黄惠康：双管齐下破解涉外法治人才培养困局——在法治与改革高端论坛（2023）上的发言.docx

黄惠康：双管齐下，破解涉外法治人才培养困局在法治与改革高端论坛(2023)上的发言2023年11月8日各位领导、学界各位同仁：大家上午好。首先，热烈祝贺2023法治与改革高端论坛的召开。作为浙大之友，这是我第三次参加法治与改革高端论坛，感谢主办方的邀请。今年的论坛以“新时代法学教育与法学理论研究”为主题，很有现实意义。本人作为一位从事法学教育、法学研究和外交实务工作40余年的法律学人和外交老兵，一方面，对改革开放以来我国法学教育所取得的巨大成就感到由衷的高兴；另一方面，对当下法科毕业生就业难的严峻形势感到深深的忧虑。每年高考季，法科招生形势好，生源质量好，社会期待值高；每年毕业季，应届法科毕业生就业率低，学以致用率低，同质内卷严重，形成强烈反差。与此同时，涉外法治人才需求旺盛供不应求，这是明显的结构性失衡。大批法科毕业生待业、失业、转业，而巨大的涉外法治人才需求得不到满足，这不但是教育资源的巨大浪费、家长学生投资的巨大损失，也是法学教育工作者的一种悲哀。法学教育改革势在必行。所以，今天我选择“双管齐下、破解涉外法治人才培养困局”作为我发言的主题。一、形势逼人主要体现在以下五个方面：第一，党的二十大吹响了中国式现代化的号角，全面建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。第二，全面依法治国是中国式现代化的必由之路。法治是近代人类政治文明进化的重要成果。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱，现代化国家必须也必然是一个法治国家。在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家是中国式现代化的本质要求和必由之路，也是中国式现代化的重要保障。第三，需要从战略高度来认知涉外法治建设。“法者、治之端也二涉外法治工作事关国家主权、安全、发展利益，是顺利推进中国式现代化事业的重要保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点。加快推进涉外法治建设具有重大战略意义。通过涉外法治联动国际法治，是我国积极拓展制度性权利的一条有效途径。党的十九届四中全会决定，明确要求“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和应用，提高涉外工作法治化水平”。这是党中央从国家治理角度对涉外法治工作所做出的战略布局。当前，全球治理体系和国际秩序变革进入关键期，涉外法治领域面临的国际形势严峻复杂。国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争，外交法律战尖锐激烈，"以法斗法”任务繁重。干涉与反干涉、制裁与反制裁成为近一段时期我国与美西方外交法律斗争的主战场。中国走向世界，以负责任大国参与国际实务，必须善于运用法治，在对外斗争中要拿起法律武器，占领法治制高点，敢于向破坏者、搅局者说不。习近平总书记如是说。第四，涉外法治人才队伍建设具有重大的战略意义。世界之变，最终将体现为国际秩序、国际规则的演变。大国外交必重国际法。我国要实现综合国力和国际影响力领先的强国目标，需要在更广范围、更深层次、更高水平运用国际法。法学教育对法治建设具有基础性、战略性、先导性作用。涉外法治建设和外交法律斗争向法学教育提出了新的要求。培养、建立和扩大一支德才兼备、知行合一的高素质涉外法治人才队伍，既是当务之急，也是长远所需。第五，涉外法治人才需求旺盛。在国内层面，党的十八大以来，涉外法律法规体系建设步伐进一步加快，构建开放型经济新体制的法律体系稳步推进。截至2023年10月底,现行有效的298部法律中，有专门涉外法律53部，含有涉外法律条款的法律151部；在现行有效的601部行政法规中，也有专门涉外行政法规近90部。可以说，在宪法统领下，涉外法律法规体系的“四梁八柱”已基本铸就。在国际层面，中国特色大国外交进入了构建人类命运共同体的新时代。外交实践中尊重国际法，坚持运用和发展国际法的特征更加鲜明。中国的海外利益在全方位、多层次、高速度的拓展，“海外中国”加速形成。这就为涉外法治人才的需求提出了新的要求。从以下关于出境人数、对外贸易、对外投资和对外经济的依存度，尤其是共建“一带一路”行稳致远的几组数据中，我们可以看到市场对于涉外法治人才旺盛的需求。出境人数：1949年至1978年这30年间，全国因公因私累积出境总人数仅约30万人次,2019年增加至1.55亿人次；对外贸易：2000年我国进出口贸易4743.1亿美元，2022年增加至6.3096万亿美元，是140多个国家和地区的最大贸易伙伴；对外投资：2022年，中国对外直接投资流量163L2亿美元；年末，对外直接投资存量2.75万亿美元，连续六年排名全球第三；中国境内投资者共在全球190个国家和地区设立境外企业4.7万家，其中，在共建“一带一路”国家设立境外企业1.6万家。经济对外依存度：2022年进口原油5.08亿吨，铁矿石11.07亿吨,粮食1.4687亿吨。随着“一带一路”高质量发展，法治保障建设在国际层面也在稳步推进。在缔结有法律拘束力的条约和协定方面,中国与29个国家和地区签署了22个自贸协定；与135个国家和地区签署了双边投资协定；与114个国家和地区签署了避免双重征税协定；与104个国家签署双边航空运输协定,与57个国家实现空中直航；与20个国家签署双边本币互换协议，在17个国家建立了人民币清算机制安排；与45个国家和地区签署高等教育学历学位互认协议；与80多个国家签署政府间科技合作协定；与144个国家签署文化和旅游领域合作文件；与160多个国家和国际组织签署卫生合作协议;与30多个国家及国际组织签署环保合作协议；与70多个国家签署司法协助、引渡和打击“三股势力”协定。在签署“软法”性质的合作文件方面，中国与152个国家、32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，同时还签署了一系列相关的合作文件。法治是国家核心竞争力的重要内容。下一步，中方将率先在共建“一带一路”的源头，深化国际规则和标准的“软联通”，主动对照国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，同更多国家商签自由贸易协定、投资保护协定，全面取消制造业领域外资准入限制措施，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革；并将会同合作伙伴，建设廉洁之路，推出“一带一路”廉洁建设高级原则，建立“一带一路”企业廉洁合规评价体系，同国际组织合作开展“一带一路”廉洁研究和培训，鼓励缔结引渡条约、刑事司法协助条约和反腐败合作协议，在追逃追赃、反腐败、反洗钱等领域开展全面、高效的国际合作；加强多边合作平台建设，完善国际合作机制，建立健全国际合作投资风险防范和争议解决机制，为共建“一带一路”提供完备的法治保障。涉外法治建设、海外利益保护、共建“一带一路”高质量发展，从人才市场的角度看，必然带来涉外法治人才的旺盛需求。培养和造就一支庞大的高素质涉外法治人才队伍，是时代的召唤，也是法学教育工作者的神圣使命。形势喜人，也逼人。二、困局所在所谓困局，并非危言耸听，我在开场发言时所指出的情况即是。概而言之，招生季众多考生趋之若鹫，毕业季大批法科毕业生待业、失业、转业，这就是当前我国法学教育面临的最大困局。涉外法律人才培养方面起步较晚，能力建设存在不平衡、不充分问题，“供给侧”与“需求侧”失衡的结构性矛盾较为突出，理论与实践、培养与使用脱节的情况也较为严重；现有涉外法治人才的数量和质量都难以适应我国日益走近世界舞台中央的历史进程，远远不能够满足新时代对外开放和涉外法治建设的实际需要；用好“两个市场”“两种资源”“两种规则”的涉外法治能力还不够强；涉外法律人才比例极低，熟悉国内国际法律、通晓至少一门外国语的涉外律师尤其匮乏；涉外法律服务业欠发达，中国律师业的国际化步伐，总体上滞后于中国企业“走出去”的步伐；在应对国际争议“司法化”风险方面，相关应对准备严重不足；运用国际法的意识也存在较大差距。这些是法学教育困局的外在表象。深层次的原因则是：法学教育的发展不平衡；人才培养体系落后；法科毕业生能力不足；国际法学学科建设严重滞后；以及加强新时代法学教育的宏达方案落地难。改革开放以来，我国造就了世界上最大规模的高等法科教育。目前，中国共有658所高校开设法学类本科专业，本科在校生39万人。“十一五”期间，中国高校法学教育累计培养法学类专业本科毕业生36万多人，但短板弱项明显，合格的涉外法律人才比例极低。全国律师总数已接近70万人，专职涉外律师只有万余人，且多集中在北上广深等一线城市。2018年4月以来，司法部开始实施涉外律师人才库建设，编印全国涉外律师人才名册，但入库涉外律师仅千余人，精通国际组织法律事务的涉外法律人才更是凤毛麟角。教育部在2011年就提出了“要培养一批具有国际视野、通晓国际规则，能够参与国际法律事务和维护国家利益的涉外法律人才”的目标，然而人才培养与使用脱节的问题仍较为严重。目前，全国范围内法学专业人才培养同质化的现象十分普遍，课程和教材建设严重滞后，各院校的培养计划和教学内容、方式方法等基本上是一个模式，法学专业毕业生千人一面，同质内卷现象严重。近年来由中央政法委和教育部联合组织实施的“卓越法律人才教育培养计划”规模不小,但坦率地说，多数流于形式，成效有限。涉外法律实务部门与相关教育机构和智库缺乏交流，学界对涉外法律工作的智力支持未能得到充分发挥，人才培养未能充分对接。特别是，在法学教育中，国际法学的学科地位呈现弱化现象。自上世纪90年代以来，“国际法学”仅作为一个二级学科，在法学学科体系中的比重和分量大幅下降。由此导致在整个法治人才培养体系中，不可避免地导致脱离国际法发展实践，国际法课程压缩，也忽视了学科交叉融合，降低了涉外法治人才培养质量。近年来，尽管国际法学界呼声强烈,但恢复国际法一级学科的努力阻力重重。为尽快弥补现阶段涉外法治人才队伍相对匮乏的短板,中央“两办”于2023年2月印发关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见，明确提出要加快培养具有国际视野，精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才。教育部编制了加快高校涉外法治人才培养工作方案，针对涉外法治人才总体数量短缺、人才结构不尽合理等突出问题，提出要深化法学教育重要领域和关键环节改革，带动涉外法治人才培养能力整体提升；特别强调要支持国际法学相关学科专业建设，扩大国际法学相关学科专业在校生规模，提高涉外法治教学与课程质量，加快培养一批具有国际视野、通晓国际规则，能够参与国际法律事务、善于维护国家利益、勇于推动全球治理体系变革的高层次涉外法治人才，服务人类命运共同体构建、“一带一路”建设和涉外法治实践。坦率的说，教育部的工作方案确实不错，从指导思想、基本原则、主要目标、重点举措，到工作保障，洋洋洒洒，一应俱全，但法学教育界普遍反应是，雷声大、雨点小、落地难、进展慢。三、破局之道建设高素质涉外法律人才队伍，是一项具有战略意义的世纪工程，也是实现中华民族伟大复兴的一道必答题。在2021年全国政协关于“涉外法律服务人才队伍建设”的双周座谈会上，我曾提出了加强顶层设计，双管齐下，“供给侧”和“需求侧”同时发力的“1+2”工作思路及10项具体建议。谨供参考。首先要加强国家层面的顶层设计和法学教育内部的统筹协调，完善相关的体制机制，将涉外法治人才队伍建设纳入法学教育改革发展的总盘子，分类管理，精准施策，特事特办，政策倾斜。建立健全涉外法治人才培养、使用、管理、保障的全流程体制，努力实现本国涉外法治人才培养“供给侧”与涉外法治人才“需求侧”之间的结构平衡。在“供给侧”方面，要下大力抓好人才培养质量，提升国际竞争力。这是涉外法治人才队伍建设的前提和基础。可采取的政策措施包括：强化涉外法治人才基础教育培养。充分发挥高校法科教育的资源优势，有效整合学科资源，加强现有重点基地建设,提高涉外法治师资教学水平，搭建跨学科、国际化培养平台，为共建“一带一路”提供完备的法治保障。完善涉外法治人才培养体系。坚持问题导向和市场牵弓I,围绕涉外法治人才的核心培养目标“具有国际视野、通晓国际规则、善于处理国际事务”，在课程设置、教材建设、教师资源、教学方法、实践实习等方面均要与一般法治人才培养不同的制度设计，强化外国语和涉外法律实务教学，提高人才培养的方向性、针对性和国际化，鼓励更多优秀法科学生将学业投向涉外法治方向。定向打造高端涉外法治人才。建设好重点涉外法治人才教育培养基地，推进法学与涉外领域学科专业交叉融合。有针对性地着力培养国际司法机构和国际组织关键岗位所需高端法律人才，选派得力人选竞聘主要国际组织关键法律岗位。加强国际组织法律人才培养推送工作。壮大人才储备，在中央相关部委设立定向培养基地和“蓄水池”。设立专项基金，资助后备人才到国际组织实习；打通人才流动“旋转门”，有计划安排后备人才到业务部门挂职锻炼,增加阅历，提升国际竞争力。在“需求侧”方面，着力打造有利于涉外法治人才成长的需求环境。可采取的政策措施包括：坚持全面依法治国基本方略，统筹推进国内法治和涉外法治，持续强化法治意识，打造法治国家、法治政府、法治社会，提高对外工作法治化水平。重构法学教育学科体系，将国际法学由二级学科升格为一级学科，从根本上扭转长期以来国际法学科弱化的现状,建构符合国际法特点的完整的学科专业体系，在高校开设国际法学本科专业，设立国际公法、国际私法、国际经济法等硕士、博士学位授权点，并考虑在法学“双一流”高校增设涉外法律服务硕士项目和博士项目，为涉外法治人才提供坚实的学科支撑。大力发展涉外法律服务，完善行业政策，规范服务市场,稳步推进法律服务业对外开放，壮大以律师事务所为核心,公证、会计、税务、审计、翻译、海关、知识产权、司法鉴定、法律查明、争议解决等配套齐全的一条龙全链条涉外法律服务产业，提高我国涉外法律服务的国际竞争力。加强多边合作平台建设，完善国际合作机制，建立“一带一路”企业廉洁合规评价体系，建立健全与共商共建共享性质相匹配的国际合作投资风险防范和争议解决机制。设立重大专项，对可能涉我重大国际法维权案件进行实战预研，建设一支高素质国际诉讼律师队伍；进一步加强和完善中央和地方各相关部门和驻外使领馆法律顾问制度。充分挖掘和利用主场优势，增加中国籍职员在上海合作组织、亚投行、国际竹藤组织等总部设在中国的国际机构中的影响和权重。谢谢！