“评英雄”的标尺。围绕提升数据质量和强化成果运用，逐年扩大评价范围、优化统计口径、改进评价体系；开展工业企业基础调查试点，探索以宗地为单元的基础信息调查、归集机制；启动以自然资源基础信息平台为基础的评价信息系统建设；将园区分为国家级、省级和省级以下三个级别、按照工业主导型和产城融合型两种类型进行分类排序，逐步推动成果运用于成片征收开发方案编制、“增存挂钩”（“增存挂钩”是一种机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向）等工作，引导园区（企业）优化产业结构，转变发展方式。（二）构建政策体系，畅通“育英雄”的路径。一是按标供地。聚焦缩短项目落地周期、建立产业用地全生命周期管理模式，结合试点经验在全市推行工业用地“标准地”改革，通过统一开展区域评价、优化指标标准体系、推行“标准地+承诺制”等方式，降低企业用地成本，推动实现“拿地即可开工”。二是精准保障。以供给侧结构性改革为主线，从土地供给端发力，更好满足产业培育、转型升级、业态融合、产城融合等多元需求,建立先租后让、弹性年期供应等工业用地供应新体系，推动实现精准供地。三是盘活存量。持续完善存量土地市场化配置机制，推动土地二级市场建设，积极探索“交易+登记''一体化服务等模式，促进土地要素流动更加顺畅，以"腾笼换鸟''方式培育更多亩均效益“英雄”企业。（三）加强宣传培训，营造“论英雄”的氛围。通过组织“全市节约集约政策与实务”培训班、"全市落实最严格的耕地保护制度''专题研讨班、“自然资源大讲堂等方式，对区县进行业务培训和政策指导；借助XX观察、XX日报等主流媒体平台，广泛开展政策解读，多层次开展政策宣传，积极鼓励地方探索差别化用地政策，激励引导产业高质量发展，营造“亩均论英雄”改革的良好氛围。二、我市开发区土地节约集约利用现状经过持续探索，我市开发区“亩均论英雄”氛围逐步形成，节约集约用地意识有所增强，土地节约集约利用水平提升取得阶段性成效。今年以来，为持续推动“亩均论英雄“改革走深走实，由市自然资源和规划局牵头，再次对我市各级各类园区的土地利用情况进行了梳理和调查。现将相关情况具体分析如下。（一）我市工业园区基本情况经统计，XX市XX范围内共有国家级园区2个，分别是高新区（含综合保税区）、经开区，园区核准面积共计1XX2XX.XX公顷，园区实际管辖面积共计IXXXXOo公顷，控规覆盖面积共计XX2XX1公顷，现建成区面积共计1XX2XX.XX公顷；省级园区4个，分别是XX新区、XX高新区、XX高新区和XX高新区，园区核准面积共计33XXXX.43公顷，园区管辖面积共计XXXXXXXX公顷，控规覆盖面积共计XX343公顷，现建成区面积共计33XXXX.43公顷；市级园区3个，分别是仙海区、金家林总部经济试验区、临港经济发展区，园区核准面积共计12200公顷，园区管辖面积共计1XX4XXXX公顷，控规覆盖面积共计XX0XX4.XXXX公顷，现建成区面积共计2XX3XX.XXXX公顷。1 .土地开发情况。以园区土地开发率、土地供应率、土地建成率三项核心指标为例。我市园区土地开发率为XXXX.2%,其中：国家级园区土地开发率为XXXX.1XX%,省级园区土地开发率为XX1.0XX%,市级园区土地开发率为2XX.XX%；我市园区土地供应率为XXLoXX%,其中：国家级园区土地供应率为XX4.12%,省级园区土地供应率为XXXX.XXXX%,市级园区土地供应率为XXXX.XX3%；我市园区土地建成率为XX3.2XX%,其中：国家级园区土地建成率为XXXX.32%,省级园区土地建成率为XXXX.XX1%,市级园区土地建成率XXXX.XXXX%；2 .工业用地情况。我市园区工矿仓储用地面积为141XX.XX02XX公顷，其中：国家级园区面积为3XXXX.23XX4公顷，省级园区面积为XXXXXX.4XX03公顷，市级园区面积为IXXXX.XXOXXXX公顷；我市园区工业用地率为33.22%,其中：国家级园区工业用地率为32.2XX%,省级园区工业用地率为4XX.XX3%,市级园区工业用地率为22.43%。3 .土地利用强度。以土地综合容积率、工业用地综合容积率两项核心指标为例。我市园区土地综合容积率为1.01,其中：国家级园综合容积率为131,省级园区综合容积率为L01,市级园区综合容积率为0.XX1；我市园区工业用地综合容积为0.XXXX,其中：国家级园区为1.01XX,省级园区为LolXX,市级园区为1.02XXo4 .用地效益。以工业用地固定资产投入强度、工业用地亩均税收、综合地均税收三项核心指标为例。我市园区工业用地固定资产投入强度XXOXX2.XX0万元/公顷，其中：国家级园区为11XX4XX.XX4万元/公顷，省级园区为XX2XX1.XX1万元/公顷，市级园区为XX3XXXX.4XX万元/公顷；我市园区工业用地亩均税收21XX.02万元/公顷，其中：国家级园区为32XX.0XX万元/公顷，省级园区为24XX.XXXX万元/公顷，市级园区为XXXX.4XX万元/公顷；我市园区综合地均税收1XXXX.XX3万元/公顷，其中：国家级园区为23XX.3XX万元/公顷，省级园区为1XX3.XX万元/公顷，市级园区未提供该项数据。三、我市开发区土地节约集约利用面临的问题和挑战党的十九大根据发展阶段和社会主要矛盾重大变化，作出我国经济转向高质量发展阶段的判断，省委十一届三次全会作出了关于全面推动高质量发展的决定，市委市政府作出了开展“园区提质”“企业满园”行动的决策部署，但从调查结果来看，我市各级开发园区建设用地节约集约水平不高的问题依然十分突出。工业用地新增利用质效不高、存量低效盘活困难，与当前产业用地紧张、保障困难形成一对矛盾，不符合高质量发展要求。（一）节地意识需要提升。节约集约用地是一项系统工程，需要不同层级政府、不同部门、不同市场主体思想上保持一致、行动上保持统一。但目前属地政府主体作用尚未完全发挥，自规、发改、经合、经信、财税等部门联动不够，尚未形成齐抓共管局面。截至目前，我市批而未供土地处置率为IXXXX%,离完成省目标考核任务还有较大距离，同时年度内新增闲置土地0.4XX万亩，在全省排名第三。我市各地在推进节约集约用地具体工作上差异很大，动力、举措参差不齐，不少地方推动节约集约用地工作的积极性、主动性不足，全市尚未形成整体推进的态势。（二）存量盘活仍是难点。我市各级园区闲置土地面宽量大,政府原因造成的闲置又占主导地位，闲置土地的用途也是多种多样，批而未供矛盾突出，截至目前，我市XX个园区核准范围内201020IXX年批而未供土地面积为2XXXXXX公顷，有XX个园区批而未建占比超过40%。近年来，我市虽然推动工业用地“标准地”改革和“混合用地”改革，开展工业用地弹性年期出让、先租后让和租赁工作，积极进行低效用地再开发，但仍存在系统性不足、实际操作有困难等问题，加之历史存量用地盘活成本高、矛盾多、周期长、动力缺乏等原因，以行政手段为主的举措短期难以达到实际效果，存量建设用地自主有序流动还存在不少障碍。（三）监管机制仍需完善。市自规局会同市目督办、市纪委、市监委在耕地保护党政同责考核体系中建立了对“土地节约集约利用情况''考核标准，对“闲置土地高于已供应土地20%（含）的.省下达各县（市、区）、园区闲置土地处置目标任务完成率未达到100%的”提出明确要求，但是考核对象是省级每年下达任务基数宗地，对往年存量闲置土地或省委巡视、市委巡察、土地审计等专项任务中闲置土地的落实责任追究机制一直未建立。在实际工作中，尤其是面对历史遗留宗地问题时难以起到督促整改的效果,监管机制仍需完善。（四）市场低迷仍是阻力。受新冠肺炎疫情及国际国内经济形势影响，企业“供应链”受到冲击，市场供需下滑、供给不足，企业经营受到影响，融资难度加大，企业大多处于观望状态，拿地信心不足，积极性不高，需要政府和部门在提振土地市场信心、招大引强企业落地上花更多的心思、下更大的力气。四、省内其他市州推动“亩均论英雄”改革的先进举措现阶段，我省开发区“亩均论英雄”氛围逐步形成，节约集约用地意识有所增强，土地节约集约利用水平提升取得了阶段性成效。省级层面形成了“2+XX”的政策框架，完善了“增存挂钩”等工作机制，将节约集约用地评价内容纳入XX省土地管理法实施办法。XX内现有XX市已探索了“新型产业用地（M0）科研设计用地（A3XX）”供应，推动XX铁路技术创新中心等重点项目高效落地；XX等地"标准地''改革让项目跑出“加速度”，落地时间平均缩减3-XX个月；XX办理全省首例土地转让预告登记，盘活“沉睡”土地；遂宁市经开区探索“十个一批”工作方法盘活利用低效闲置土地3XX宗、IXXXXO亩，有效破解园区土地短缺、发展空间受限等问题；XX市航空产业园推动工业用地由“供土地”向“供平台”转变，已建成并租赁标准厂房1XX.XX万平米，亩均投资强度最高达2000万元。全省评价范围内工业用地固定资产投资强度、工业用地地均收入、综合地均税收大幅提高，分别增长2XX.1XX%、34.XXXX%、XX.XX2%o五、推进开发区土地节约集约利用的思路建议开发区的土地资源非常宝贵，必须更加集约高效地用在产业发展上。作为推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台，开发区在促进经济社会高质量发展中起着举足轻重的作用，对于推动产业发展应该形成更重要的集聚效应和增长动力。“亩均论英雄”改革本质上是一场经济领域的效能革命，对XX市推动提升开发区土地节约集约利用水平、助力经济高质量发展具有重要意义。调研组建议在总结已有工作经验基础上，结合市场在资源配置中起决定性作用的理论，坚持问题导向，强化系统思维，聚焦改革难点堵点持续攻坚，努力推动改革取得更大成效，提升开发区节约集约用地水平，积极助推产业结构优化升级，为全市绿色低碳优势产业高质量发展提供坚实支撑。(一)强化节地意识。坚持“规划节约是最大的节约”原则，充分发挥国土空间规划对于开发区范围的管控作用，突出生产功能，明确主导产业，按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，统筹布局产业集聚区、生活区、商务区、办公区，引导综合设施合理设置、开放共享。会同经济和信息化等部门，根据国土空间规划、产业规划、项目建设周期等，统筹增量和存量建设用地，在编制年度供地计划时对工业用地实行单列，报经市、县人民政府批准后向社会公布。鼓励有条件的市县结合国土空间规划“三区三线''划定以及产业规划编制，划定产业发展用地红线，保证工业用地占城市建设用地的适度比例，划定红线内的工业用地原则上不得调整用途。坚持“好钢用在刀刃上”原则，将节约集约理念贯穿于经济社会发展特别是重点项目建设的全过程，加强项目生成阶段集约用地审查，坚持标准管控，在规划选址和用地预审、建设用地报批中，严格落实土地使用标准，让“项目选址用存量、用地标准严执行”成为共识。严格控制交通、能源、水利等基础设施项目用地规模，推动新上项目达到同行业当前节约集约用地的先进水平。（二）完善政策机制。强力推进批而未供和闲置土地处置,分类分档下达批而未供和闲置土地处置任务，着力推动解决批文时间久无法供应等历史存量问题，有效减少存量土地“边清边增''现象和错、漏、重供地备案行为。依托土地市场动态监测与监管系统，督促指导各地开展动态巡查并录入监测监管系统，坚决遏制因巡查、录入不及时导致新增闲置土地、已供未备案等问题。健全土地利用全程监管制度，持续完善月度通报、在线核查、片区联络员、问题反馈等机制，强化全过程、日常化、规范化动态巡查跟踪监督管理，切实加强土地供应和开发利用环节的监测监管。依托大数据平台和空间数据库，持续优化技术体系，完善亩产效益综合评价机制。健全数据采集核实机制，对“亩产效益”评价基础数据，建立全市统一的采集标准和数据规范。加强与发改、商务、审计等部门沟通协调，强化统筹联动，建立“横向协同、纵向联动”工作机制，出台开发区节约集约用地管理文件，细化部门协同监管的重点领域和关键环节，形成齐抓共管新合力、新局面。（三）加大改革创新。着力推动土地要素市场化配置改革,发挥土地市场的价格机制与竞争机制。健全城乡公示地价体系,实现城乡基准地价、标定地价全覆盖，督促指导市县按要求更新基准地价，鼓励各地结合实际建立工业用地出让指导价。培育公平、公正、公开的二级市场，建立清晰的产权制度与市场交易规则，充分利用二级市场盘活存量土地、释放错配空间。提速推动工业用地“标准地”改革，地方政府要因地制宜完善“事前定标准、事中作承诺、事后强监管”的土地出让模式，在完成区域评估基础上，制定符合本地发展实际的“标准”，将规划建设、产业导向、单位产出、单位税收、能耗环保等亩产化标准带地一起出让。将节约集约作为国土空间规划、用途管制、产业发展、税收调节、监管考核等一系列政策制度设计的基本前提，持续深化“标准地”、“混合用地”、行政审批制度等改革联动，充分发挥改革叠加效应，探索差别化城镇土地使用税等税费政策，扩大节约集约与其他管理政策广泛坚实的联系，进一步优化资源要素配置，不断提升工业用地亩均效益。（四）强化激励约束。加强政策宣传，适时开展节约集约示范区创建评选活动，评选一批实践特色鲜明、资源利用高效、生态环境良好、示范作用显著的开发区，总结推广先进经验。以工业用地为重点，全面开展用地调查和开发区土地集约利用评价，将亩均效益评价成果与开发区效能考核相挂钩，扩大成果运用范围，完善动态绩效考评机制，推动构建节约集约用地新格局。一方面，突出正向激励，推动评价成果运用于开发区扩区、调位、升级工作，通过完善相关经济、税收等政策，调整土地收益分配关系和严格收益管理，探索激励节约集约用地的利益机制，降低存量建设用地使用成本，充分调动政府、企业和各部门节约集约用地的积极性，激发潜在节约集约用地需求，营造节约高效的用地环境。另一方面，坚持反向惩戒，结合实施传统产业改造、“僵尸企业”处置等政策，通过严格土地执法、强化经济惩戒、降低交易成本等手段，倒逼低效用地盘活，着力提升资源节约集约利用整体水平，切实推动产业经济高质量发展。