1+1+X以村民自治模式进行环境综合整治的思考与探索.docx

党的十九大提出：要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。打造共建共治共享的社会治理格局。2010年6月，以中华人民共和国村民委员会组织法为依据，按照“有法依法、无法依规、无法无规、村民自治”的原则，镇开始探索党组织领导下的“1+1+X”村民自治工作法，并逐渐走出了一条管用有效的实践新路。一、背景缘起合镇位于东新区东北部，区域面积达平方公里，下辖个行政村，个居民区，户籍人口万人，来沪人员近万人，是市社会主义新农村建设试点地区之一。在东开发开放的大背景下，合镇虽然取得了开发建设和城镇化的丰硕成果，但经济社会发展了，干群矛盾却没有明显减少；民生改善了，民心却没得到有效凝聚，农村基层群众上访闹访总量不降反升，一定程度上也影响了合经济社会整体发展环境。经过深入调研发现，合镇主要有三方面问题。一是群众不满意，要求“平等:随着群众民主意识、法制观念的不断增强，原来那种行政式、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的民生公共支出越来越多，但在具体操作上无法可依、无章可循，往往凭村干部个人感觉或经验来决策，只能是“毛估估”“拍脑袋二三是群众不买账，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望越来越迫切，对享有知情权、参与权、管理权、决策权和监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官自治二2010年6月，合镇按照“有法依法、无法依规”和“无法无规、村民自治”的原则，探索出了党组织领导下的“1+1+X”村民自治工作法。“1+1+X”中的第一个，1，是指党组织的领导，强调党组织的领导核心作用；第二个“1”，即村民自治章程，此章程是村民自治的基础性、指导性文件，围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督9个方面制定内容；而“X”是指由村民会议或村民代表会议讨论表决通过的若干细则，涉及民主管理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责6大类，涵盖征地安置、集体资产处置、农民建房、补贴发放等村里的重点、难点、热点问题。从2014年起，合镇各村开始运用“1+1+X”村民自治机制推进环境综合整治工作，已取得了明显成效。二、举措机制合镇在“1+1+X”村民自治工作法指导下的环境综合整治主要从四个方面推进：一是总体部署，试点先行；二是尊重民意，发扬民主；三是试点成功，全面推开；四是深化完善，力求实效。（一）总体部署，试点先行对村里哪些事情应该列入“1+1+X”、列入后如何处理等问题，各村分层次、分类别召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员代表会议、老干部会议、企业家会议座谈，了解村情民意，听取群众意见，由此形成村民自治章程及实施细则的初稿。随后把村民自治章程（征求意见稿）发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等，号召家庭成员学习、讨论，再召开村民代表会议收集群众意见，了解群众的想法，看看群众关心的事有没有被写进去。之后各村相继召开村民会议和村民代表会议，党支部书记主持会议，并在逐条宣读、解释章程及细则后进行表决。据统计，各村在这一过程中召开的座谈会不少于20次。（二）尊重民意，发扬民主为深入贯彻党中央、国务院“乡村振兴战略”及区委“高水平改革开放、高质量发展、高品质生活、高素质队伍”战略，东新区构建了家门口医疗卫生服务体系，让健康服务深入社区、贴近村民，努力提升村居民的健康水平、获得感和满意度。通过家门口服务中心卫生室建设，做实做好家门口健康服务，实现家门口健康服务设施的全覆盖以及医疗卫生15分钟服务圈与家门口服务体系建设的功能复合，确保城市化地区15分钟服务圈内均有社区卫生服务站，农村化地区每个家门口服务中心都有卫生室的基本卫生服务布局，为东新区村居民提供更为方便、优质的基本卫生健康服务。（三）试点成功，全面推开群众在制度制定过程中的广泛参与，确保了制度的顺利表决通过。2010年11月25日，试点村之一的友谊村召开户代表会议，表决通过了友谊村村民自治章程。此次会议应到630人，实到628人，赞成627人，弃权1人，出席率达99.7%,赞成率达99.8%。随后，其余7个试点村也相继召开户代表会议，出席率除3个村在85%左右以外,其他村都超过95%,甚至个别村还达到了100%,表决同意率也高达99%,甚至是100%。试点取得成功之后，2011年下半年此项工作在区全面推开。截至2011年9月，全镇28个村均已全部完成村民自治章程及实施细则的制定，各村都有了一本符合本村实际的小册子一村民自治章程及实施细则，并发放到每家每户。（四）深化完善，力求实效2012年，根据社会发展的变化以及“1+1+X”实施两年来的情况，结合村居委换届选举，合镇开始以“内容完善”和“确保执行”为目标对“1+1+X”村民自治工作法进行深化完善。一是深化内容。即实施“一减二增三理"。“一减”，即将章程从89条减为71条，将细则从61条减为31条，减“假大空”做不到的内容；“二增”，即增群众利益相关事项，增经济社会热点、难点问题，如“三资”管理、合同备案、文化建设等热点问题以及来沪人员管理、层层转包、规范农民建房控制“两违”发生等管理难题，使“1+1+X”村民自治工作法的针对性、实用性、有效性更强;“三理”，即梳理篇章结构，从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇，实际上加重了民主决策和民主监督的分量。二是健全体制。将原来民主理财小组及村务公开小组、村务监督小组等民主监督职能进行整合，建立了村务监督委员会，明确其职责及成员产生方式，加大“民主监督”力度，形成“党组织领导、村民（代表）会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督”的治理架构。三是理顺机制。横向上落实“党委领导、政府负责、社会协同（财务顾问、委托代理记账、监管办、特保队）、公众参与（企业家、党员干部、村民代表、党代表、人大代表、志愿者）、法治保障”的社会管理格局，纵向上建立镇村户垂直联动机制，环环相扣，即建立镇、村委会、村干部、村民小组长、党员、村民代表家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制，互动贯通，确保自治章程和实施细则的贯彻落实。四是完善制度。实施“四议两公开”议事规则，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程，确保“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，确保党员、村民代表能够充分反映群众和村民的意见和建议，提高村民代表的参政、议政能力，分别增强党组织、村民代表会议、村委会的领导、决策、执行水平；完善星级家庭创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向性、约束性内容细化成创建指标，使村民在参与星级家庭创建活动中熟知并自觉遵守。五是确保执行。一个好的政策法规，只有严格执行才会有生命力。对老百姓而言，要他们去贯彻落实一件事情，有三个因素：一是靠自发。当群众认识到村民自治章程及实施细则是维护自己切身利益的，群众便会自觉执行，因此合镇通过宣讲团、案例征集巡讲、图片征集展示等方式加大宣传力度，还以“村里的故事”为主题创作了许多文艺节目巡回表演，使“村民自治、规范管理、维护权益”的理念深入人心。二是靠带动。对一些义务性的规范，要靠党员干部的带动使群众共同遵守，因此建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，组织党员干部和村民代表到联系户、推选户家庭上门服务，带动群众，充分发挥党员干部的先锋模范作用和村民代表的示范作用。三是靠约束。对一些“有损公共利益”的行为规范，如“两违”控制等，要靠纪律的约束，因此对群众反应比较强烈的农民建房、“两违”治理、土地管理与保护问题专门制订了合镇关于进一步加强土地保护管理的实施意见，由镇纪检监察部门介入，对干部履职不力、假公济私等现象实行问责，严重的追究经济、法律责任。三、创新成效合镇在环境综合整治过程中利用“1+1+X”村民自治机制取得了显著成效，主要体现在以下三个方面：一是农村“三资”管理更加规范，集体资产大大增加；二是群众主体作用得到发挥，治理难题有效破解；三是基层民主政治得以进步，党群关系大大改善。（一）农村“三资”管理更加规范，集体资产大大增加一方面，村级集体资产大幅增加。2017年，合镇村级集体经济净资产达7.4亿元，较2010年增加了近3亿元，净资产收益率达12%。另一方面，村民来信来访数量大幅减少。2017年，合镇信访人（次）比2010年下降了35%,集访批次下降了43%。由此可见，老百姓感受到自己的利益得到了保护。（二）群众主体作用得到发挥，治理难题有效破解环境综合整治较好地治理了农村违法用地和违法建筑，推进了集体经济组织成员收益分配产权制度改革，取缔了无证废品收购站，农村社会治理顽症得到进一步解决，群众合法权益得到切实保障。（三）基层民主政治得以进步，干群关系大大改善村民在基层党组织的带领下全程参与到环境综合整治工作中，这不仅规范了镇、村单位的行政行为，而且大大降低了村务管理的难度，同时也改善了干部和群众的关系。调查数据显示，群众对干部的满意率从2010年的86.2%提高到了2017年的98.6%。四、启示展望合镇“1+1+X”村民自治工作法的实施，主要有三个方面的启示：一是要把基层群众自治融入基层社会治理；二是要把民主参与机制嵌入基层社会治理体系；三是要把群众满意度作为检验社会治理成效的根本标准。（一）要把基层群众自治融入基层社会治理新时代社会治理中“自下而上”“良性互动”的特点将越来越明显。顺应当前社会治理的新特征和新要求，基层党组织应当把群众自治融入社会治理中，在社会治理中体现群众自治。通过拓展群众自治的内涵，提升基层自治的水平，把基层社会治理纳入规范化、系统化、民主化的轨道。（二）要把民主参与机制嵌入基层社会治理体系在“1+1+X”工作法的推行过程中，合镇充分调动村民的民主参与积极性，多次组织召开村民会议和村民代表会议，通过平等对话交换意见、达成共识，集体表决通过事关村民切身利益的“草根宪法:在扩大、保障群众民主权利的同时，也转变了基层干部的观念，有利于在重大事项、重点难题上各方协商解决问题。（三）要把群众满意度作为检验社会治理成效的根本标准要从群众最关心最直接最现实的利益问题出发，采取具体、有效的方式和手段，回应和满足群众的合理合法诉求。要将与群众切身利益相关的“政策法规之外、道德情理之中”的事情细化，形成可操作的规章制度，“从群众中来，到群众中去”，将群众满意度作为标杆去衡量社会治理的工作成效。东新区合镇的“1+1+X”村民自治法对各项事务的处理做出明确规定，村务管理严格照章办事，决策有机制，办事有依据，议事有平台，村务管理的制度化、规范化、民主化水平明显提升，农村基层民主政治基础得到夯实，群众对党组织的信任度、对干部的满意率大大提高。执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，完善与改进传统治理体制，此自治方式是解决当前基层面临的各种问题的一个有效选项。合镇的村民自治工作的经验将会产生更大的辐射效应，对的农村基层社会治理具有较强的借鉴意义。一、改善农村人居环境的内涵党的二十大报告对于未来五年的主要任务目标中明确提出，“城乡人居环境明显改善，美丽中国建设成效显著。”农村人居环境改善提升不仅涵盖农村住房、水、电、路、气、教育及医疗等基础设施和公共服务等基本生活条件改善，还包括垃圾和污水处理、流域治理、厕改、面源污染治理等村庄环境整治，以及乡村旅游和文化娱乐等宜居乡村建设等方面，更是自然、社会和人文的综合整治和优化。农村人居环境整治直接关系到农民群众的获得感、幸福感、安全感，对于全面推进乡村振兴战略、促进城乡融合发展和健全乡村治理体系都具有重要意义。提升农村人居环境质量是新时代生态文明建设的重要内容。农村地区承担着提供生态屏障和生态产品的功能，保护生态环境、维护生态安全，建设美丽中国的重点和难点在于农村。农业农村发展含“绿”量，决定美丽乡村建设的含“金''量,改善农村人居环境是美丽乡村建设重要抓手，农村生态文明建设是我国生态文明建设的重要组成部分。提升农村人居环境质量是全面推进乡村振兴战略的重要举措。乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村的最大优势和宝贵财富，改善农村人居环境是当前推进乡村建设的主要抓手。良好的人居环境是广大农民群众的殷切期盼，保护好绿水青山和田园风光，留住独特的乡土味道和乡村风貌，是乡村振兴的当务之急。改善农村人居环境是促进城乡融合发展的重要抓手。发力改善人居环境，彰显了“以人民为中心”的发展理念，农村人居环境整治提升作为基本公共服务事项，是推进农村基础设施建设和实现城乡基本公共服务均等化的重要路径，也是统筹推进城乡一体化发展的重要抓手。农村人居环境建设是健全乡村治理体系的重要实践。改善农村人居环境，不仅要发挥政府的主导作用，更需要发挥农民的主体力量，对于农村的制度能力和治理体系都是一种考验。因此，改善农村人居环境建设的过程，也是健全乡村治理体系的过程，有利于打造共建共治共享的现代社会环境治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。二、未来提升农村人居环境质量的着力点目前，各地人居环境整治工作已取得了阶段性成效，但仍存在一些不足。一是工作进展不平衡。发达地区由于基础条件好，人居环境整治水平较高。部分脱贫县受益于脱贫攻坚政策，人居环境基础设施也有明显提升。但在其他地区，人居环境整治进度还较为迟缓。二是技术支撑不足。目前相关科技研发基础仍较薄弱，设施设备、建设验收、运行维护、监测评估、管理服务等标准体系尚未健全。三是社会监督机制不健全。部分地区对农村人居环境整治内容监测不严格，相关责任人落实不到位，整治过程中各参与主体奖惩制度不明晰，尚未建立起科学高效的监测网络。四是长效机制不够完善。部分地方对落实资金投入、运营管护、督促检查等缺乏重视，存在重数量轻质量和长效机制缺失等问题。五是农民参与尚不充分。部分地区群众还未养成良好卫生习惯，没有形成主动建设维护、投资投劳、参与监督的责任意识和行动自觉。六是社会动员机制缺乏。人居环境整治过程中各级党政部门是实施社会动员的主体，各种社会力量的参与略显不足，社会动员被“运动式治理''替代。因地制宜分类推进整治行动。农村人居环境整治提升要与地方经济社会的发展能力和水平相适应，也要同当地的文化和风土人情相协调。一是农村厕所改建要充分考虑区域生态、经济、社会等因素的差异性，遵循实事求是、群众乐于接受的原则，根据不同村落和村民实际情况选择适合的改建模式，重点推动中西部地区农村户厕改造。二是农村生活污水治理要以资源化利用、可持续治理为导向，分区分类形成一批可复制可推广的治理模式。三是健全农村生活垃圾收运处置体系，推动有条件的地方开展农村生活垃圾源头分类减量与资源化利用，探索就地就近就农处理利用路径。全面强化技术支撑。一是加大科技研发联合攻关、示范推广应用的力度，鼓励支持科研机构企业开展新技术新产品的研发，加快推出适合不同地区的卫生厕所、生活污水处理、垃圾处理技术及产品，加强农村厕所革命与生活污水治理有机衔接。二是积极开展试点试验，常态化开展农村人居环境整治技术服务，指导地方科学选择技术模式。三是加快建立农村人居环境相关领域设施设备建设验收、运行维护、监测、评估、管理服务等技术标准体系，强化全程质量管控。建立健全社会监督机制。通过建立、执行相关制度规范强化监督与指导，有利于进一步实现社会监督常态化，提升环境治理效能。一是完善监督机制。充分发挥基层党组织作用，组建由村干部、党员、网格员、村民代表组成的监督小组,持续开展人居环境监督检查。二是健全规范机制。充分发挥村规民约的规范作用，将环境整治、日常维护、环境卫生等要求纳入村规民约范畴，将环境整治工作化为村民义务的同时，明确违反村规民约的惩罚方式，以形成外在约束力。三是建立监督奖惩措施，构建环境治理积分机制，通过“随手拍”“红黑榜''等活动，常态化检查评比、树立标杆典型，实现“人人监督人居环境”的良好氛围，激发村民有效参与的内生动力。四是适时启动问责机制。应基于人居环境整治过程中不同角色的定位与分工，对于各方权责范围，以规范化的制度形式予以明确，若存在违法、违规行为，适时启动问责机制，推动问题及时整改。逐步完善长效管护机制。建管用并重，着力构建系统化、规范化、长效化的政策制度和推进机制，持续发力、久久为功。一是根据村庄人口、产业、功能等科学规划布局建设，完善配套设施设备，加强日常保洁维护，建立健全市县责任主体、镇村管理主体、农民受益主体的“三位一体”管护责任体系。二是充分考虑不同区域的实际情况，探索公司专业化运营管护方式，在村集体经济条件较好的地方，探讨建立村级运营管护组织。三是推动农村厕所、生活污水垃圾处理设施设备和村庄保洁等一体化运行管护。逐步建立完善有制度、有标准、有队伍、有经费、有监督的农村人居环境长效管护机制。激发农民参与积极性。农村人居环境整治要让农民成为主要参与者，从“要我做”转变为“我要做”，提升整治效果的精准性。一是在乡村进一步加强舆论宣传教育，通过张贴宣传牌、举办科普讲座以及运用微信等新媒体平台，全方位、多形式地进行宣传引导，提升农户对人居环境整治的正确认识。二是动员村民积极参加人居环境整治志愿服务，深入开展“美丽庭院评选”“积分兑换”等活动，提高村民维护村庄环境卫生的主人翁意识。三是发动村民参与整治决策，让有能力、有资格的农民成为人居环境整治工作的执行者和监督者。深化探索社会动员机制。建立“共谋、共建、共治、共评、共享”的组织机制，动员各方力量，建立相关制度。一是突出基层党组织的领导效能。不断强化农村基层党组织责任意识，加强统筹协调，充分调动各类资源，引领动员农民参与环境整治提升，形成联动高效的工作推进机制。二是引导村集体经济组织、农民合作社、村民、企业和社会组织等在调动社会资源和整合社会力量方面发挥积极作用，参与人居环境相关规划、建设、运营和管理。三是形成农村人居环境整治合力。以乡情乡愁为纽带，吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。在实践中，要充分发挥党员的先锋模范作用，发挥农村中能人群体和新乡贤的带动作用，形成农村人居环境整治合力，形成规范有序的集体行动。