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自然灾害后现金援助的适用方向与可行条件基于积石山地震后快速调研的考察2024年2月目录O概要31灾后现金援助51.l现代人道援助中的现金援助5L2中国的现金援助实践71.3 灾后现金援助的一般原理和实践要点111.4 本报告使用的定义和研究方法152受灾地区概述202.1 受灾区域与类型202.2 民族和家庭212.3 灾后安置状况222.4 地方市场243需求、市场与建议263.1 基本物资需求263.2 大众卫生303.3 易受损人群支持363.4 住房433.5 生计484报告发现554.1 固定性过渡安置期的综合需求554.2 受灾地区对现金援助的认知564.3 本地市场状况574.4 执行风险58封面图：居集镇的村民在以工代赈项目支持下修补因灾损坏的屋顶。O概要在自然灾害发生以后，使用现金、代金券、以工代赈等手法向受灾群众和社区提供资金，是近二十年来逐渐受到重视的方法。围绕这种方法，产生过各种顾虑，也有过许多实证研究。如今，现金援助作为一种国际人道工作中的主流援助方法，也作为政府部门在救灾赈灾、扶贫发展中常用的方法，常与物资发放、社区服务、能力建设活动等并行。甘肃/青海积石山地震发生以来，许多社会组织在考虑如何更加有效地支持恢复重建时，也开始使用现金援助的方法。总体来说，中国社会组织在灾后使用现金援助时，态度较为谨慎,也仍处于摸索方向、积累经验的阶段。本报告旨在探讨积石山地震灾区从过渡安置向恢复重建转化的阶段，由社会组织进行现金援助的适用方向和可行条件，进而为更广泛灾后场景中的现金援助积攒经验。团队通过文献综述、实地调研和专家咨询，综合描述了积石山县和民和县受灾群众在安置阶段的状况和需求，并对受灾地区市场进行了简单调查；基于此分析了受灾群众和干部对现金援助的认知和接受度,提出了在多个领域使用现金援助的建议，以及现金援助方法在执行中需要注意的风险。我们发现，基于积石山地震后地方市场较快的恢复进程，以及当地干部群众对现金补贴和以工代赈形式的熟悉、理解，在这次灾害后开展现金补助、代金券、以工代赈项目，具有良好的基础设施、认知准备和操作环境。在食品和居家用品、生活卫生、儿童和少年、妇女、老龄残障人群及其家庭、住房、生计等多个方面，基于地方市场、经济活动和社会网络开展现金援助，将不仅能让受灾群众获得现金而直接改善生活状况，也能够适当引导和鼓励大家建设更坚固的住房、更有序的社区环境、更和谐的人际关系、更可持续的生计；让受灾群众施行更大的自主性，增进对灾后生活的主导权，提升大家面对恢复重建的精神面貌。我们同时也发现，不应将现金援助项目的目标简单地设定为发放现金，而需要看到在充分的社区沟通基础上，使用合适的现金发放方式，可以帮助被灾害打断的各个社会要素之间的连接重新恢复，也可进一步促进观念、知识、社会关系的改变。我们还发现，现金援助常常不适合单独实施，许多现金援助项目需要与物资与设施配备、技能培训、技术支持、资源链接等援助方法互配互补，从而实现更好的效果。此外，各种现金援助方法都需要有较为充分的前期调研、社区参与与社区沟通，以及规则设计。本报告分为如下章节：第一章对灾害后的现金援助进行概述，简要回顾现代人道援助中现金援助方法主流化的过程，勾连中国国家建设发展进程中多个领域中实践的现金援助，综述灾后现金援助的一般原理和实践要点。在此基础上，对本报告使用的“现金援助”做出定义，陈述研究方法。第二章对本次地震灾害影响的地区进行描述，根据地形和地理区位对受灾地区进行了分类，陈述其多民族状况和家庭状况，概述了调研时期所见的安置区状况，以及当地市场的分布、恢复状况和村民与市场的关系。第三章分领域陈述了受灾群众和社区在调研期间呈现出的需求、需求的供给，并建议了对不同领域需求使用现金援助的适用方向。这一章涉及食品和居家用品，生活卫生，对儿童与少年、妇女、残障者等易受损人群的支持，住房，生计五个领域。第四章总结调研成果，分别简述固定性过渡安置期的需求、受灾群众和干部对现金援助的认知、本地灾后市场状况，以及现金援助项目的执行环境及可能的风险。本报告由北京恒善公益基金会资助，苏州大学红十字国际学院徐诗凌博士主笔，调研和写作支持团队包括：徐诗凌，郑晓，郝南，杨艳武，都海郎，李潇，李卓思，董祎，高致远。报告草稿还融合了范晓雯、谭花、卢玮静、王乐、连芳、李高明慧、韩青、朱秋霞、纪寻、李红的宝贵建议。调研得到了红十字会与红新月会国际联合会东亚地区代表处和亚太区域办公室的技术支持，以及北京平澜公益基金会的一线支持。1灾后现金援助1.l现代人道援助中的现金援助发放现金是一种古老的慈善手段，在现代历史上也常为政府救济和发展援助使用。在二十世纪七八十年代，国际人道援助机构也开始在旱灾和饥荒中发放现金和贷款。不过，人道主义援助领域迟至二十一世纪初仍对这种方法怀有伦理和效果上的疑虑。随着讨论、研究和尝试的逐渐深入，在人道援助中采用现金援助方法逐渐主流化，尤其是2004年底印度洋大海啸过后，越来越多的国际人道机构开始推进和尝试使用现金援助方法。2009年，“现金学习伙伴网络”(CaLPNetWOrk)正式成立，积极开展培训、研讨和支持活动，目前有90多个成员机构，包括地方和国际非政府组织、联合国机构、红十字/红新月运动、捐资机构、学术机构、技术和金融机构等。2011年，环球计划：人道主义宪章与人道救援响应最低标准中的粮食保障和非粮食物资章节中都融入了现金和代金券的方法。在2016年，世界人道主义峰会(WHS)促成了数十个人道捐资机构和执行机构承诺推广使用现金援助方法。同年，机构间常设委员会(IASC)也委托世界银行撰写了人道主义情境中使用现金援助的战略说明|。2018版的环球计划手册进一步将“通过市场提供援助”提升为融入全书所有技术章节行动指引中的方法论，并在手册引言附录中作了专章阐述(中文版19-24页)。同样在2018年，现金学习伙伴网络开始发布全球现金发放状况报告，随后也分别于2020年、2023年发布了追踪报告。近五年来，各个研究机构、智库和知识支持平台也针对在细分领域和具体危机中运用现金援助方法发布了大量的实证研究和指南工具。国际红十字与红新月运动也是现金援助方法的大力推动方。2018年，红十字国际委员会(ICRC)发布了报告武装冲突中的现金援助：红十字国际委员会的经验。红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)承诺到2025年将通过现金和代金券递送50%的人道援助C两个红十字国际组织也委托英国红十字会成立了“现金枢纽”(CashHub)作为国际红十字与红新月运动成员有效高效递送现金援助的学习平台。与这个知识和政策主流化过程并行发展的是全球人道工作中现金援助所占比例的快速上升。以现金援助方法执行的国际人道援助资金在2015年为20亿美元(当年全球国际人道资金的7.8%),2016年即上升至28亿美元(10.3%),主要由世界粮食计划署(WFP)和联合国难民署(UNHCR)大力推动：这两个机构当年分别递送了8.8亿美元和6.88亿美元的现金援助。自1 WorldBank,StrategicNote:CashTransfersinHumanitarianContext,April2016.2017年至2020年，仅国际红十字运动中的国际组织和各国红会就使用现金援助方法为162个国家的2590万人发放了32.6亿瑞郎。022年，全球人道援助中以现金援助方法执行的资金总量已达100亿美元，占全球人道援助资金的20.3%o下图显示了2019-2022年间国际人道援助中以现金和代金券方法执行的情况，可见联合国机构和红十字/红新月组织一直是现金援助的主要推动者和实践者。3该图同时显示了用于现金援助项目的资金量和发放到受人道危机影响的人群手中的数额。MGOACRCMcawfTwwtUNAaVmGOlw图12019-2022年间国际人道援助中的现金和代金券援助数额（单位：十亿美元）。来源；CaLP当前，人道援助领域普遍认为，现金援助是实现人道工作以人为中心的重要手法。“向受灾者发放现金是向最易受损群体提供人道主义援助的一种有效、高效和透明的方式。它确保人们拥有决定自身恢复的自由、尊严和独立性。红十字会与红新月会国际联合会“（人道行动的）行动视角从'将援助送入'转变为'确保民众生活与社会的运行'，逐渐改变了人道政策，倾向于优先考虑当地参与方、本地服务与地方经济。受危机影响的民众更受尊重，被视为维持自身生存与恢复重建的主要力量。伴随这一政策趋势，本地采购以及挽救生计和生命'也得到更多重视。渐渐地，各方认为现金援助提供了双赢机会：既使援助更加'个性化'，增强个人自主权，又为更广泛的经济注入了生产资源。”5红十字国际委员会2 CashHub,https:/cash-hub.org/.retrievedon26January2024.5CaLP,TheStateoftheWorld'sCash2023.Chapter2:CVAVolumeandGrowth,November2023.4IFRC,https:/www.ifrc.org/our-work/disasters-climate-and-crises/cash-and-voucher-assistance,retrievedon26January2024.,红十字国际委员会，武装冲突中的现金援助，2018年阿富汗地震后的多用途现金援助2023年10月初，阿富汗赫拉特省先后发生4次大地震，造成100o多人死亡，2000多人受伤，IlOOO多人急需人道主义援助。阿富汗红新月会在红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)的支持下，向受地震影响的家庭提供了包括多用途现金援助在内的人道主义援助。2023年第三季度，阿富汗红十字会向2000户家庭提供了每户7500阿富汗尼(约720人民币)，以满足对基本必需品的需求。现金通过金融服务提供商以一次性转账方式提供。在现金分发后，阿富汗红新月会于2023年12月开展了评估监测。共有202名受访者参与了评估，并分享了对现金流程和使用情况的反馈。超过63%的受访者表示收到的现金用于食品需求，18.81%的受访者将现金用于房屋维修，现金的其他用途包括医疗费用、衣服、卫生用品、偿还债务和交通费用等。图2在最初阶段的紧急响应结束后，阿富汗红新月会和IFRC多次前往受灾村庄分发现金、提供心理支持并帮助建造房屋。图片来源：IFRC1.2中国的现金援助实践发放现金在中国同样具有悠久的实践历史，是传统中国社会中各类慈善的重要手法。例如，春秋范蠡赚得巨金后屡次“尽散其财，以分与知友乡党”，游侠多“散财济贫”，北宋范仲淹主持的范氏义庄用租金租米给贫困的族人发放生活补贴，明清盛行的地缘性、行业性的会馆资助学子。灾荒时官府开仓赈米的惯常做法，由于粮食在传统社会中有很强的货币属性，也可看作一种成规模的现金援助。以工代赈也是传统丰富的赈灾方法，在北宋即已成为官府和民间常用的救灾手段，在清代进一步制度化、标准化。民国年间，华洋义赈会则将以工代赈和乡村建设结合在一起。6在解放前革命根据地建设历程和中华人民共和国成立后的国家建设时期，都曾使用票证来供应粮食、布匹和多种生活用品，即是用代金券来干预资源分配。当代中国的社会保障体系中,以养老金、低保、特困、临时救助、农村五保供养等名目进行的现金转移支付是重要的再分配手段。为鼓励和引导农业生产，国家对农民和农业合作社实施多种资金补贴政策，结合税收、金融、流通、技术人才等政策，实现综合的效果。在现当代国家扶贫开发、脱贫攻坚和乡村振兴的过程中，以工代赈理论、政策和实践也得到新的发展，凝结体现在国家发改委于2023年发布的国家以工代赈管理办法。现金同样是我国政府在灾后工作的重要组成部分。突发事件的事后恢复重建中，现金发放往往是救助、补偿、抚慰、抚恤的重要办法。国家自然灾害救助应急预案（2016）中，规定了过渡期生活救助资金发放、冬春救助资金发放、倒损住房恢复重建资金补助的手法，以工代赈也被列为冬春救助和倒损住房恢复重建中的工作手法之一。2020年发布的中央自然灾害救灾资金管理暂行办法中，又明确了受灾群众生活救助补助资金包括应急救助、过渡期生活救助、旱灾救助、抚慰遇难人员家属、恢复重建倒损住房、解决受灾群众冬令春荒期间生活困难等类别，在具体实施中，常结合物资救助、技术指导等综合保障救助效果。近年来，部分省对自然灾害各类救助提出了明确的数额标准。不过本次地震波及的甘肃和青海两省现行规定中未见此类标准。浙江省自然灾害救灾资金管理暂行办法（2022）中的救助标准第七条受灾群众生活救助按以下标准测算：因灾死亡和失踪人口，每人2万元；紧急转移安置人口和需紧急生活救助人口，每人300元；过渡期生活救助人口，每人每天20元，最长救助期限3个月；倒塌和严重损坏房屋户，每户2万元；一般损坏房屋户，每户2000元。冬春临时生活困难救助主要根据核定的需救助人员数量，按每人130元测算。湖北省省人民政府办公厅关于自然灾害生活救助工作的指导意见（2017）中的救助标准（二）救助标准1 .灾害应急救助。因自然灾害紧急转移人员，集中安置的，由各地统一保障其基本生活，不另外发放生活救助资金；分散安置和需紧急生活救助的，按照每人每天不低于20元的标准实施救助，救助期限根据实际灾害情况确定，原则上不超过15天。2 .因灾遇难人员家属抚慰。对自然灾害为直接原因导致死亡人员的家属，按死亡人员每人不6朱玲，以工代赈思想与实践的演进，经济思想史学刊2021年第4期，第324页。低于1万元的标准发放一次性抚慰金。3 .过渡期生活救助。因灾造成房屋倒塌或严重损坏，受灾人员无房可住、无生活来源、无自救能力的（上述三项条件必须同时具备），在应急救助阶段结束、恢复重建完成之前对其提供过渡期基本生活救助，每人每天补助不低于20元，救助期限根据实际生活困难情况确定，最长不超过90天。4 .倒塌、损坏居民住房恢复重建补助。原则上按湖北省因灾倒损居民住房恢复重建救助指导标准（鄂民政规20161号）执行。因自然灾害造成以长期居住为使用目的唯一住房倒塌或者严重损坏需恢复重建、靠自身能力无法解决居住问题的受灾人员，按重建面积控制标准（家庭成员1-2人为50平方米、3-4人为70平方米、5人以上为80平方米），对民政部门认定的一、二、三类对象分别按照救助面积每平方米500-800元、300-500元、300元以下的标准实施救助；因灾受损唯一住房修缮所需资金达4000元以上的，对一、二、三类对象分别按每户不低于4000元、3000元、2000元的标准实施救助。5 .旱灾临时生活困难救助。因旱灾造成饮用水、口粮、衣被等临时生活困难的受灾人员，按每人不低于90元的标准实施救助。6 .冬春临时生活困难救助。冬春临时生活困难救助对象主要是因当年倒房恢复重建、因灾重大伤病救治、农作物绝收或农产品损失严重等原因造成生活困难的家庭，对民政部门认定的一、二、三类对象分别按每人不低于370元、260元、IIo元的标准实施救助。中国社会组织对于灾害后使用现金援助也如同早年国际人道机构一般抱有一定疑虑。虽然每次大型自然灾害后都有慈善人士到灾区直接发钱，但社会组织出于工作规范，主要担忧“发放现金太敏感，容易引起群众矛盾”等。不过，多年来也时有社会组织在灾后救助和恢复重建中发放现金的尝试。社会组织常见的灾后现金援助领域为倒损住房重建，例如爱德基金会在汶川地震后对绵竹市卧云村的住房重建以人均5000元的标准进行了资金支持，又对最脆弱家庭发放了额外的民房补贴；壹基金在雅安地震后按每平米200元的标准支持农户建造轻钢抗震农房；中国扶贫基金会在河南水灾后对脱贫户进行农房重建补贴，等等。近年来，以工代赈项目开始在灾后社区环境恢复工作中发生更多尝试。2021年河南特大洪灾后，中国扶贫基金会启动了以工代赈项目，支持村民清淤清障，同类项目随后也用于支援吉林暴雪灾害、2023年的京津冀洪灾地区，以及最近的积石山地震灾区；中国红十字基金会也在2023年对京津冀洪灾地区设计了以工代赈项目，并沿用到本次地震灾区中。此外，中国红十字基金会在新冠肺炎疫情期间发起医务工作者人道救助项目，向感染的医务人员、殉职医务人员和援鄂医务人员提供人道救助金，也是有条件的现金发放项目。现金发放也应用在一些灾后生计恢复项目中，例如四川海惠助贫服务中心在汶川地震后以发放现金、链接畜种和技术支持的配套方式支持受灾群众发展养殖业，用资金支持小商户延伸本地农产品价值链。2020年11月至2021年间，中国红十字会与香港红十字会在湖北省英山县实行了两期现金发放项目，分别针对冰冻灾害的备灾和水灾的早期恢复阶段，根据评估测算援助金额，向受益户发放无指定用途的现金C这是国内比较少有的多用途现金援助尝试。积石山地震发生后的应急响应阶段，多个社会组织迅速组织资源和行动，向受灾地区输送了大量的食物、保暖用品、生活用品、药品等物资，并特别关注儿童、妇女、老年人、残疾人等易受损人群；社会工作组织也开展了评估和紧急干预服务。许多社会组织将工作延伸到了过渡安置和恢复重建阶段。相较于以往历次灾后工作，社会组织开始更多地考虑使用现金援助方法，包括：现金发放。韩红基金会与积石山县医保局合作，对全县受灾群众提供“人道主义援助金”“补充医疗救助金”“大病特困救助金”三类救助金，总额2500万元；北京新阳光公益基金会对民和县和化隆县因灾受伤群众建立了经济资助快速申请通道，以1万元/人的标准预付医疗费用；北京恒善公益基金会联合公益伙伴计划投入720万元开展现金援助项目，重点支持脱贫户和防止返贫监测对象，防止因灾返贫致贫；彩虹公益社计划将助学金项目延伸到受灾地区学生，等等。代金券。成都授渔公益与爱德基金会合作，在大河家镇寻找合作商家，为受灾婴幼儿家庭提供一定额度的购物卡；该项目随后演进为腾讯公益慈善基金会与爱德基金会和地方妇幼保健系统合作的“宝宝券”项目，向积石山县2023年出生的婴儿母亲发放200元电子代金券，在县城6家合作母婴店结合折扣使用。2月初，中国乡村发展基金会与腾讯基金会合作，开始向大河家镇、刘集乡、石嫄镇的1万余户发放200元多用途消费补贴券，可在元月十五（2月24日）前在3个乡镇市场的9个商店使用。以工代赈。中国乡村发展基金会与腾讯公益慈善基金会合作，将既有的灾后以工代赈项目模式结合腾讯网络技术，在积石山县、临夏县、永靖县灾区落地；中国红十字基金会的灾后以工代赈项目通过“一卡通”在积石山县居集镇10个村落地；北京平澜公益基金会与重庆市万州区青年助学志愿者协会合作，在积石山县三个村试点设置环境清扫的以工代赈岗位。地震后，这些社会组织的现金援助实践效果如何？现金援助是否还能回应更多的群众需求？社会组织对现金援助方法的疑虑，是不是这类项目难以回避的风险？还有哪些方面可以使用现金援助方法？这些问题可进一步归结为在中国自然灾害的情境下，灾后现金援助方法的适用性和可行性问题。1.3灾后现金援助的一般原理和实践要点将市场纳入对受灾社区的理解，是使用现金援助方法进行灾后援助的前设视角。在灾害发生之前，受灾群众就与本地的市场发生各种互动关系，他们作为市场的消费者和供应者，通过本地的物资、服务和劳力市场，获取日常生活的物资、服务和收入。在灾害发生之后，受灾群众与本地市场的关系常因灾害影响而中断：由于自己或家庭成员的身体受到伤害，由于市场的建筑和库存遭遇损失而无法营业，由于社区通往本地市场的道路损毁或管制，由于本地市场与外界市场的运输道路被堵塞或管制而影响货物供应，由于无法获得金融服务交易方式遇到障碍，等等。这种关系也可能因受灾害影响发生次生改变：由于灾害造成的家庭经济损失群众的消费能力和意愿下降，受灾群众的时间精力转移向更紧急的事项，或者市场上的价格增长，等等。家庭和社区会努力寻求代偿途径，或压缩对商品的需求。在灾后恢复重建的过程中，受灾群众将逐渐与市场恢复互动关系，继续主要从市场上获得物资、服务和收入，但数量、种类、质量、价格等可能发生变化。“环球计划建基于对受危机影响的人群最基本的尊重，以及支持他们对自身恢复所做出的选择，而市场分析会考虑到人们如何在本地市场中获得物资、服务和妆入，从而支持以人为中心的工作方式。”环球计划手册2018版，“什么是环球计划？附录：通过市场提供援助金融服务机构上皴市场图3社区居民与市场的连接环节。制图：徐诗凌图3中的简要模型说明，社区居民进入和使用地方市场有若干个环节：社区居民需要有机会且通过一定的交通方式进入本地市场；社区居民和市场商户都需要通过金融服务来获得和使用资金；本地市场商户需要从上级市场进货。此外，市场也需要有平稳的运行环境，如物流通畅，价格稳定，没有恶性竞争，等等。灾害可能破坏上述的一些环节。灾后使用对社区与地方市场系统注入现金的方法，实质是使居民具备资金、途径和机会从市场上获得自主选择的物资和服务。灾害之后，在市场正常运行的情况下，限制社区居民消费行为的可能有多种因素，如灾前即有的贫困、灾害造成的家庭财产和生产资料破坏、灾害造成的家庭劳动力丧失、灾后要用于恢复的财务预期，等等。相比起直接给物资的方法，给受灾群众发放现金可以带来不同层面的好处： 让群众可以至少在一定范围内选择获得自己需要的物资或服务的具体品类、数量、具体时间，不仅精准满足需求，也可鼓舞自主性； 促进灾后本地市场的活力，也避免外来物资冲击受灾地市场的状况。而且，本地市场上的商户往往也是受到灾害影响的人；受灾群众不仅是市场的消费者，也可能是供应者。 通过不同形式、不同条件的现金援助，促进新的住房建筑观念、生计发展技术、易受损人群的能力、社区治理等。也有一些研究表明，现金援助能为地方经济带来乘数效应，估计的乘数从1.5到2.5不等,即注入100万美元可为地方经济带来150万到250万美元的额外收入。7根据对社区与市场系统的分析，在灾后注入现金要发挥效果，需要这个系统中的其他环节是基本畅通的，包括： 市场可以稳定充分运行。例如，市场的建筑和库存没有受到重大破坏，市场能够供应主要商品、价格波动不强烈、没有恶性竞争、市场运作有充足的人力等。 金融服务恢复，商户和社区群众都可以获得现金。 受灾群众可以以某种交通方式较为便利地进入市场并带走商品。O也需要考虑，可能有部分群体由于地方习俗等社会性原因难以进入市场。不选择现金援助方法2019年8月，安徽宁国市多个乡镇山区受台风“利奇马”影响发生强降水引发山洪。爱德基金会与南京蓝豹救援队计划在生活卫生方面做一些援助。相较于发放卫生用品包的常规做法，他们这次更想尝试更加个性化地满足受灾家庭的需求。但是工作人员进入受灾山区考察后认为，当时不具备发放现金或代金券的条件：受灾村组里道路没有恢复，村里小卖部无法进行补货；乡镇上的商店没有受灾，但连接村镇的公交系统仍然停滞。这样，村民即便有7FAOandUNICEF,FromEvidencetoAction:Thestoryofcashtransfersandimpactevaluationinsub-SaharanAfrica,June2016.钱也很难购买到物资。针对这种情况，爱德工作人员放弃了现金援助的方案，转而设计了折衷的办法：在全体村民会议展示县城市场中常见的物资样品，让村民们在一定额度内选择自家所需物品和数量，汇总成物资清单后由工作人员集中采购运入。这样，也尽量实现了个性化需求和村民的自主选择权。而村民们积极地承担了根据各户的物资清单分装发放的工作。现金援助项目可以设置各种限定、条件和形式。区分具体实施办法的通常是下面的具体问题： 援助目标(要满足的需求领域)为何？ 援助对象是谁，是普惠社区所有成员，还是支持某个群体？ 是否附加条件，即在获得现金之前是否必须完成某些活动？ 是否有使用限定，即现金可以不受限用于多种用途，还是限定用途？常见的现金援助项目形式包括： 代金券。在限定现金用途的项目中，常使用代金券的形式。领取了代金券的人可在指定的时间段内，向指定供应商兑换/购买指定类别或品种的物品或服务。 现金补助。相对而言，发放现金则意味着项目无法强制对钱的用途进行特别规定，收到钱的人可以最大程度地按照自己的要求和优先度来购买商品和服务。 以工代赈(CaShforWorkCfW)0这种方法和直接发放现金的起源和伦理思想基础略有不同，涉及的工作内容也略有差异，它更多将劳动和赋能纳入到受益链条中，在当代人道工作中有时被纳入现金援助的范畴，有时被单独列出。不过，在广泛意义上，以工代赈可被视为一种有条件的现金援助办法。为援助效果计，考虑现金援助项目时需要把握的几个原则包括： 需求优先。不应为了使用现金援助而设定项目，应当针对具体需求、供给状况和社会经济网络，决定最适合采用哪种方法：是物资发放、服务递送、技能培训，还是现金援助？有的时候，单一方法不足以实现目标，需要用多种方法组合推进。 充分调研。调研应包括灾后群众和社区的损失与需求、社会经济关系、易受损人群、政策环境、市场状况和价格水平等，更充分的调研还应包括家庭基本收支结构、劳动能力和消费决策依据、市场供应商调查等，用于找准真正的需求，定位切入点，设计合适的现金形式和组合项目，测算援助金额，设计发放频次和时间，等等。 本地参与和沟通。从项目规划阶段就汲取受灾社区和本地合作伙伴的看法和建议，以受灾害影响的社区、家庭、个人为主体，在包括各个相关方的充分磋商中找到最适合的办法。项目执行期间应注意让社区成员都知晓相关信息，并做好充分的公示和社区传播，设置反馈意见的渠道，营造积极沟通的氛围。关于现金援助的常见疑虑在灾害之后发放现金很敏感，更可能引发社区矛盾？发放现金确实可能引来更多的关注，因为这是受灾群众最希望得到的一种帮助。要有效避免社区矛盾，需要在项目设计阶段就做好充分调研，了解受灾群众的需求痛点，询问他们对发放和使用现金的偏好和顾虑；在项目执行前和执行期间充分做好社区沟通。在社区参与和沟通做得不够时，发放物资也同样引发过很多冲突。发放现金会不会引起地方通货膨胀？近十几年来的实证研究暂时没有发现大笔现金援助引起了地方的物价飞涨和通货膨胀现象，研究案例包括2010年巴基斯坦洪水后发放了2亿美元现金，2011年索马里饥荒中发放了Ll亿美元的现金与代金券，飓风丽塔和飓风卡特里娜后发放了60亿美元的现金，等等。在很多情况下，通过援助直接输入的现金体量比起地方市场资金流来说并不算大，不足以引起通货膨胀。 Bailey S. and Pongracz S., Humanitarian Cash Transfers: Cost, Value for Money and Economic Impact. Background Note for the High Level Panel on Humanitarian Cash Transfers, Overseas Development Institute, May 2015. Handa, S., Daidone1 S., Peterman, A., Davis, B., Pereira, A., Palenno, T. and Yablonski, J., on behalf of the Transfer Project (2017). Myth-busting? Confronting Six Common Perceptions about Unconditional Cash Transfers as a Poverty Reduction Strategy in Africa, Innocenti Working Paper 2017- 11, UNICEF Office of Research, Florence; Evans D. and Popova A., Cash Transfers and Temptation Goods. A Review of Global Evidence, Policy Research Working Paper, The World Bank Africa Region Office of the Chief Economist, May 2014.现金援助容易被滥用，比如可能被拿去喝酒。近年两篇文章对20多个中低收入国家现金援助项目的随机对照实验和半实验定量研究进行了综述，这些研究都表明，滥用援助资金购买烟酒等商品并没有普遍的数据支持。少数定性和零散证据表明有些受助人可能会延续既往习惯，用部分资金购买包括烟酒在内的“诱惑品”。不过，也有部分项目的证据显示现金援助减轻了贫困带来的压力，从而戒少了家庭对烟酒的消费。9紧急阶段不能发放现金。理论上，灾后市场运行平稳，治安秩序稳定，道路通畅时，就具备开展现金援助的条件。国内大多数自然灾害，尤其是中小型的灾害，能够具备这些执行条件。历次大型灾害中，也有许多爱心慈善人士在紧急阶段进入临时安置帐篷区，直接给灾民们发放现金。在具备环境条件的情况下，更早考虑现金援助，能够更早地让灾民们重新获得一些对生活的自主权，也能消除捐赠物资不当造成的重复和浪费。从社会组织工作的角度，灾后一般不马上开展现金援助，主要是为了确保资源投入精准有效，开展需求评估和市场调查，做项目设计、与捐赠方和社区沟通等都需要一定的时间。但是，中国的灾后救援救助和恢复进程较快，值得对紧急救助和过渡时期的现金援助做出探索和尝试。1.4本报告使用的定义和研究方法1.4.1 定义在国际人道工作中，出现过不同的术语来描述以各种形式和条件发放现金的工作方法，例如基于现金的响应或方法(CaSh-basedresposeapproach)现金转移项目手法(CaShtransferprogrammingCTP)s紧急状况中的现金(CaShinEmergenciesZCiE)s现金与代金券援助(CaShandVoucherAssistantceZCVA),等等。它们所指的发放现金和代金券的援助递送手法是一致的，有些包含以工代赈的手法，有些不包含。本报告考察的灾后现金援助采用如下定义，即： 向有需求的个人、家庭和社区直接提供现金； 包括发放现金、发放代金券、以工代赈三种项目手法。不包括： 向政府部门、红十字会、慈善组织、一线救灾组织和大型企业等合作伙伴进行的大额现金转账； 向相关合作机构工作人员发放的薪资补贴；也不包括汇款和小额信贷。1.4.2 研究方法本报告基于团队收集的一手和二手资料采用定性方法分析撰写，具体内容如下： 针对国际人道援助领域和中国现金援助实践的相关研究和报告进行文献综述。 在实地的快速调研中通过观察、访谈、资料收集，描述积石山地震受灾地区的群众在逐渐转入恢复重建阶段的需求，并考察灾后市场状况，据此分析各方对现金援助的既有经验和接受态度，以及开展项目的可能风险。 对已开展了现金援助项目的社会组织、合作商户和受益人进行访谈，以了解现有灾后现金援助的经验。实地调研地点力求覆盖VIIl度烈度区的不同类型以及部分VIl度烈度区，覆盖不同类型的村社生计结构。在访问人群方面，力求覆盖不同的性别、年龄、残障、家庭生计方式和经济水平。由于灾后快速调研的方式限制，本次实地调研并不是严格控制的过程。下表列出了调研团队在1月8日至17日走访的调研地点和访谈对象的类型和数量。省干部2援助机构7县乡镇行政村社/安置点县干部乡镇干部村干部村民（户）小组访谈商家金融机构农户产业或合作社驻村援助机构其他积石山吹麻滩镇县城3113居集镇场镇2业卜湾11121红崖八社41刘集乡肖家七社3阳洼一至五社1六社1七社1八社2九社31崔家23石墉肖红坪场镇113八社21沈家坪1刘安村1三二家一社1211六社111二至五社11苟家四社1大河家场镇4清真寺1克新民四社21康吊村-三7k社1柳沟乡上坪村下坪社1袁家村八社1211五社13官亭镇赵木川村窦家社3河沿村郭家社21官亭镇场镇51民和喇家村二社121三至四社61官西村1杏儿乡乱石头村11合计43841837578图4显示了本次调研访问过的地点，包括社区与安置点、地方市场、合作社等。我们通过以下几项内容来讨论现金援助在积石山地震灾区恢复重建阶段的适用方向与可行条件:现金援助的适用方向现金援助的可行条件实地调研受灾群众和家庭的需求市场状况调查综合分析群众和政府对现金援助的认知度执行环境及风险其中通过实地调研直接开展的是以下两项工作： 需求评估：综合描述受灾群众的各类需求，了解满足需求的物资或服务供给状况：供给方式可能与市场有关，也可能是来自多种形式的公共服务、社区互助和外来援助。 市场调查：了解市场的运行状况，包括本地市场的分布、市场上有何物资与服务、市场的供给能力、物价波动水平、是否受到地震影响；以及市场的可及性，包括受灾群众如何到达市场、物价承受水平、家庭消费决策，以及消费行为是否受到地震影响。此外，也了解本地的金融服务，包括现金获取渠道、支付方式、正式和非正式的借贷等。在文献综述、实地调研和既有现金项目访谈的基础上综合分析： 地方现金援助认知度：包括县、乡镇和村社干部以及群众对现金援助的各种形式的认识和既有实践经验，对灾后现金援助