重大活动应急预案编制指南（征求意见稿的编制说明.docx

北京市地方标准重大活动应急预案编制指南（征求意见稿）编制说明北京市应急管理局二。二四年五月一、任务来源，起草单位，协作单位，主要起草人任务来源：由北京市应急管理局于2022年11月提出，北京市市场监督管理局于2023年1月16日批准并列入2023年标准制修订计划，计划名称为重大活动应急预案编制指南，本标准由北京市应急管理局提出并归口。起草单位：北京市应急管理局、北京和信安诚风险管理技术有限公司二、制定标准的必要性和意义（一）必要性随着我国经济快速发展和生活的多样化，党和国家、北京市政府及其有关行业部门，在北京行政区域内组织举办的具有重大意义，或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典，以及由法人或其他社会组织举办的大型群众性活动越来越多。据统计，北京市年均举办大型群众性活动在2000场次以上，万人以上的大型活动年均在100场次以上，居全国首位。与此同时，作为首都，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，四个中心的定位决定了其成为各种类型重大国事活动的承载体，如2019年世界园艺博览会、建国70周年庆祝活动、建党100周年庆祝活动、2022年北京冬奥会等国事活动举办地均为北京。以上活动具有政治性强、社会影响大、涉及面广泛、活动保障难等特点，不同于传统意义上的大型群众性活动，以往仅仅针对大型群众性活动的应急预案已经不能满足重大国事、国际交往等活动服务保障要求，需要有针对性制定相应的应急预案，并为预案的编制工作提供技术指引。为此，2023年北京市应急管理局提出，将对党和国家、行业、地方具有重大意义，或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动提供服务保障的应急预案统称为“重大活动应急预案”，并组织制定重大活动应急预案编制指南（以下简称：指南）地方标准，用于指导北京行政区域内开展的重大活动突发事件应急预案编制工作。根据国务院办公厅突发事件应急预案管理办法（2024）5号第十二条要求，重大活动主办或承办机构应当结合实际情况组织编制重大活动保障应急预案，但目前国内重大活动领域的应急预案编制的标准尚属空白，为加速推进重大活动应急预案编制的标准化、规范化、专业化建设，提高重大活动主办或承办机构编制应急预案的科学性和规范性，将以往重大活动应急保障工作经验固化为应急管理机制，为今后北京各类重大活动安全保障提供指引，特制定本指南。（二）意义习近平总书记多次就应急预案编制和管理作出重要指示。2019年11月，在中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。大型群众性活动安全管理条例北京市大型群众性活动安全管理条例北京市实施中华人民共和国突发事件应对法办法北京市突发事件总体应急预案（2021年修订）等法规规章均规定重大活动的举办方或承办方应制定保障活动安全的应急预案。通过该指南的实施，将以往重大活动应急保障工作经验固化为应急管理机制，有利于指导、规范重大活动应急预案的编制质量，进一步提升重大活动应急保障能力。编制重大活动应急预案编制指南，提出重大活动应急预案体系建设新架构，将以往重大活动应急保障工作经验固化为应急管理机制，有助于提高重大活动应急预案的科学性和规范性。对于积极防范化解重大活动风险，提升重大活动应急处置水平，维护国家安全和社会稳定，保护人民群众生命财产安全，推进城市治理体系和治理能力现代化，为建设国际一流的和谐宜居之都营造安全稳定的社会环境具有重大意义。三、主要工作过程本指南由北京市应急管理局提出并归口，该项目为2023年北京市地方标准制修订项目计划的一类项目，项目编号为20231210o标准立项后，在北京市应急管理局的支持下成立的标准编制工作组，主要编制单位为北京和信安诚风险管理技术有限公司，北京市安全生产联合会负责指南编制的指导、审核及发布工作。1、召开启动会2023年5月22日召开了北京市地方标准重大活动应急预案编制指南编制工作启动会，成立了由相关专业技术人员和标准化专业人员组成的标准编制工作组，明确小组各成员的工作内容和任务，制定了地标编制工作方案和工作计划，明确了工作目标和工作原则，确定了工作内容和工作步骤。2、收集资料2023年5月，工作组收集了国内外相关法律法规和标准规范，结合北京市实际情况，充分收集有关重大活动的应急预案编制、突发事件处置、服务管理保障、指挥体系构建等方面资料文献，邀请相关领域专家对标准的框架、工作方法、主要内容等进行讨论。3、现状调研以2022年北京冬奥会、新中国成立70周年、建党百年庆祝活动为蓝本，通过现场调研和专家座谈的形式，充分调研重大活动应急保障实践，总结明确重大活动主办方、承办方的职责任务，研究明确重大活动安全应急保障工作的体系、内容、流程、运行机制，研究与重大活动应急预案高度相关的风险评估与控制、指挥调度、应急演练、安全检查，应急处置等工作的现行制度文件,为建立本指南提供政策与技术支撑。4、起草标准根据前期的调研工作，工作组于2024年2月份起草完成标准初稿，经过编制人员内部讨论、专家审核，交由主管部门和其他相关部门和相关专家审阅和讨论后，根据提出的意见，修改完善后形成标准的初稿。5、专家预审会2024年3月28日，北京市应急管理标准化技术委员会联合北京市应急管理局预案管理处、法制处组织召开了地方标准专家预审会，来自中国标准化研究院、北京市科学技术研究院、北京科技大学、应急管理部国家自然灾害防治研究院、应急管理部宣传教育中心、北京市标准化研究院、首都经济贸易大学等单位的专家参加了会议。与会专家对标准预审稿进行了审查，提出了部分章节内容描述及格式修改完善的意见，3月底编制组根据会中专家意见完成修改，并分别反馈给各参会专家，征得同意后形成征求意见稿。四、制定标准的原则和依据，与现行法律、法规、标准的关系（一）本标准编写的原则1.强化全过程管理机制强化重大活动应急预案的体系构臻、风险评估、编制、衔接、演练、修订等全过程管理机制。2 .强化内容操作性实用性强化重大活动应急预案编制的可操作性、实用性，细化明确关键环节、操作流程和具体措施等内容。3 .强化预案演练评估反馈拓展应急演练方式方法，应急演练评估更加规范、科学，促进演练成果的正向反馈。（二）本标准编写的依据本标准依据的主要法律法规包括但不限于：中华人民共和国突发事件应对法大型群众性活动安全管理条例突发事件应急预案管理办法北京市实施中华人民共和国突发事件应对法办法北京市突发事件应急预案管理办法（京应急委发（2017）22号）北京市突发事件应急指挥与处置管理办法（京应急委发（2019）5号）北京市应急预案体系建设三年行动计划（2021-2023年）（京应急委发（2021）5号）北京市突发事件总体应急预案（2021年修订）北京市公共安全风险管理办法北京市大型群众性活动安全风险评估工作规范（试行）北京市大型群众性活动安全管理条例北京市市级专项应急预案制定修订指南北京市突发事件应急演练管理办法北京市突发事件应急演练实施指南重大活动应急预案编制的难点主要表现在：一是重大活动类别差异较大且活动间隔时间长，活动举办的客观环境可能发生重大变化，风险评估、应急资源分析等应急预案编制的准备工作需要重新开展，在筹备时间比较紧张的时候可能出现预案编制和风险评估工作同步开展的情况；二是组纨分散、职责切分难，重大活动保障工作组别大多围绕活动环节进行设置，在活动现场各工作组较为分散，难以将其再按照传统应急预案中当突发事件发生后拆分为各应急工作组的方式进行分工，因此如何在活动体制机制下合理划分应急职责需着重考虑；三是协调难度大，重大活动的一个最大的特点是安保级别高，参与保障单位多，当突发事件发生时，如何快速协调队伍、物资，科学高效处置事件，是预案中不可回避的重要问题。北京市作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，成功举办了最为全面、复杂、庞大的重大活动，积累了丰富的应急保障经验，本指南在广泛调研的基础上，结合我国国情和北京市实际情况，总结归纳过往北京市重大活动应急预案的编制要求和编制要素的基础上制定。(三)与现行法律、法规、标准的关系本指南起草中注意到有关现行法律、法规和强制性国家标准的内容，标准内容中没有与上述规定有相背离的内容，并对中华人民共和国突发事件应对法突发事件应急预案管理办法有支撵作用。五、主要条款的说明，主要技术指标、参数、实验验证的论述。本指南适用于指导北京行政区域内开展的重大活动应急预案编制工作。北京市各行政区和重点功能区、其他社会组织和单位市重大活动突发事件应急预案编制可参照本指南执行。本指南明确了重大活动应急预案编制的原则、程序，以及预案框架结构、内容要素设计等方面的基本要求。主要条款说明：1.重大活动的定义及范围。参考重大活动和突发事件档案管理办法（国家档案局令第16号），指对党和国家、行业、地方具有重大意义或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动。主要包括国事活动、国际交往、国家庆典、国家纪念，以及大型群众性活动安全管理条例所定义的体育比赛、文艺演出、会议论坛、展览展销、招聘会、游园会、灯会、庙会、花会、焰火晚会等。2 .预案编制的牵头单位和参与单位。即由北京市重大活动的承办机构（重大活动组委会）设立的应急指挥机构，组织所属工作机构、重大活动协办机构、上级派出机构等人员成立市重大活动应急预案制定工作小组，组长由市重大活动承办机构有关负责人担任。吸收有预案管理专家及有现场处置经验的人员共同参与预案的编制工作。3 .按照重大活动“平战结合”的工作要求和安全工作“一岗双责”管理制度，依托重大活动各级组织体系构建各级应急指挥组织体系，承担相应的突发事件预防与处置职能。应急指挥组织体系分为多层级指挥组织（即：总指挥机构、分指挥机构、现场处置组）和单一层级指挥组织（即：总指挥机构、现场处置组）。4 .预案体系的构建。总指挥机构、分指挥机构根据重大活动风险复杂程度，分别建立本层级的应急预案体系（即总体应急预案、专项应急预案、现场处置方案或专项应急预案、现场处置方案）。当指挥层级仅编制专项应急预案时，专项应急预案应同时涵盖总体预案的内容要素，具有全面性、可操作性。现场处置组应根据应急工作内容编制现场处置方案。5 .重大活动应急预案制定主要内容包含：总则、风险概述、预案体系、应急指挥体系、应急工作机制、应急保障、预案附件等框架结构。同时明确了“监测与预警、熔断调整、先期处置、信息报送、分级响应、处置措施、扩大响应、响应结束”等环节工作机制，以及参与市重大活动突发事件应急处置的各部门、各单位具体行动任务的内容要素。6 .强调事前预防与准备。一是行政监管部门和行业主管部门在活动前对本指南的组织实施，发挥其安全监督管理职责。二是承办机构落实安全主体责任：市重大活动组委会应当建立应急组织机构和安全工作会议制度，明确各类风险的管控、消除措施和责任人；市重大活动应急组织机构的各工作机构根据相关标准规范，对与活动相关联的场所、物资、设施、设备、交通、环境、卫生以及服务人员、管理措施、专业资质、社会关注度等多方面因素，制定相应应对措施或应急预案，配足配齐安保和应急救援力量，做好突发事件预防工作；市重大活动协办机构应当确保其提供的场所、产品、设施或服务符合质量和安全标准。三是参与重大活动各方要落实安全责任。7 .先期应急处置要求。即由现场处置组组织事发单位开展先期应急处置工作。包括组织营救受伤人员、疏散撤离受威胁的人员，控制灾情发展、蔓延，实行现场管制，及时上报突发事件信息，查明并及时组织力量消除次生、衍生危险源等。8 .响应分级。依据事故危害程度、影响范围、处置难度和各级应急指挥机构控制事态的能力，预判可能的后果等，对事故应急响应划分等级。一般由分指挥机构决定启动低级别应急响应，当突发事件超过分指挥机构应对能力时，再由总指挥机构决定启动高级别应急响应，部署对应的指挥协调机制、调动的相关应急资源。9 .主要应急处置措施：包括抢险救援、警戒管治、疏散转移、救治伤员、重要目标保护等内容。10 .适时启动联动处置、扩大响应等首都地区应急协调机制。11 .重大活动预案体系。包括北京市重大活动突发事件应急预案，以及针对市重大活动突发事件处置的各相关部门、场所、单位的应急预案或保障方案。并注明与现有市级应急预案的衔接关系。六、重大意见分歧的处理依据和结果。本指南编写过程中未出现重大意见分歧。七、与国内外同类标准水平的对比情况本指甫目前没有国内外同类标准标准可对比。国内重大活动相关标准主要集中在风险评估、安全评价等方面，关注对象主要为消防、安保、临构筑物等。生产经营单位应急预案编制出台过生产安全事故相关国家标准，但在重大活动领域的应急预案编制的标准尚腐空白。本指南属于在重大活动领域应急预案编制指南方面的标准创新。八、作为推荐性标准或者强制性标准的建议及其理由本指南为推荐性标准。九、强制性标准实施的风险点、风险程度、风险防控措施和预案本指南为推荐性标准。十、实施标准的措施（政策措施/宣贯培训/试点示范/监督检查/配套资金等）本指南由北京市应急局提出并归口管理，贯彻执行标准的措施建议为：1.宣贯培训：标准发布后，召开标准宣贯会，对涉及单位（部门）进行培训和宣传普及。市应急局主要负责各区县应急人员以及重点企业的标准宣贯工作；各区县应急局负责本区县范围内企业的标准宣贯工作。2,组织实施：建议由市应急局统筹协调北京市公安局、北京市商务局、北京市体育局、北京市文化和旅游局、北京市农业农村局等重大活动行业、领域管理部门实施和指导分管领域主办方、承办方、场地提供、服务保障方的标准实施。3 .政策措施：对地方标准的实施建立监管机制，对违反地方标准规定的行为进行通报批评或相关处罚，以严格标准的实施4 .配套资金：执行标准配套一定资金，以达到推广、落地的目的。十一、其他应说明的事项。无O