对某某新区宅基地制度集中式“三权分置”改革的探索于研究.docx

对某某新区宅基地制度集中式“三权分置”改革的探索于研究农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是农村土地制度改革的重大举措，具有现实的实践基础和迫切的改革诉求，亟待理论支撑和实践检验。2020年，某某新区依托彭山区作为全国第二批农村改革试验区和新一轮全国农村宅基地制度改革试点区的改革契机，率先在锦江镇余家沟开展农村宅基地“三权分置”改革试点工作，通过探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，盘活农村宅基地、农村集体经营性建设用地等资源，为重大项目建设和乡村振兴注入强劲动力。自改革试点以来，某某某某新区和彭山区通力协作，扎实做好改革试点顶层设计，构建改革制度体系，做实基层群众工作，改革成效初步显现，探索出了具有某某某某新区特色和复制推广价值的集中式宅基地“三权分置”改革新模式，同步实现了低效闲置土地盘活、集体经济持续增收、农民居住质量改善和产业发展效益共享等目标。改革面临的三大问题锦江镇余家沟位于锦江社区三组（原永泉村五组），处于某某半小时经济圈，毗邻某某某某区黄龙溪古镇，是某某省重点项目一一中法农业科技园重点打造区域。锦江镇余家沟总人口为36户95人，总面积700亩，拥有耕地约200亩、林地430亩；有农村建设用地（包括农民宅基地、工矿用地、集体建设用地）37宗，约31.88亩，其中宅基地面积约4.28亩（以房屋滴水为界），其他建设用地约17.27亩（农房破败倒塌后的宅基地、林盘院坝等建设用地），工矿用地约10.33亩。余家沟改革试点之初主要面临三大问题。一是管理失位，土地资源浪费严重。现行“无偿取得、难流转、无限期占用“农村宅基地的制度，造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱，导致集体所有权事实上被虚置，衍生出集体所有权如何实现、农民成员权如何实现、其他物权如何完善等权能实现的问题。加上农村宅基地管理不到位,导致农村宅基地利用粗放，有两户存在一户多宅的情况，23户存在超标准占地（户均面积普遍在300500平方米），4户有占用林地、基本农田的情况。违法违规建房、布局无序以及土地资源浪费等问题突出，导致土地利用率总体低下。二是发展失速，乡村衰败愈演愈烈。社会的发展已导致“农民”这一概念发生转变，农民代际分化日趋严重。60岁以上的留守老人从事粗放的农业生产，40岁以上的农民兼顾农业生产和城市务工，40岁以下的农民以城镇务工为主，经济结构变化导致农民与土地和村庄的关系逐步疏解,宅基地作为农民安身立命之所的必要性和重要性相对降低，导致农村房屋闲置和农业用地抛荒。据统计，余家沟36户农户中有7户已在城市购买了房屋并长期生活在城市，有4户虽尚未在城镇购房，但长期在城镇生活，成为事实上的城镇人口；有10户常年外出务工，家里只剩留守老人，仅节假日回乡短暂居住，成为阶段性城镇人口；仅有15户长期在村里居住。随着农村人口持续流出，当前宅基地制度愈发难以适应经济结构调整与城乡格局变化的需要，基础设施落后和环境问题突出，地处偏远、条件较差的散、老村落逐渐破败衰退在所难免。三是供需失衡，资源要素流通不畅。在供给端，人口单向向城镇流动，导致农村建设用地和房屋大面积空置。据统计，余家沟现有农房破败倒塌后的建设用地面积988平方米（三调红斑面积）；主人长期外出务工，偶尔回家居住的闲置房屋7栋，建设用地面积2030平方米；同时，还有废弃厂矿用地6886平方米，闲置用地占农村建设用地总量的比例高达54.17%o在需求端，推进乡村产业振兴、实施中法农业科技园等省级重点项目，需要大量的建设用地来发展高科技农业、旅游、康养等新产业新业态。资源要素流通不畅导致人地矛盾凸显、城乡二元割裂、供需难以对接，现行土地管理制度实践路径亟须进一步创新。改革工作的推进过程及主要成效突出问题导向，强化顶层设计，构建宅基地“三权分置”的实现路径。一是围绕集体所有权，通过明确宅基地管理、处置和收益获取等权限，构建落实宅基地所有权的实现路径。填补集体所有权虚置的空白，成立某某市彭山区锦江镇锦江社区三组经济合作社，界定了集体经济组织成员。通过开展权籍调查，为村民小组颁发集体土地所有权证书。明确锦江社区三组经济合作社为本组织的宅基地所有权人，发挥集体经济组织民主决策机制，集体经济组织为改革的实施主体，充分保障改革自主自发自愿开展。构建农村宅基地集中流转机制，赋予集体经济组织对闲置宅基地流转过程进行统一调控处置的权利，通过创新集中式“三权分置”模式，强化对接产业项目的能力。锦江社区三组经济合作社，通过集中转让宅基地使用权和农地、林地等相关资源资产，与集体经营性建设用地入市协同联动，实现对宅基地的收益权。二是围绕保障资格权，通过宅基地资格权认定以及宅基地资格权证书和房地一体不动产权证书颁发，构建保障宅基地资格权的实现路径。充分尊重历史、尊重村民意愿，遵循依法、公开、民主、规范的原则，严格界定宅基地获取的资格主体条件，明晰资格权人认定标准，确立宣传动员、组织讨论、登记、公告、资格确认、上报、颁证等八步资格权认定程序，认定36户95人作为资格权人，颁发某某某某新区首批宅基地资格权证。在颁发资格权证基础上，进一步完成改革试点区域36户农户房屋权籍调查、外业测量测绘、基础图件制作、登记公示资料等工作，锁定改革试点区域25宗约4.28亩宅基地，依法确权颁发房地一体不动产权证书。对于11宗房屋已倒塌没有颁发房地一体不动产权证书的，保留依据资格权证依法申请宅基地建房的权利，让农民吃下改革的“定心丸二三是围绕放活使用权，通过修建农民安居点保障农民安居，通过宅基地使用权流转+集体经营性建设用地入市保障财产变现，构建放活使用权的实现路径。把农民的安置问题和发展问题放在首位，按照城乡建设用地增减挂钩试点项目实施办法，高标准确定建筑物、构筑物、附着物“三物”补偿标准和安置标准，在项目区内选择地块建设安居房，实现项目区内农民就近安居。坚守农民“户有所居”的改革底线和红线，村集体修建农民安居房，并免费提供给群众居住，使他们享有与宅基地使用权流转期限40年（20年期后延期20年）一致的使用权。同时，拟为群众颁发安居房使用权证，充分保障群众40年的使用权利。通过集中整合推进宅基地使用权流转+集体经营性建设用地入市发展新产业、新业态，将获取的资金用于平衡和覆盖农民安居点建设成本。通过以上方式,以农村集体经济组织为主导，集中实现并显化了集体经济组织集体土地所有权、农户资格权、宅基地使用权；通过集中盘活利用途径，创新了集中式宅基地“三权分置”改革模式。把握关键环节，强化制度供给，实现改革的系统集成。围绕宅基地“三权分置”政策体系，某某某某新区配合彭山区审定出台了某某市彭山区农村宅基地所有权、资格权、使用权分置暂行办法某某市彭山区农村宅基地使用权和住房所有权不动产登记暂行办法等相关文件，破解宅基地权属关系不清和集体所有意识淡化的问题，形成“三权分置”改革推进路径，构建了农村宅基地“三权分置”改革制度体系。围绕入市和市场化供应流程，审定出台了某某市彭山区农村宅基地使用权流转暂行办法某某某某新区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）等相关文件，对入市/流转主体、期限、用途、范围、方式等进行必要的约束，构建完善了农村资源资产市场化供应制度体系。同时，成立某某某某新区农村产权交易中心，搭建入市/流转交易平台，通过规范农村产权交易中心运行流程，构建了农村宅基地使用权流转和集体经营性建设用地入市的运行体系。围绕民主决策和入市委托程序，切实尊重农民意愿，充分保障农户的资格权和使用权，引导构建了群众自主申请、开会表决、集体决议、流转/入市主体委托、流转/入市交易等程序步骤，推进民主决策和入市等程序规范化开展，构建了宅基地使用权流转/委托集体经营性建设用地挂牌出让等标准化流程体系。围绕项目用地与现有规划不契合问题，通过编制村庄规划，开展村庄整治，统筹规划布局农业用地、林业用地、集体经营性建设用地和农村宅基地，实现宅基地的适度漂移和整合利用。同时，在供地方式上，创新实行原地、原址、批量、点状供地有机结合的方式，解决了项目用地与现有规划不契合的问题。激活资源要素，强化业态融合，推进产业的高端呈现。一是促进农商文旅多产业融合。依托余家沟项目区良好的生态资源和区位优势，叠加中法农业科技园良好的品牌效应和项目运营能力，建设集生态农业、国际康养、品牌文创、特色商业于一体的彭祖山谷溪川轻奢私密林间度假区项目，打造户外景观活动体验、院落高端精品民宿、文化艺术与休闲度假跨界融合的中法山地旅居生活样板，推进多种业态融合发展。二是促进农民安居与项目建设融合。根据新村建设的要求，在余家沟项目区内建设“田园春光”农民安居点，实现项目区农民在项目区内安置，保障农民住有所居和就近安居。同时，农民可优先在园区项目务工，农民工作有保障,企业用工有来源，真正实现农民安居与项目建设有机融合。三是促进集体经济发展与项目运营融合。在修建农民安居点保障安居的同时，预留独立的村集体经济组织自持商业区920平方米，用于保障村集体后续发展。探索构建“公司+合作社+农户”共建共享、融合发展的模式，将集体经济组织自持商业区与中法农业科技园项目产品统一风格、统一标准、统一运营，实现集体经济与项目运营有机融合。