互动视域下清代广西食盐专卖与地方社会治理研究.docx

互动视域下清代广西地方社治理研究食盐事关国计民生，是国家的重要资源，“夫山泽林盐，国之宝也工1受食盐专卖政策、食盐产地空间分布不均等因素影响，我国各地区间常常出现食盐的区域流通现象。清代，广西不产盐，两广在历史上属于同一盐区，广西的食盐主要仰赖广东供给。目前.，一些学者已注意到清代两广食盐专卖制度、食盐产运销、私盐贸易等问题，覃延欢的明代广西盐法刍议2清代广西盐法刍议3从断代史角度，分别论述了明、清时期广西盐法制度的演变及特点。王小荷的清代两广盐区私盐初探分析了清代两广盐区私盐的来源、私盐贩运的群体及私盐对经济社会发展的影响40黄国信的明清两广盐区的食盐专卖与盐商探讨了食盐专卖制度下明清两广盐区商人的活动，揭示了官、商、民等不同群体之间的关系5,同时他还在区与界：清代湘粤赣界邻地区食盐专卖研究中运用施坚雅的区域分析理论，分析了清代湘粤赣界邻地区食盐跨区域贸易、食盐专卖制度的发展演变及社会影响6。纵观已有相关研究，主要聚焦在两广及广西食盐运销的体制机制，以及食盐专卖、私盐贩运对区域经济社会发展的影响，尚未关注到清代广西食盐专卖政策演变中所蕴藏的地方社会治理因素。本文在充分借鉴己有相关研究成果的基础上，试图透过食盐专卖的角度去探讨广西少数民族地区的社会治理问题。当前，如何加强和创新社会治理受到政府和学界的广泛关注。清代传统的社会治理发展到现代治理的逻辑径路表明，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。7清代对地方社会的治理，并非仅仅是单向度依靠政治权力自上而下地发布政令、制定规范，实际上也是一种通过协商、合作等方式上下持续双向互动的过程。食盐为国家与盐商、国家与人民的互动提供了一个有效场域，广西食盐运、销过程中存在着国家与盐商的上下双向互动，以及清廷增加食盐配额、降价售盐吸引少数民族归附，形成了国家与人民的上下双向互动。食盐在广西少数民族地区社会治理中具有重要作用，食盐深入到广西社会发展的各个层面，涉及到各个层面的利益，以食盐为窗口，可以让人更加深入地认识清代广西社会发展，更加深入地探究清代的地方社会治理智慧。一、清代广西的食盐专卖清初盐政，承袭明末纲法，实行民制、商收、商运、商销的官督商销制，即官间接专卖制。清代，广西与全国其他地区一样，实行食盐专卖制度，但是施行的时间比较晚。清初，南明政权等反清势力盘踞广西，使广西战乱频仍，盐业管理混乱。清廷迫于军饷压力，谋盐利以资军饷，遂逐步在广西重建食盐专卖之制。顺治十一年(1654)正月，广东巡抚李栖凤说，两广盐区“地方初附，盐路未通”,“所行引者，惟广、惠、南、韶、肇五府与通贩于广西之梧州、怀集及平乐之富川贺县”。C8表明广西仅部分地区通行盐引。顺治十三年(1656),南明政权在广西的统治宣告结束，反清势力被扫除。是年六月，户部尚书孙廷锋奏称，“两广盐引，地方多事，从未关请"，9表明李栖凤所说之两广行盐仍有许多制度未能恢复，食盐专卖制度亦未完全恢复。直至康熙年间，广西各地先后奉文行销引盐，按额督销，食盐专卖制度才完全确立。康熙朝，广西食盐专卖主要实行官督商销，招商认引，按引领盐，划界行销,承包税课。但是广西丁少民贫，造成'引额积滞”，行盐商人无力行销，更迭频繁。康熙三年(1664),清廷改革广西盐法，实行计口授盐，不论贫富一律计口配卖，各府州县皆有定额，食盐分配不合理，造成人民淡食，“可行盐之处，得盐反少，发买既速，别处之盐不得搀卖，民苦淡食。其山高水峻、不能行盐之处，得盐虽未尝多，而壅滞不行，商人交接，衣食出其中，搬运脚费出其中，盐价日腾，民不能买，尤苦淡食"。10同时，盐业纳入官府考成，地方官迫于考成的压力，任商开价，按丁发盐，其害甚多，“按额行销之弊，总在能行盐之处，苦盐少而价高，不能行盐之盐处，苦盐多而难售，欲不派之百姓，盐滞不行，则病商且病官课，上盐而派之百姓，则追呼不及，病民亦病官”。11鉴于商人无力承销盐业及民间的淡食之苦，雍正年间，重定广西盐政。雍正元年(1723),广东总督孔毓均奏请，“粤西地方边远，商人资本无多，以致误课误盐，民忧淡食。请动藩库银六万两，令盐道委员办理官运官销。行之三年，可以酌减盐价"。12始改官督商销为官运官销，官府完全垄断食盐的运销，盐价由官府规定。此制进一步挫伤了两广盐商的积极性，私盐泛滥严重。乾隆元年(1736),清廷在距离广东较近、交通便利的广西部分地区实行官督商销制度，“题定临桂等29州县距东省甚远，官运尚且艰难，若商办则船只呼应不灵，挽运更难，照旧官运官销。平乐等28州县去东省不远，一水可通，赴东配盐即可速达，招募商人办运，则盐须充裕，庶无缺误之虞，欲为善后之图，惟有将存梧预备盐二万四千包酌量分贮之”。13乾隆二十三年(1758)后，广西的食盐专卖基本上都实行官督商销制度，“照平乐等埠招商领引办课之法，将官办各埠全部改归商办工14乾隆五十五年(1790),实行“改埠归纲”改革，把各盐埠组成一个纲局，令经验丰富的商人自筹资本作为局商，在盐运司的监督之下垄断一切盐务，把盐分给各埠商运销，官府不直接经营盐业，只负责监督、课税。两广实行“改埠归纲”，在纲局下设中、南、东、北、西、平6柜，涉及广西各州县的有西柜、平柜、中柜、南柜。到嘉庆朝中期，官盐滞销，私盐充斥，两广盐务又陷入困局。嘉庆十七年(1812),两广总督蒋攸铭奏将纲局改为公所，推动了两广实行“改纲归所”改革,裁去局商，改在埠商中遴选六人经理六柜盐务，实行轮换制；撤纲局，设盐务公所，公所在两广盐运使的监督下负责监追盐课，不直接参与经营，此制一直到清末大体不变。至此，变化无常的广西食盐专卖制度形式基本形成定制。然而，受到自然环境、社会经济条件等制约，也出现了一些特殊情况，并非所有的食盐专卖政策都能一刀切的统一实施，比如乾隆二十三年(1758)后，广西已实行官督商销政策，但是南宁府、太平府等府所属边远地区的土属苗人、壮民食盐仍主要由官办，间或实行官督商销，“乾隆二十四年(1759),两广总督李侍尧奏准:南宁、太平等府土属苗人、壮民，向食安南盐故本年户部议定：该府土民食盐仍由官办，且于额销外不配余盐，以免因价低而流往他地"。L15当然，无论是在食盐的运输方面，还是在食盐的销售方面，乾隆二十三年(1758)后，总体上官府不再直接参与，仅负责整个运销过程的监督和征收盐税。二、国家与盐商的上下互动清代，广西的食盐专卖形式不断变化，政策旋行旋罢，但是无论如何改变，官运官销和官督商销仍是广西食盐专卖制度的重要内容。总体而言，在乾隆二十三年（1758）以前，广西主要以官运官销的官直接食盐专卖制度为主，官督商销为辅。乾隆二十三年（1758）以后，广西以召商承办的官督商销代替官运官销，食盐的运销主要转入商人之手，官府主要负责课税。食盐专卖作为一种国家行为，在官运官销制度下，商人在部分环节有限地参与食盐专卖。在官督商销制度下，商人按引领盐，由官府授权负责食盐的运销，具体统揽食盐的专卖之职。官府依靠盐商势力实现对盐的管控，盐商则借此发展壮大，参与地方社会发展。一方面，清廷以食盐专卖政策为重要媒介，通过政策的不断调整以适应盐业发展形势，客观上促进了国家与盐商的互动Q当官运官销的官直接食盐专卖制度不适应商品经济形势和盐业发展时，清廷就改用官督商销的官间接食盐专卖制度，盐商成为盐业管理的重要组成部分，甚至拥有特权，把持着广西的盐业，其中尤以一些盐业世家为主。嘉道时期，盐商李宜民（商名李念德）是广西最大盐埠临全埠的大股商，多次捐输军需、参与地方公务，与朝廷关系密切，为两广督抚、盐政等地方大员倚重。李宜民死后，其子户部员外郎李秉睿仍以其父之名继续充盐商。道光年间，潘仕成（商名潘继兴）从李宜民后人手中承充广西临全埠商，潘家至潘仕成时己三代经营盐业。道光二十一年（1841）后，潘仕成开始捐助军工海防，以劳绩显著而获授布政使衔，成为名副其实的红顶商人。广西盐商以盐提升社会地位，树立社会声誉，成为地方的“代表”，其中不少人有官衔，或为生员、举人，对地方政治、社会发展发挥巨大作用。清廷自上而下通过盐商实现对盐的控制，通过广西各地的盐官、关卡等管理机构规范盐业及盐商，也实现了对贩盐、运盐等各类食盐从业者，乃至消费人群的统治。在广西，食盐的运输、销售等都渗透着国家符号的烙印，夯实了清廷的地方社会治理手段。另一方面，盐商常常主动或被动的以捐输，甚至是献媚、“攀附，等方式向官府报效，弥补国家的经费、组织、人力等资源的不足，也是为了谋求自身更大的发展。盐商是依靠国家授权，并在国家权力的约束下从事食盐的运销，每当国家遇有军需、庆典、赈灾等特殊情况之时，盐商都会向官府报效银两，“两广盐区，乾隆三十八年，报效银六十万两，五十二年，报效银五十万两，以及嘉庆六年永定河工报效银五十万两等巨款报效，均是捐输现银，一次捐清"。16这种自下而上投向官府的价值取向，使盐商在不自觉中完成了国家化。当然，不可否认的是，在国家与盐商的上下互动过程中，也会因形势的发展变化导致盐商与官府因盐而发生博弈的现象，特别是由于负担重、官引滞、私盐盛等原因，易使资本本就不雄厚的广西盐商亏折，甚至陷于倾家荡产的境地。盐商因之向官府陈明困难，请求调整食盐管理政策，以纾解困境。官府意识到官盐壅滞，有时也会积极合作，回应盐商的需求，采取减免盐课、清查陋规、展限、借帑行盐等措施安抚盐商。比如官府借帑给盐商行盐，“两广盐商资本不甚丰厚，常常会因为资金问题而行盐不畅，只能求助于官府，官府为此借帑助商。有清一代，两广盐商经常从官府银库中领取帑本行盐"。L17无论官府是否采纳盐商调整食盐专卖政策的请求，盐商与官府的博弈也是一种自下而上协商、对话的互动行为，有利于推动食盐专卖政策的调整和食盐问题的解决。清代，食盐专卖政策形式的不断调整反映了国家与盐商的上下互动关系。国家通过盐商控制食盐运销，以盐政管理机构规范盐业及盐商，自上而下地强化了对广西少数民族地区的治理。盐商通过报效、博弈等方式，自下而上地向国家靠拢，推动了广西食盐的运销，发展壮大了自身实力，从而在地方社会发展中发挥了重要作用。三、国家与人民的上下互动清代之前，由于食盐的缺乏，广西曾经发生因食盐供应问题而引发的严重社会问题，其中尤以明代广西规模最大的农民起义大藤峡起义最为激烈。大藤峡起义以广西大藤峡地区为中心，从明洪武年间始到天启年间止，前后历时250余年。在明天顺七年（1463）,瑶民起义领袖侯大苟率700多人夜袭两广总督衙门、巡按三司所在地梧州城，“打开官库，缴获大量武器与金银财宝，又发放粮食和盐，接济贫苦老百姓"。18起义军通过军事进攻以夺盐。到明正德年间，陈金总督两广军务，被迫与起义军订约，向起义军交纳鱼盐税，是时，南京大理寺评事林希元应诏陈言边患曰：“每舟所过，额与鱼盐，定立约束，求免剽掠，虽绣斧所经，亦携盐自备，是得为纪纲乎！”19虽“绣斧等官吏，经峡江亦需向瑶民缴纳鱼盐税。为此，林希元献计曰：“今夫壮瑶之所缺者，鱼盐也。无鱼盐，一日不可得而食也，此其所短也，其所以出掠者，以是。官府所以啖之，亦以是也。如臣之计，闭府江之路，使舟楫不行，顿荆楚两广之兵于四面，而绝其鱼盐之路，不待一年，人皆困敝，然后开归顺之门，令其头目，各率众来归。朝廷赐其头目以官爵，俾知辑其众，赐其众以鱼盐。又为开互市，令商人运鱼盐于彼，与之交易。又选诸头目中最为众所服者，受以高官，以总抚之。又为开互市，令商人运鱼盐于彼，与之交易。”20林希元针对瑶、壮民缺盐的实际，主张封锁食盐以断瑶、壮民起义军生路，迫其投降，待其归顺后“以夷制夷”，赐瑶、壮民头目以官爵，赐当地百姓以鱼盐。明代，食盐成为镇压大藤峡起义军的一个重要手段。清代以降，鉴于广西食盐来之不易，清廷不断增加广西的食盐配额。顺治十一年(1654),清廷规定两广行销的正盐为5万多引，其中在广东额销大引41,808道，广西额销大引18,OoO道，按照清初每引重量为235斤至322斤不等,此时广西行销食盐量约为4,230,OOO斤至5,796,OOo斤之间。从康熙三年(1664)起，广西盐法改行计口配卖之法。到康熙四年(1665)粤西行盐通省共销大引五千九百六十一道，每道行盐二千一百斤”。21广西额销食盐数为12,518,100斤。康熙三十二年(1693),广西食盐大引改为小引，共59,610道，每一小引配盐236.4斤，共售额盐14,091,804斤。22雍正二年(1724),广西盐法按照两淮盐例，每引配盐235斤。雍正年间，广西每年额销食盐数基本维持在14,000,OoO斤左右。乾隆年间，清廷以余盐改引、羡余增引等方式增加食盐销量，广西每年额销食盐高于雍正时期的14,000,000斤。嘉庆年间，广西年额销食盐数大幅增加。嘉庆五年(1800),广西额定食盐销量多达41,259,900JTo嘉庆十七年(1812),广西人口数为7,313,895人，初略依据“西汉元始二年(公元2年)至清道光十九年(公元1839年)丁口年平均增长率为0.19%”23计算，顺治十一年(1654),广西人口数约为6,533,533人，人均食盐量约为0.65斤到0.89斤之间，到嘉庆五年(1800),广西人口数约为7,254,591人，人均食盐量约为5.69斤。同时，清代广西的官盐销售除了正引或引盐，即额定销售的食盐外，还有正额余盐、额外余盐、耗盐、秤头盐、花红盐等类型，年销售数量也达百万斤，甚至是千万斤，这就使广西的官盐数量远远高于额定食盐量。此外，桂越边境的少数民族人民“向食夷盐”,“广西的南宁府、镇安府、太平府等地区靠近安南，当地土属苗人、壮民，向食安南盐加之"。24仅镇安一府每年购安南私盐已达IooO余包，“每岁需盐千余包”25o中法战争后，清廷允许法国借用龙河运输越盐，“中国为法国欲便于转运军用食盐起见，特准借龙河经过运赴越地"。26清廷此举在一定程度上便利了越南私盐涌入广西，客观上迎合了广西边疆地区少数民族人民的“向食夷盐”需求。为利于地方社会治理，清廷不仅增加广西的食盐配额，而且还曾主动降价售盐，让广西各族人民能买得起官盐，借以提高官盐销量。清代，盐价不是由商人自主定价，而是由户部定价，“各朝的盐价是部定盐价，在食盐销卖的过程中，实际盐价往往比此为高"。27盐价在部定价格范围内浮动。雍正元年(1723),广东总督孔毓南奏请，“请动藩库银六万两，令盐道委员办理官运官销。行之三年，可以酌减盐价"。28两广地方大员主张官运官销食盐，并降价销售食盐。乾隆元年(1736),皇帝谕令广西降价售盐，“广西地瘠民贫，道路遥远。应令盐价减，以惠闾阎。自乾隆元年为始，着照雍正元年原题，每斤减去二厘销售。该督抚可严饬各州、县，不许加增分毫，务使小民均沾实惠。倘有高价病民者，查出严行参处"。29清廷有意识地降低广西盐价，便于更多的少数民族人民能购买官盐。清廷降价售盐，不仅有利于减轻地瘠民贫的广西少数民族人民的食盐负担，而且有利于提高官盐在广西边疆地区的竞争力，抵制与挤压越南私盐市场，维护政府盐利。清廷在广西食盐问题上的主动作为，关心下层社会的日常生活需求，增加广西的官盐配额，并在广西降价售盐，既是为了维护自身盐利，保持地方社会稳定,又在一定程度上满足了人民的食盐需求，缓解了广西的食盐供应问题和人民的淡食之苦。与历代相比，清代相对充足的食盐供应与相对低廉的盐价，足以成为吸引广西少数民族人民归附的有力因素。清廷通过这些方式，不仅在经济上增加了政府财政收入，而且在政治上进一步笼络了广西边远地区的少数民族人民。因为清代以前由食盐而导致的严重社会问题，确实曾影响了广西一些少数民族人民的政治取向，最终使原本安定的社会走向动乱，引发了大规模的夺盐斗争。清廷不断完善食盐专卖政策形式，以食盐作为经略广西的一种政治工具，取得了一定实效。纵观清代270多年的历史，广西没有出现因食盐而引发的农民起义等严重社会问题，也反映了清代的食盐专卖政策具有一定的合理性。食盐问题得到一定程度上的解决和改善，广西少数民族人民由盐而聚拢在清廷的统治下，这是很有可能的。同时，食盐的跨区域流动，食盐的运、销能把分散在不同区域的人群联系在一起，促进各地的物资流动与文化交流，使广西各少数民族地区之间保持着密切联系。广西总体上是山地丘陵性盆地地貌，水利资源虽然较为丰富，但是受地理环境制约，水利资源开发利用率不高，水利设施的覆盖区域不广，无法像平原地区那样发展大规模的集中农业，也无法像平原地区那样以“水利建设构建共同体。以盐为中心，一条条运盐水陆通道、盐道周边供商人休息与周转的众多古镇等，贯穿着广西各个地区，食盐贸易网络推动了广西初级共同市场的出现，增进了广西各族人民的沟通联系与“共同体”的出现，汇聚了维系国家存续与发展的向心力。清代，国家与广西各族人民之间存在着双向互动关系，清廷在广西推行利民的食盐专卖政策与广西各族人民的归附互促共进。清廷增加广西的食盐配额、主动降价售盐，意在使广西各族人民能买得起官盐，缓解人民的淡食之苦，提高官盐销量，维护官府盐利。清廷在食盐问题上的积极作为，一定程度上改善了广西少数民族地区的食盐状况，促进了广西各族人民的交往交流交融，推动了以盐为网络的初级共同市场的形成，赢得了民心，广西各族人民由盐而归附在清廷的统治下，有清一代，没有出现由盐而引发的严重社会问题。四、结语食盐专卖政策不仅与食盐的运、销有关，实际上也是一种中央政府对地方社会进行整合与统制的有效手段。推进地方社会治理，既要充分关照其从“统治”到“管理'再到'治理的演变历史，又要有效结合自上而下的管理和自下而上的参与。30清代在承袭前代食盐专卖制度的基础上，不断改变食盐专卖政策形式，使食盐成为国家与盐商、国家与人民自上而下、自下而上互动的有效场域。为维持自身统治，加强地方社会治理，清代的食盐专卖政策形式不断变化。广西的食盐专卖制度，无外乎是官运官销的官直接专卖制度与官督商销的官间接专卖制度为主。食盐专卖使盐税在广西税收中的地位仅次于厘捐和总关税，成为政府收入的大宗，广西地方军政费用皆仰仗盐税，取诸盐税者，如官员薪俸、养廉、河工建设、边防建设等。盐利对于政府财政收入极其重要，为维护与垄断盐利，清廷在广西各地设置了盐官、盐政机构、关卡等，成为中央政府权威与符号的象征，中央政府借助盐业管理实现和巩固其统治。同时，贯穿广西各地的运盐水陆通道、盐道周边供商人休息与周转的众多古镇等，也促进了广西各族人民的交往交流交融，推动了广西初级共同市场的出现。清代以盐的运、销为纽带，不仅实现了对食盐人群的统治，而且还实现了对盐的管控。清廷凭借对盐的掌控与垄断，通过政府与商人力量共同扩大广西食盐的运、销，通过增加食盐配额、降低盐价满足广西各族人民的食盐需求，促进了国家与盐商、国家与人民的互动。盐商让渡赚取的部分盐利报效政府，人民则服膺于政府的统治，向国家效力。清廷作为食盐专卖政策的制定者，在国家与盐商、国家与人民的上下双向互动格局中，处于主导地位，食盐专卖拓展了国家力量的渗透渠道，推动了广西少数民族地区的整合、“共同体”的构建和地方社会治理的兀皆。