建制调整调研报告.docx

关于建制调整改革工作的调研报告当前我县村级建制存在数量多、人口少、实力弱等方面问题,且农村空心化、农民老龄化、农户空巢化现象日益突出，不利于构建互促互进、共生共存的新型城乡形态，不利于乡村振兴战略的实施，不利于基层公共服务的精准供给，不利于基层治理现代化的整体推进，不利于加强党对农村工作的全面领导。实施村级建制调整改革，是做好“撤乡并镇”后半篇文章的关键，是推进乡村振兴和新型城镇化战略实施、进一步解放和发展农村生产力的必然要求，更是农村基层管理体制的创新与重构。前期，按照县委要求，县决咨委会同县委改革办，组织骨干力量深入XX、XX、XX、XX、XX等8个乡镇开展了深入调查研究，为村级建制调整工作有力有序推进提供第一手资料。一、XX县村级建制调整改革基本情况XX县幅员面积2659.X8平方公里，辖XX个乡镇，X2个村、IlO个社区，20XX年末全县户籍人口141.4X万人，常住人口105.85万人，其中，XoOo人以上的村4个，2000XOOO人的村6X个，100O2000人的村64X个，100o人以下的村222个；常住人口XOOO人以上的村1个，2000XOOO人的村12个，1000-2000人的村260个，1000人以下的村659个。全县村（社区）平均密度为每百平方公里40个，村域平均面积2.76平方公里，人口密度479人/平方公里，村平均人口1X2X人。呈现出数量多、规模小、空心化严重特点。根据XX县村级建制调整改革实施方案所提出“全县建制村减幅比例达到50%以上”要求，改革后，村建制量将显著削减、村社区域规模进一步扩大，辖区人口得到充实。截至目前，全县共有村“两委”干部4677人，其中40岁以下715人，40-60岁X690人，60岁以上272人，“一肩挑”干部100人，村“两委”常职干部X904人，其中高中以上文化程度19X6人，村党员总数41969人，平均每村约配备干部5名。改革后全县9X2个建制村将至少减至466个，取合并村最多设置常职干部7名计算，村级建制调整改革后全县至多配备村“两委”常职干部X262名，即至少642人将退出干部队伍，占现有常职干部的16.4%o总体来看，全县村级建制调整改革呈现出三个特点。一是符合要求，顺应进程。本次村级建制调整改革与XX县县情紧密结合，建制村数量多、规模小、空心化严重等情况将得到扭转，可以预见，全县城乡社区和村（居）民小组将得到进一步优化，资源配置将更加合理，顺应了村庄发展演变规律，顺应了农村产业规模化发展态势，顺应了城乡融合发展趋势，顺应了人民美好生活向往，顺应了加强和改进乡村治理的需要。二是力度很大，涉及面广。本轮村级建制调整改革中，全县建制村减幅明确达到50%以上，远高于XX市设定的4X%与XX省设定的X0%,彰显出县委、县政府对村级建制调整改革的决心。清产核资、赋码登记、资产权属界定与“村班子”调配等工作关系到广大群众的切身利益，关系到党的群众路线，将对我县广大农村地区带来长久、深刻的影响。三是时间紧迫，问题明显。按照XX县村级建制调整改革实施方案部署，全县村级建制调整改革工作5月底前全面完成，意味着至少466个建制村需在约2个月内撤并到位、至少642名村干部需调整安置到位、涉改所有村社需清产核资到位，任务十分紧迫，村级建制调整改革如何避免单纯为完成任务、只注重合并的速度,以摘换牌子、收授章子、确定班子为工作目标的现象发生,还需要审慎思考，改革必须合法合规、必须充分尊重民意，千万不可“一刀切”。调研开展与样本选取情况X月26日一X月XO日，调研组选取XX镇、XX镇、XX镇、XX镇、XX镇、XX镇、XX镇、XX镇8个乡镇开展了走访座谈。其中，除XX、XX在本轮乡镇行政区划调整改革中整建制保留外,其余均合并重设；基本涵盖了重点镇、中心镇、特色镇和一般乡镇。梯次结构鲜明，样本具有一定代表性。XX镇：辖25个行政村、10个社区，本轮改革拟撤村15个，减幅60%,拟撤社区5个，减幅50%,总体减幅57.1%。XX镇：辖22个行政村、2个社区，本轮改革拟撤村IX个，总体减幅54.2%XX镇：辖44个行政村、IX个社区，本轮改革拟撤村2X个,减幅52.X%,拟撤社区9个，减幅69.2%,总体减幅56.1%。XX镇：辖27个行政村、2个社区，本轮改革拟撤村17个，减幅62.96%,拟撤社区1个，减幅50%,总体减幅62.17%。XX镇：辖25个行政村、X个社区，本轮改革拟撤村12个，减幅48%,拟撤社区1个，减幅XX.X%,总体减幅46.4%。XX镇：辖20个行政村，本轮改革拟撤12个，减幅60%。XX镇：辖17个行政村，2个社区，本轮改革拟撤村K）个，减幅58.8%,总体减幅52.6%oXX镇：辖X4个行政村、X个社区，本轮改革拟撤村XX个,减幅52.9%,总体减幅48.6%。总的来看，8个乡镇的建制村数量减幅均在50%左右，基本可达到XX县村级建制调整改革实施方案要求。二、XX县建制村撤并存在的问题和主要风险点（一）思想引导不够，有影响政策实施的风险。一是调查发现，目前各镇撤并方案初稿均是镇党委成员小范围开会商议、闭门造车制定的，尚未广泛征求干部群众意见，没有进行良好的宣传引导。因此各样本镇均存在村干部、群众思想观念没有转变的问题。村干部必然担心区划调整后选不上、连任难，容易产生“拒斥心理”。群众必然担心发展被“边缘化”，担心办事难、读书难、看病难等，在建制村撤并前后很容易对政府产生埋怨情绪进而抵触政策。二是受传统理念影响，群众普遍对自己原来所属村的村名和村部都有较强的归属感、认同感、感情上难以割舍,思想认识难以统一，不愿改村名、接触“外人”，在风俗民情差异较大的村之间，可能存在不愿合并的情绪。三是受农村狭隘的宗亲思想的影响，某些家族势力为追求本族利益最大化，可能抵触、反对村级建制调整改革，不同宗族势力的斗争，可能影响村级组织的选举，甚至加剧改革推进的风险，引发群体性的对抗。四是本次改革不可避免将会涉及资产、债务、人事等方面问题，群众个体对政策的理解支持程度、村社内各方关系复杂情况、不同村社间对立紧张情绪可能进一步加剧信访压力。如XX镇龙归寺村、XX镇黄龙村都是信访突出的村子。（二）行政管理矛盾，有影响便民服务的风险。一是由于职数有限，村干部岗位竞争不可避免，出于自身利益考虑，民众可能不可避免地担忧选举出现“大村吃小村”的现象，担心原来的小村在选举中“剃光头”。尤其是一些小村保留原村“代言人”的愿望将会更为迫切，明年换届选举时，很可能导致选票不够集中，甚至票数不过半的问题，宗族势力也可能会抱团参选，甚至采取相互串通、徇私舞弊等行为，破坏换届选举，阻碍基层民主发展。例如XX镇龙泉村、小围村都不同程度存在选举困难的风险。二是改革后人多干部少、区域大事务多，可以预见新的矛盾将会增加，农村情况更加复杂，用老村的办法来治理新村根本行不通，新干部对合并进来的村情况不了解，后续管理工作难度会加大，开展工作受到限制。调研中甚至发现部分村干部年龄偏大、存在合并后选不出干部的风险，例如XX镇三清庙村。三是建制村撤并后，学校、卫生室等公共服务设施将调整布局，一些公用服务站点将会被撤销合并，加之农村道路交通等基础设施并不完善，保留的公共服务机构短期难以达到应有的辐射半径和服务水平，造成一部分偏远村组特别是山区偏远村组群众办事、就医、上学困难。并村后，村办公室外迁，有的人生地不熟，有的路远,给村民办事带来不便，对村民的各项服务很难保证。（三）资产债务复杂，有产生新型纠纷的风险。一是由于村与村之间经济发展不平衡,各村的集体资源资产多寡不均，债权债务也不统一，极可能普遍存在“大村不愿意与小村分利”“富村不愿意给穷村还债”的问题。目前政府尚未出台相关意见，无法确保原村资产不平调、难以确保各方利益不受损，村民将不可避免地担心自己的利益会被侵吞。二是在调研过程中发现，几乎每个乡镇都存在个别村财务混乱的现象，甚至有些村资金缺口较大,新旧债权债务交接能否到位、村内债权债务来源能否有效厘清将直接影响债务的后续化解进度。债权村、债务村合并后若不能及时得到妥善处理，势必激发新村矛盾纠纷，甚至引发群体性事件。（四）资源整合困难，有阻碍产业发展的风险。一是目前乡镇建制村撤并方案初稿仅局限于个别党委成员之间，尚未在村干部中放风、宣传，村干部目前的发展规划仅仅局限于本村，合并之后村干部必然对新村发展思路不清。二是调研中发现，目前乡镇干部对现有村级资源整合缺乏办法，几乎都是尚未思考到这个层面，精力尚在”物理合并上”，甚至寄希望于“缓冲”“磨合”上，对尚有集体收入的建制村，如未征土地的耕种、征用发展用地兑现、村代征地问题、山林管理问题，如果利益处理不当，可能会影响各项改革的推进，甚至产生新的矛盾。三是随着城镇化建设不断推进，XX镇城边一些村土地已逐步被征收，区位上已经融入城区，在上一轮行政区域调整被划入其中的原百顷镇、东塔镇，在此次撤并时“融城”资源配置上是否存在难题尚无明确对策。三、破解建制村撤并问题风险的对策建议（一）坚持统筹兼顾协调推进，着力把规模调大、布局调优。一是撤并前，对长期在外务工的村民，要进行电话联系，分别征求意见，确保全县村民家喻户晓、人人皆知。在制订撤并方案时应充分尊重群众意愿和历史沿袭，不能简单地“拉郎配”，要及时对方案进行必要的调整，应尽量避免矛盾集中爆发。二是撤并过程中，建议给乡镇预留至少一周左右的时间，作为撤并的“缓冲期”，进行适当的宣传、发动，让基层干部群众充分认识到村级建制调整的重大意义，避免因短期内全力推进引发对立，全力减少基层震荡。同时，针对各类矛盾纠纷，建议以乡镇和县级相关部门为主体，分别成立工作专班，陋时掌握各乡镇片区动态，防患于未然。三是撤并后，要加强村干部的培训，及时召开群众会议，统一思想，共谋发展；要做好村老干部、老党员的思想工作，引导他们加入到新村发展建设中来。同时，调研中发现，乡镇干部普遍反映，村民小组类似城区网格，对于基层治理具有十分重要的意义，同时各村民小组情况各不相同，也具有一定的复杂性，建议由各乡镇根据实际情况自主制定撤并方案。（二）坚持问题导向对症施策，着力把队伍调活、机制调优。一是配强临时村干队伍。在新村合并后新村班子尚未选举前的过渡期间，要及时组建临时工作小组主持新村工作，临时工作小组成员可以由乡镇驻村领导干部、第一书记、原村优秀村支干部组成，确保过渡期间村级工作正常开展。新设立的村应按照人口比例适当增加村干部职数。二是明确并落实过渡时期村干部待遇和村级工作经费。20XX年村委会换届落选的村干部，在本次合并建制村工作中表现良好、起到积极作用、经乡镇综合考评合格、离享受村老干部补贴待遇差X年以内的可考虑享受村老干部补贴待遇。三是优化村干部责任分工。要打破村干部“群分、类聚”格局，解决“人浮于事”的突出问题，进一步“细化分工，明确职责”，淡化“老村界”，促进融合，最后达到统一领导的目标。在工作片（区）划分和干部的调配环节，充分发挥党组织的引领作用，打破行政壁垒和人际关系网，把责任固定下来，把“抱团”思想彻底冲散。四是尽快缩短合并村的磨合期。加快推进新村村级工作规范化建设，建立重大村务公决制、村级事务听证制、村级事务提议制、村级财务公示制、财务管理制度、财务审计制度、民主听证会制度、村干部工作报告制和村民事务全程代理服务制等相关工作制度，规范村务决策程序，畅通村情民意交流渠道。加强财务管理，确保新村规范运作，进一步规范财务操作规程，严格财务管理制度，加强对财务管理人员的培训，加大村务公开力度，提高村务透明度。（三）坚持以人为本加大投入，着力把基础调硬、服务调优。一是加大涉农资金整合力度，提升撤并建制村财力保障。要抓住省市乡村振兴改革、涉农改革、涉农政策等各种机遇，强力推进XX县涉农资金整合。建议尽快出台相关扶持政策，设立建制村撤并专项资金，在涉农资金方面给予撤并建制村、特别是对偏远村庄的财政倾斜力度。二是加大部门协调配合，推进合并村组基础设施建设，将撤并后的新村基础调强。三是加大村组活动中心建设，实行村干部坐班代办制度。新合并村社后，党员干部队伍壮大，村级服务对象增多，必然会出现现有办公设施不够、场地拥挤的现象，要因地制宜整合现有办公资源、扩建村组活动中心,使党员教育学习和村级会议召开有足够的场地，使基层组织生活开展“硬起来”、经常性地持续下去。（四）坚持理清债务民主理财，着力把财务调清、关系调优。一是全面加强撤并村社资产债务清理。二是积极化解村级债务，防控村集体资产流失。要剥离撤并建制村各资产债务，由县上统一制定处理方案。建议设立专项资金，通过财政转移支付、专项资金拨付等形式，逐年逐步化解村级集体债务；及时出台撤并建制村闲置资产处置方案，盘活办公场所，确保国有资产保值增值。三是加强农村“三资”管理，晒出村级账本。要做到摸清底子，登记造册；建立“三资”处置小组和监督小组，做到依法、公正、公开，处理情况资料整理归档，同时要在村民代表大会上公开报告，保证村民的知情权，减少村干部滥用职权的机会，减少因此而上交、上访的各种信访问题。四是加强制度执行，严厉打击违法违规行为。制定建制村撤并账务管理制度规范，杜绝建制村撤并前的突击花钱、违规举债、变卖集体资产等行为，村级资产财务要按照债务与收益由各原始村负责收益和偿还，新合并村所产生的收入和开支实行新账统一管理。在并村工作中，由县纪委下发相关文件，对全县干部在并村工作中，乱表态、打招呼、干预干扰并村工作，以及推诿扯皮、不作为、乱作为，违规转移、转借、转让集体资源等行为进行严厉问责，确保乡村建制调整改革有力有序推进。（五）坚持资源整合共同致富，着力把实力调强、经济调优。一是县级相关部门和乡镇要成立工作组，利用县级第一书记驻村、乡镇干部联村和脱贫攻坚等优势，因地制宜，一村一策，加大对撤并建制村发展规划指导。要最大限度地给乡镇下放事权、财权和人权，发动乡镇加大撤并建制村产业发展建设，明确被撤并村社区域发展定位。二是加大撤并建制村产业扶持投入，在每年的公共财政支出中，安排一定比例资金投入基础设施和民生项目建设，推动撤并建制村均衡发展；要结合精准扶贫工作，强化产业帮扶，加快完善土地流转经营、林权认定抵押、发展农业合作社等精准扶贫措施，进一步推动农村资源整合，加速农民脱贫致富。三是乡镇党委政府要加强对新村首届班子工作的引导，帮助其深入分析村情、充分挖潜、找准发展的定位和方向。要配齐配强村级领导班子，培养吸引一批年富力强、思想觉悟高、有带头发展致富意愿和奉献精神的党员积极分子到村级组织中来。要加强村级干部培训，引导其站在发展全局，杜绝小团体、小算盘的狭隘思想。四是乡镇和村组要充分引导激发民间组织、在外知名人士等“新乡贤”投身建设家乡的热情，善于吸引与利用民间资本和民间智囊，走共同发展的路子，充分抢抓发展机遇，实现更好、更快的发展。五是针对村民对并村的误区，建议预留时间，让民间有识之士广泛参与讨论，避免少数村干部“一言堂”、个人主义思想的泛滥而影响全局进展。