论社区保障和社区服务论文.docx

华中师范大学硕士学位论文论社区保障和社区服务姓名：刘传玺申请学位别：硕士专业：行收管理指导教师：程又中20040401摘要随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立，国家、社会与个人之间的关系发生了根本性的转变，政府的职能也发生了相应的转换。由企事业单位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已经越来越多的回归社区。社区发展在个人与社会发展中的作用日益突显，社区保障作为社会的第二安全网，对我国社会秩序的稳定起到越来越重要的作用。我国社区建设起步晚，真正意义上的社区建设应当从改革开放以来算起，社区服务的发展上世纪八十年末才开始得到重视。尽管我国社区建设历史较短,在党和政府的高度重视下，社区管理体制不断改进，社区服务蓬勃开展，特别是社区福利性服务的内容不断拓展，社区保障功能也得到了一定程度的体现。但由于我国社区建设与管理处于转型期，在社区保障和社区服务方面还存在着许多矛盾和制约因素。如供求矛盾突出，供求关系失衡；社区保障项目落实难；行政行为与社会行为的关系有待理顺；社区服务的定位尚需进一步明确；社区参与的整体性水平不高等问题的存在，大大制约了社区保障功能的发挥。西方发达国家及我国香港地区社区建设的历史较长，他们大都经过数十年的努力，积累了不少经验，形成了各自特色。在社区保障和社区服务方面也有许多经验值得我们借鉴。如他们在基础设施建设、社区组织与管理、社区服务的内容及方式、社会资源的整合与社区经费的筹措等方面一些成功的做法，都给我们有益的启示。结合我国社区建设现状，针对社区保障和社区服务存在的主要矛盾与问题，借鉴发达国家及地区的成功做法，提出完善我国社区保障和服务的对策：加大基础设施投入，扩大社区服务范围，提升社区保障平台；建立健全以社区党组织为核心，以社区成员代表大会和社区居委会为主体，以社区中介服务组织和群团组织为基础的议行分设、民主自制的新型社区组织体系，并创建以居委会为中心地位的新的管理体制；社区福利发展要处理好几个关系，包括政府主导与社区自助的关系，理想目标与现实可能性的关系，社会效益与经济效益的关系等；完善社区保障体系与机制，建立以社区服务中心为基本福利服务机构，构筑社区一体化的救助系统对社会救助资源进行综合，制定公认的职业规范，建立监察系统督促社区保障制度的落实；推动社区服务向专业化方向发展，提高服务层次与水平；社区服务由政府管理向行业管理方向发展；加大资源整合力度，建立多渠道筹资体制。关键词：社区保障福利服务社会化AbstractAstheeconomicsystemhasbeenreformeddeeplyandthesocialistmarketeconomyestablished,therelationshipamongstate,societyandindividualchangedfundamentally,thefunctionofgovernmentconvertedrelevantly.Thefunctionofsocietywasdeprivedbytheenterprisesandtheinstitution,andthefunctionofsocietywasconvertedbythegovernment,whichreturnedtothecommunities.Thedevelopmentofcommunityisplayinganimportantroleinthedevelopmentofindividualandsociety,thesecurityofcommunityisalsoplayinganvitalroleinthestabilityofoursociety'sorderasthesecondsafemethodofthesociety.Theconstructionofthecommunityinourcountywaslate,theactualofitwasstartedfromthepolicyofreformandopen,thedevelopmentofcommunityservicewaspaidmoreattentioninthelate1980s.Thoughthehistoryofcommunityconstructionisshort,undertheleadingofourCommunistPartyandgovernment,themanagementsystemofthecommunityhasbeenimprovedconstantly,thecommunityservicehasbeencarriedoutprosperously,especiallythecontentofthecommunitywelfareservicehasbeenexpendedconstantly,thefunctionofcommunitysecurityhasbeenreflectedtosomedegree.However,therearemuchcontradictionandlimitationintheaspectofthecommunitysecurity,andservicebecausetheconstructionandmanagementofourcommunityareattheturnofconversion,suchastheobviouscontradictionandunbalanceofthesupplyanddemand,thedifficultimplementationoftheprojectofcommunitysecurity,therelationshipbetweenthegovernmentandthesocietyshouldbesmooth,thelocationofcommunityserviceshouldbespecified,thewhilelevelofcommunitymanagementexistsproblems,whicharerestrictthefunctionofcommunitysecurity.ThehistoryofthewesterndevelopedcountriesandHongkongislong,thesecountrieshavegonethroughtheeffortsfordecades,andhaveaccumulatedmuchexperiencesandformedtheirowncharacteristics,fromwhichweshouldlearn,suchastheconstructionofinfrastructure,theorganizationandmanagement,thecontentandwayofthecommunityservice,thecombinationofsocietyresourcesandsomesuccessfulwaysofraisingmoney,whichallgiveassomeusefulenlightenments.mCombinedwiththesituationofourcommunityconstruction,aimedatthemajorcontradictionsandproblemsexistinginthecommunitysecurity,andservicedrewlessonsfromthesuccessfulwayofthedevelopedcountriesanddistricts,someperfectpoliciesofourcommunitysecuritywereraised:1、toenlargetheinputofinfrastructureandextendcommunityservice.2、toestablishthenewtypeofcommunityorganizationsystematthecoreofCommunistPartyorganization,undertheleadingoftherepresentativeconferenceofcommunitymemberandcommunityresidents,committee,basedupontheorganizationofintermediaryserviceandthegrouptocarryouttheseparationofdiscussionandaction,anddemocracyautonomy.3、thedevelopmentofcommunityshoulddealwithseveralrelationshipsincludingtherelationshipbetweentheleadingroleofgovernmentandcommunityself-helpfulwelfareservice,theidealaimandrealitypossibility,socializationandindustrialization.4、toperfectcommunitysecuritysystemandmechanism,tosetupwelfareserviceorganizationandthehelpfulintegrationsystemofcommunity,tosetupprofessionalrules,tosetupsupervisingsysteminordertopromotethepracticeofcommunitysecuritysystem.5、communityserviceareconvertingprofessionallyinordertoimprovethelevelofservice.6、communityservicearemanagingprofessionally.7>tostrengthenthecombinationofresourcesandsetupmulti-sidedfundingsystem.KeyWords:communitysecuritywelfareservicesocialization(一)问题的提出我国社区建设是伴随着改革开放兴起的，社区管理新模式的探索始于20世纪80年代中期。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立，国家、社会与个人之间的关系发生了根本性的转变，政府职能也相应的发生了转换。由企事业单位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，己越来越多的回归社区。社区发展在个人与社会发展中的作用日益突显，社区保障作为社会的第二安全网(相对于社会保障第一安全网而言)，对我国社会秩序的稳定将起到越来越重要的作用。由于我国社区建设起步晚，发展历史较短，目前正处在体制转换的转型期，尽管十多年来在党和政府的高度重视下，我国社区建设有了一个较大发展，特别是自1993年8月民政部、国家计委等十四个部委颁布关于加快发展社区服务业的意见后，社区服务发展势头迅猛，社区保障功能也得到了一定程度的体现。但由于历史的、体制的、观念的等诸多原因，使社区服务还很不完善，社区保障功能的发挥受到了多种因素的制约，有许多问题需要探索解决。特别是如何建立起适合中国国情的社区管理体制和运行模式，健全与完善更加有效的社区保障体系与机制，充分发挥社区保障功能，大力促进我国社会文明与进步，是关系我国社会发展的一大重要课题。笔者通过参加行政管理硕士研究生课程的学习，对这一课题产生了浓厚兴趣，撰写本文，试图通过对我国部分城市社区保障和社区服务现状的调研分析，探讨进一步完善我国社区保障和社区服务的对策，以期为我国社区建设提供一点理论思考。（二）理论依据与研究方法1、理论依据撰写本文的主要理论依据有现代城市管理学，社区管理学，社区服务理论以及国家民政部等部委关于社区建设、社区服务、社会福利社会化、社区残疾人工作、老年人福利等有关文件法规等。2、研究方法本文采用的是实地调查了解和资料统计分析相结合的研究方法。调研对象为我国部分大中城市，如上海、武汉、南京、天津、沈阳、长春、济南、青岛等。在查阅国内部分城市社区保障和社区服务资料的同时，参阅了美国、日本、加拿大、香港等发达国家与地区社区保障与服务方面的有关文献资料。在考察、学习、座谈了解和查阅资料的基础上，对我国社区保障情况有了一个基本了解。然后归纳总结，找出存在的共性矛盾，提出相应对策。（三）本文的主要思想新中国成立后，我国的社区管理曾经长期实行了一套行政全能主义的“亚社区”管理体制。随着我国社会主义经济体制改革的深入，社区建设开始蓬勃发展，各地开始了社区管理体制的构建实践，并广泛开展了社区服务活动，从社区管理模式运行机制到社区服务内容、服务方式都进行了大胆的尝试与探索，出现了百花齐放的可喜局面。特别是全国各大中城市在大力开展社区建设、社区服务的过程中，社区保障功能也得到了越来越有效的体现，并积累了不少的经验，创出了各自特色。同时，也在许多不同的方面出现了不同的矛盾与问题，在民政部等有关部门协调下，各地都通过相互交流，取长补短，不断改进。但各地出现的有些矛盾和制约因素是共同原因形成的共性问题，这就需要从共性的角度，分析我国现状，借鉴国外先进经验，从体制与机制人手，探求解决对策。本文就是根据这样一种指导思想，分析了我国社区保障和社区服务现状及制约因素，借鉴西方发达国家及我国香港地区的成功经验，针对我国国情的实际，提出了进一步完善我国社区保障和社区服务的对策。一、社区保障理论及意义（一）社区与社区发展社区是聚居在一定地域内的相互关联、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相对独立的地域性社会。社区成员之间有某种程度的利害关系，也就潜在着相互支援的能力，由此形成亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，这是十分宝贵的社会福利资源。现代社会学认为，社区必须具备以下几个要素：1、一定数量的人口。这是构成社区的先决条件，人口数量决定了社区的规模，人口质量决定了社区的类型。2、一定的地域。这是社区成员活动的基本空间场所，也是社区成员活动的基本范围。3、与社区生活相适应的规范。包括生活习惯和习俗、共同的生活准则、共同的心理倾向等。这些是社区生活秩序或规范性的约定。4、满足社区基本生活需要的服务设施。包括生产、交通、通讯、教育、文化、卫生、商业、市政服务等方面的设施，这是社区生活及社区发展的必备条件。社区在整个社会中具有社会初级群体的基本功能°它既是社会基本问题的发源地，也是实现人的社会化、实现社会协调、社会整合的基本场所。目前，西方各国把社区发展视为社区的基本工作，如住宅建设、医疗卫生设施建设、福利工作的开展等。他们同时也把社区发展视为一种社区改善运动，这种运动的主要方式是动员社区成员积极参与。在这一改善运动中，政府给予指导和资助，改善社区的经济、社会和文化环境，使社区与国家的发展相互协调，并通过社区的发展促进整个社会的进步。在我国，社区发展己被纳入国民经济和社会发展计划之中。在各级政府的指导下，充分发挥社会成员、社会团体的积极性，发展社会福利，改善和提高人民的生活水平和生活质量，推进社会主义现代化事业的发展。社区发展的主要内容可以概括为：社区治理和社区福利。其主要目标是依靠社区成员自己的力量解决本社区的问题，促进社区良性协调发展。培育居民的民主参与意识，认识社区的共同需要，制定集体规划，采取集体行动，解决共同的问题；提高社会整合程度，通过社区发展，加强社区内部组织与居民的互助合作，保持社会稳定；使社会变迁有计划地进行，加速社会进步的进程。(一)社区保障和社区服务所谓社区服务是指在党和政府的主导下，动员社区力量，利用社区资源，为社区成员提供福利性、公益性服务和便民生活服务，以不断满足社区成员日益增长的物质文化需要的过程。社区服务有面向老年人、残疾人、优抚对象提供的社会福利性服务；有面向社区居民提供的便民利民服务；有面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务等。这些服务内容涉及到除个人储蓄积累外的社会保障的五个方面。社区保障内容在社区服务内容中得到具体体现，因此，可以将社区保障内容作这样的定位：社区服务的内容也就是社区保障的主要内容，其间居委会对社区群众提供的带有邻里互助色彩的服务，对特殊居民群众提供的从物质到精神、从有形到无形的救助、关爱和照顾，都是对国家福利政策的补充和完善。居委会的服务，既是社区服务的依托，又是社会保障的社区体现形式。其次，在保障项目方面社区保障只承担一部分社会保障项目。社区保障项目包括：1、社会救助。主要是通过院舍养老，城镇最低生活保障金的登记、申报和资金发放，开设失业者社区就业渠道等实现特殊救助、贫困救助、失业救助。2、社会福利。主要是为弱势人群、特殊人群提供的社会服务，如婚姻介绍、育龄妇女保健、幼儿托养、残疾人福利工厂，设置机构为精神病患者提供供养、医疗、教育、康复等服务。3、优抚制度。体现为社会优待、孤残养护、物质供养、医疗保健以及开发自我能力与褒扬宣教相结合的优抚保障等。通过上述分析，可以勾勒出社区保障项目的总体特征：社区保障只是将国家财政支持的社会保障项目部分地移到社区来做，一方面，协助政府做好救助、福利服务方面的工作，构筑起保障人民生活水平的第二张安全网；另一方面，减轻国家对保障项目支持的财政压力；再次，在保障功能方面着重突出精神保障。早在19世纪下半叶欧美一些社会学者就提出“社会裂化”的观点，即城市人口在职业上和文化上的深度差异性，导致即使面对面互动，也是肤浅的、非人格的，或者即使空间上相互接近，实际仍然有相当大的距离口。此“社区衰落现象在我国城市化过程中不是减弱而是加强了。在社区保障中突出精神服务，对改善“社区衰落”现象往往有独特的功效。精神服务，即为满足人们的基本生活目标而提供的情感慰藉、心理咨询、释疑解惑、生活指导、维护权益、协调关系、倡导文明等精神生活方面的服务。通过这些服务，让公民真切感受到，社区远非是单纯的地域共同体，它是由许多成员的利益结合在一起的社会共同体、道德共同体。它意味着亲密的人际交往、深厚的感情、道德的承诺、相互间协作与帮助等。社会发展证明，人们在需要物质服务的同时，更需要精神方面的服务，因为，通过精神服务可以找回关爱、尊重、信心与自由。因此，精神服务是构成城市文明的基石，是对人们生活质量提高的最根本的保障。以此论，社区保障就是一种社区服务，是一种福利性的社区服务，是为特殊人群、弱者人群提供养护、照顾、医疗、康复、教育等的福利服务，是通过提升人的精神文明素质实现对社区内居民的精神服务。从某种意义上来说，社区服务功能中所涵盖的社会福利的范围越是广泛，就越能够表明社会福利社会化的发展水平。在我国，具有现代意义的社会福利社会化，它的渊源可以追溯到1983年的4月，在民政部第八次全国工作会议上，首次以政府文件的形式，提出社会各个层次共同办社会福利的构想。民政部门的倡议是：依靠社会力量，多层次、多渠道、多形式地兴办福利事业，最终逐步形成以国家举办的福利事业为骨干，以集体福利事业和社区服务为发展方向，以家庭自我保障为基础的具有中国特色的社会福利事业体系。相应而言社区服务的理论研究则起步较晚，而且是远远落后于社区服务的探索与实践。只是到了1987年，大连市成功的社会福利工作经验，才引起国家民政部的关注。经过充分研讨论证，民政部将“城市社区服务”的概念推出，并将社区服务界定为：在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境F。1993年，党的十四大以后，为配合体制的转轨，社区服务作为城市社会福利社会化的重要组成部分和建设目标，遂成为研究的热点。（三）社区保障的地位与作用1、社区保障是社会保障的或体社会保障正是通过社区才使这一制度得以层层落实、具体实施，才逐步扩大福利覆盖面，才从完全依靠政府过渡到依靠政府和社会并重，使之有了良性的社会化运作。社区保障的这种承载功能，得益于社区本身的特性：首先，社区是“单位福利”向“社会福利”过渡的中转站。单位福利在保障城市职工生活水平方面的局限性已日益明显，福利从单位中剥离出来是一种必然，但完全交与社会运作目前仍不可行，因为实施社会化运作必要的福利机构和民间社团尚未成熟。人们迫切需要既能代表政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能，又贴近基层、及时便捷地解决群众实际困难的一种组织，来保证不致因单位福利剥离后而导致生活水平下降，这种责任自然而然地落到社区身上，社区正是从单位到社会的中转站，也必然承担起福利过渡的中转角色。其次，社区是联结社会保障和家庭保障的纽带，起到承上启下的作用。很长时间以来，我国实行的政府福利、单位福利、家庭福利都有不足。前两种福利运行成本过高，财政负担过重，容易引发“等靠要”福利病；后一种福利，毕竟家小势单力薄而无力承担大的保障问题。社区作为家庭的延伸，承上启下，是具备社会经济的各种功能的有机整体，故而是一个最适当的空间。更重要的是社区已具备子女义务教育、卫生保健、离退休人员的管理和服务、婚姻生育以及治安防范、精神文明建设等基础保障的能力，完全能成为社会转型中福利整合的主要载体和基础场所。2、社区保障是社会的第二张安全网“第二安全”是相对于“第一安全”而言的。社会保障体为第一张安全网，其安全性可以作出六点概括：从政策上保障人民的基本生活，解除人们的后顾之忧；建立大体一致的社会保障制度以保证劳动力合理流动；把福利从企业中剥离出来，使企业成为名副其实的充满竞争活力的利益主体；为人民提供基本的生活保障，使人民富裕、美满、幸福，使社会稳定、公平和谐；以社会互济MASTER'STHESIS的形式把一部分社会产品补贴给低收入阶层，使社会收入差距过大矛盾得以缓解；通过保障制度提高公民的精神文明素质。可以说，社会保障是一张全面的安全网，它从法律、政策、制度的层面保证社会秩序、生活安定、人民基本富足。与社会保障相比，社区保障则是一张局部的安全网，它相对于局部人群、局部的内容、用个别化的方式将社会保障落到实处：(1)社区保障的重点对象是老人、城市弱势人群。老人社区保障的优势十分明显，它建立在家庭保障的基础上，通过朋友、邻居、亲戚等社区支持网络推行，依靠社区内各种组织获得大的发展，这样既有效地分摊了保障成本，又让老人生活在他们熟悉的环境中颐养天年。城市弱势人群主要指残疾人、下岗职工、低收人者和被拖欠工资的退休人员。他们构成了城市“新贫困阶层”。社区在实施城市反贫困战略中的地位十分独特，一方面社区掌握新贫困阶层的第一手资料有利于建立城市贫困监测系统，为反贫困决策提供完整资料；另一方面，城市反贫困工作也需要社区具体落实。正是社区做了大量琐碎、细致、周到的工作，才不至于使这些最需要帮助又最容易被忽略的人群，遗漏在社会保障的安全网外。(2)社区保障的主要内容侧重于社区救济、优抚优待、社区福利。社区救济除做好残病救济、孤老救济、孤儿救济工作外，着重救济因收入差距拉大而造成的城市新贫困阶层3。关于收入差距国际上通用基尼系数测量贫富差距程度。我国城镇居民反映收入差距的基尼系数1978年为0.16,1994年扩大到0.37。据上海社会科学院社会学研究所1995年“城市居民生活质量抽样调查”表明上海城镇最高收入的20%居民与最低收入的20%居民比较，前者的收入是后者的近5倍；最高收入的10%居民与最低收入的10%居民相比较，前者是后者的近10倍。社区救济的目标就是要保障低收入者能维持最低生活水平，通过政府支持、社团参与、志愿者加盟等方式，实现人人有其粮、不挨饿、不受冻的社会保障最低纲领，这对维护社会稳定起着非常重要的基础作用。社区优抚优待的重点是弘扬热爱军人、尊敬荣誉称号者的社会风尚。优抚优待既是完整社会保障内容的体现也是社区实施精神文明建设的需要。社区福利系统包括残疾人福利、老人福利、儿童福利、便民利民服务福利。正是通过让广大居民普遍受益的社区福利服务，无论富裕者还是贫困者都在他们各自的基础上提高了生活质量。社区保障，为更广大公民又送去一份安全依靠。综上所述，社区保障在社会发展中占有十分重要的地位和作用，特别是随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立，国家、社会与个人之间的关系发生了根本的转变，政府的职能也相应发生了转换。由企事业单位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已经越来越多地回归社区，社区作为社会的基本构成单位和现代社会成员参与社会生活的基本场所，将逐步取代单位成为人们参与社会生活的媒介，社区发展在个人与社会发展中的作用日益突显。社区保障的发展与完善对我国社会秩序的稳定，以及对经济体制改革发展中出现的许多矛盾的化解，将越来越起到重要的作用。而我国社区建设起步比较晚，发展历史短，社区保障和社区服务还存在着许多矛盾和制约因素，其现状远远不能适应我国社会主义市场经济建设和改革发展的需要。因此，研究我国社区保障和服务问题，探索如何尽快建立起具有中国特色，适合中国国情和改革发展需要的社区保障和服务体系，已成为摆在我们面前，确保社会主义现代化建设顺利进行的一项十分重要而紧迫的任务，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。二、我国社区保障和社区服务现状及制约因素分析(一)我国社区保障和社区服务现状我国的社区建设历史比较短。新中国成立以来，我国社区管理在较长的一个时期内一直实行了一套行政全能主义“亚社区”管理体制，直到改革开放以后，尤其是进入20世纪90年代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识，并开始探索构建与社会主义市场经济相适应的现代社区管理体制。通过十几年的探索与实践，我国社区虽然并存着诸多不同的建设管理模式，包括企业主导型、政府主导型、市场主导型以及社区自治管理型等模式，但逐渐形成了一些共同认识，探索出了一套有效的建设管理模式，这就是“二级政府、三级管理、四级网络”。其具体内容是：在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向管理体制；四级网络指市、区、街、居的组织网络，相互联系，重心下移，立足基层，重点在于加强街道和居委会。在我国社区建设与管理新体制构建的同时，社区服务工作也受到高度重视，有了一个较大发展。1987年，国家民政部在总结城市社会福利改革经验的基础上，首次提出了“社区服务”的概念，后来又提出了在政府倡导和扶持下，依托街道和居委会开展社区服务的指导思想。从此，社区服务在全国蓬勃开展，至1992年底，全国就有70%以上的街道开展了社区服务，1993年，国家14个部委办局联合发布了关于加快社区服务的意见，1994年民政部和中国社会工作者协会在全国范围内开展了评选表彰优秀社区服务志愿者活动，得到了党和国家领导人的高度重视。1995年民政部制定颁发了全国社区服务示范城区标准和全国社区服务示范城区评审办法，1996年9月在南京召开关于创建示范城区工作的专题会议，推广南京市宣武区等11个城区创建全国社区服务示范城区的经验。截止1999年，全国城镇社区服务设施已达13万处，综合性服务中心5055个，便民利民服务网点264万个，在建设社区服务设施的同时，社区服务队伍也在不断壮大，全国已形成了一个由专职、兼职人员和广大志愿者组成的社区服务队伍，其中社区服务的专职人员有36万人，兼职人员57万人，社区服务志愿者组织5.5万个，志愿者人数达540万人9o随着社区管理体制的不断改进和社区服务的蓬勃开展，特别是社区福利性服务内容的不断拓展，社区的保障功能也得到了越来越好的体现。以民政部门为主导，以街道、居委会为依托，以社区服务中心（站）为骨干，以为老年人、残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容，以志愿者互助服务为主要标志的社区服务格局的形成，较好地发挥了社区的保障作用。许多城市通过在社区设立社区保障服务站和捐助接收站，完善社区救助网络，接收社会捐增，发放城市最低保障金，对全体低保对象实行动态管理；设立拥军优属服务站，建立完备的优抚安置对象档案，社区建立退伍军人职业介绍所，深入开展双拥工作；设立残疾人服务站、康复站、助残志愿联络站，组织实施“老年福利服务星光计划”等；以及通过对社区内无收入保障的社区成员提供一定的生活保障和服务，向有收入保障、无服务保障的社区成员提供服务，来体现社区保障功能。通过社区服务的全面开展，使社区在“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、需有所供”等诸方面都得到一定程度的体现，在一定程度上发挥了第二安全网的功能作用。但由于体制和历史的原因，社区管理及服务等方面还存在着许多问题，包括体制问题，管理服务人员整体素质低下问题，观念认识问题，以及运行模式等问题。这些问题的存在，从方方面面构成了我国社区保障的制约因素，使社区保隙的功能不能很好地发挥，使许多功能只停留在浅层次或形式上。（二）我国社区保障和服务所面临的制约因素我国的社区保隙直接来源于建国后实行的民政福利服务体系。此前，由于国家是社会福利资金的唯一来源渠道，所以，社会保障的内容只能集中于给区域内有特殊困难者提供福利性帮助，难以满足广大社会成员的福利要求。另外，改革开放前的“单位福利”型模式，也难以形成覆盖整个社会的福利网络，社会保障机制的不健全，制约了改革的进一步深入。一句话，“老问题”成堆。自1987年民政部提出“社区服务”至今的16年间，我国的社区保障及服务整体上归纳起来呈现为以下几个方面的典型问题：1、供求矛盾突出，供求关系失衡供求问题是市场经济条件下的永恒话题，社区保障也不例外。本来，转型前遗留的供求矛盾就没能解决好，在向市场经济转轨后，一些新情况、新问题又接踵而至：如因城市改造而产生的区域性“移民”问题，因为产业结构调整而出现的下岗问题等。可以预见的是，这些新的服务对象和新的服务内容，在一定的时间内还将呈现继续上升的势头，形成反差的是，社区所能提供的服务远不能满足要求。以我国社区保障比较先进的上海市为例：据统计，1996年上海市的社区服务内容就已经达到了八大系列，共300多项，从事社区服务的在职志愿者队伍近30万人。社区福利服务的内容不可谓不丰富，社区福利服务的规模不可谓不大。然而，上海市的这些社区福利服务项目的层次普遍较低，大多只是停留在满足基本生活需要的水平上。由此，我国整体的社区福利服务水准可见一斑。如何满足需求，成为社区福利服务的头等大事。2、社区保障项目落实难首先是社区承担的福利服务在操作过程中，缺乏配套的法规规定，而相关的政府政策规定又明显缺乏连续性。社区保障离不开法规与政策的指导和扶持。法律法规的不到位，本身就表明了社区福利服务的缺位，即便是正在实施的某些社区保障项目，也只能处于“名不正言不顺”的“探索尝试”阶段。政府政策可以在某种程度上弥补法律法规空白的缺陷，但我国的相关政府部门的很多政策都带有某种程度的权宜性、暂时性和针对性的弊端，甚至不乏与有关法规相矛盾的政策。不连续的政府政策还表现为，政策的变动性比较大，朝令夕改或是随重要领导人的好恶而变化，都是常见现象。其次社区保障项目落实难的另一个表现，是关于社区福利服务的组织者和提供者的。他们的服务职能和权限没有明确的界定，反而要承担各种各样的任务，正如社区服务工作者所叹的苦经：“上边千根线，底下一根针”。渠道不畅，矛盾自然不可避免：一方面，社区保障的内容和范围总是在不断增加和扩大；另一方面社区管不了，也管不好的理由和托辞也越来越充分和客观。第三，社区内还普遍缺乏足够多的有活力的社会团体。有活力的社会团体不但可以发挥其自我管理、自我服务的功能，达到为社会服务，为社会公益服务的目的，而且还可以起到沟通政府和社会的联系，把政府和社会紧密结合起来，发挥社会团体所固有的桥梁和纽带作用。改革开放20余年来，中国的社会团体发展很快，仅正式登记的社团就从6千多个增加到20多万个，增加了33倍。但是，客观说来，我国的事关社会福利的社会团体，在数量上相对于美国的100余万来推算，显然是严重不足（这尚不包括现有的团体中相当比例的从事学术研究、行业管理、国际交流等团体）。另外，社区福利服务的团体活力不足，也同样制约了社区福利服务的发展。而我国的社会团体大都从政府组织转变不久，与政府之间还存在着千丝万缕的联系，尚未形成与市场相适应的气候。3、行政行为与社会行为的关系有待进一步理顺众所周知，我国的经济社会改革总体上属于政府推动型，社区服务也是由政府自上而下推行起来的。政府依赖自己的权能优势、财政支持和组织系统，促使社区服务事业在短短的十多年内得到了极大的发展。实践证明，在我国的社区服务政策法规的制定、社区福利资金的投人、社区资源的整合等方面都需要政府承担相应的责任。随着政府行政体制改革的深入，应按照“政社分开”的原则，政府和社会、社区都应逐步划分自己的职能，理清各自的行为目标、行为准则与行为界限。但现实的情况是：政府的行为中仍然存在着“政社不分”乃至包办社区服务的倾向。同时在尚未区分大福利与小福利，大服务与小服务的情况下，一些地方的政府又将原来投入的社区公共服务（如公共设施、道路、公园、就业服务和教育）作为小福利、小服务推到市场上。这样，政府在社区服务中的行为就出现了奇怪的现象：一方面政府仍局限于“政社不分”的旧体制、旧习惯，管了一些不该管的事；另一方面，政府将本该自己管的事拱手相让给市场。这两种倾向都不利于社区服务的发展。如果“政社不分”或政府包揽社区服务，势必会导致社区服务缺乏社会行为，从而削弱了社区特性；如果政府将属于自己管理范围的服务项目推入市场，容易造成社区服务以盈利为目的，从而削弱了社区服务的福利性与公益性。4、社区服务的定位尚需要进一步明确社区服务中的福利性和经营性关系一直是一个有争议的问题。一种看法认为社区服务应该以福利服务为主，经营性服务为辅，经济效益只是手段，社会效益才是目的。另一种看法则认为社区服务应该走市场化道路，因为没有经济效益，社区服务不可能持续发展。最后，争论的焦点归结为如何看待经营和服务的问题。因此，社区服务在其发展过程中出现了一种奇怪现象：在理论层面上，人们认同福利性和公益性；但在实践上，我们的政策导向很大程度上就鼓励经营性服务。造成社区服务的混乱即过度市场化的原因是多方面的：其一是社区服务的概念界定，到底是属于社会保障、社会福利体系，还是产业体系，在认识上一直还没有形成共识；其二，福利性社区服务供给滞后于居民日益增长的社区服务需要，政府对福利保障和社会服务的资源分配不足，这是社区服务市场化的重要原因。然而，社区服务的这一混乱状况容易使社区服务偏离福利性宗旨，从而弱化社区保障作用。因此，无论从理论上还是从政策导向上都要坚持和处理好社区服务的福利性定位。5、社区参与的整体性水平比较低参与社区、服务社区是社区文明的标志，也是社区福利服务社会化的标志。联合国早在20世纪60年代，就把公民参与水平的高低作为社会发展与进步的一个标尺。到了1981年，联合国出版的广泛参与作为一种战略推动社区层面的行动和国家发展文件，更是把“参与”的触角延伸到社会的层面，并在联合国教科文组织、联合国儿童基金会等福利组织中给予了普遍的关注和实施。我国社区保障所涉及到的社区参与，大体上都还处于一种自助互助的服务阶段，即还处于社区参与的表层阶段，其特征是：(1)社区参与的积极性不够高；(2)社区参与目标层次比较低，主要致力于解决社区内出现的临时性问题为主；(3)社区参与形式不够丰富，单就城市而言，目前我国的社区参与的形式大体上有直接的社会救助活动、参与维护社区的治安活动、参与社区的文娱活动、参与社区教育活动及居民之间的互助活动等；(4)社区参与的发展不够平衡，主要是参与服务运作的多而参与决策的少，领受性参与多而贡献性参与少，老年人和学生参与的多而青壮年参与的少，单