安徽省应急避难场所建设和管理办法 （草案征求意见稿）.docx

附件关于安徽省应急避难场所建设和管理办法（草案征求意见稿）的说明现就安徽省应急避难场所建设和管理办法（草案征求意见稿）（以下简称办法（草案）作如下说明：一、起草的必要性（一）维护国家总体安全的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，把马克思主义国家安全理论和当代中国安全实践、中华优秀传统战略文化相结合，创造性提出了总体国家安全观。坚持国家总体安全观已被写入党章，是新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南，反映了全党全国人民的共同意志。作为拥有14亿人口的大国，我国总体安全形势严峻复杂，大震巨灾、疫情等影响国家安全的各类风险挑战广泛存在。应急避难场所作为公共安全和应急管理的重要组成部分，在应对重大灾害和突发事件的过程中，可以发挥转移避险、维护社会安全稳定的重要作用。（二）贯彻落实安全发展重大决策部署的需要。安全是经济社会高质量发展的重要标志，习近平总书记对安全发展多次作出重要论述和指示批示，强调各级党委、政府务必统筹发展和安全,坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，切实把确保人民生命安全放在第一位。中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见和中力、国办关于推进城市安全发展的意见的印发，对安全发展作出重大系统性部署，需要认真贯彻落实。应急管理机构改革前，应急避难场所的建设管理和标准制定分散在各行业部门，存在标准不统一、资源共享不够等问题，应急管理部门组建后，负责指导协调应急避难设施建设管理工作。出台办法是贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要指示批示精神、规范管理全省应急避难资源的现实需要。（三）防范化解重大风险的需要。中华民族的发展史，就是一部战天斗地、抗击各类灾害的斗争史。仅新中国成立以来，我国就经受了唐山大地震、98特大洪灾、汶川特大地震等重大考验。习近平总书记指出：各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。2016年习近平总书记在唐山考察时，提出“两个坚持、三个转变”的重要论述，强调要综合施策、超前防控安全风险。历史证明，防范化解重大风险，应急避难场所有不可替代的重要作用。我省在应急避难场所管理方面一直缺少统一的规章，硬件基础和规章标准落后于“长三角”其他地区。办法将是我省应急避难场所管理的重要制度创新，作为一项全省性顶层设计，填补制度空白,为规范全省应急避难场所建设管理提供法律依据。（四）多部门协调联动的现实需要。避难场所重在整合共建,涉及发展改革、教育、公安、民政、财政、自然资源、住房城乡建设、城市管理、交通运输、水利、文化和旅游、卫生健康、市场监管、体育、疾控、国动办、地震等诸多部门和单位。为完成这项护国安民的重要工作，应急管理部门需要做大量的统筹协调工作，客观上需要出台一部有力的政府规章。二、有关政策依据办法（草案）依据中华人民共和国突发事件应对法中华人民共和国防震减灾法自然灾害救助条例安徽省突发事件应对条例等法律法规及规范性文件制定，上述法律法规及规范性文件对应急避难场所的规定为：中华人民共和国突发事件应对法第十九条规定，“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所”。自然灾害救助条例第十一条规定，“县级以上地方人民政府应当根据居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场（馆）等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志”。安徽省突发事件应对条例第十三条规定，“县级以上人民政府在制定城市、镇总体规划与城市综合防灾减灾专项规划时，应当统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，并利用广场、公园、绿地、体育场（馆）、学校运动场（馆）以及人防工程等公共场所，合理规划、建设、维护应急避难场所，设置统一、规范的标识，并向社会公布”。中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见提出“加强部门协调，制定应急避难场所建设、管理、维护相关技术标准和规范”。应急管理部、国家发展改革委等12部委关于加强应急避难场所建设的指导意见（应急2023）76号）要求，“各地相关部门要认真贯彻实施中华人民共和国突发事件应对法等有关法律法规，协调推动防灾减灾、防疫、防空等应急避难领域相关立法、修法，加强应急避难场所法规规章的制定实施，为完善相关配套政策制度提供法制支撑”。三、编制主要过程2023年3月，省应急管理厅成立起草小组，启动调研和起草工作。赴自然灾害威胁严重的云南、四川两省进行了实地学习考察，在对照国家、省有关法律法规的基础上，借鉴云南、四川、河北、浙江、重庆、山东、陕西、广东等地的经验和做法，结合我省实际，研究起草了办法（草案），已在合肥、蚌埠、马鞍山市组织相关部门负责同志座谈修改，赴河北、浙江省进行专项调研和座谈，组织我省发展改革委、省自然资源厅、省住房城乡建设厅等16家单位相关人员座谈修改，书面征求省减灾救灾委员会42家成员单位和全省16个设区市应急管理局意见。下一步将在省司法厅等有关方面的指导帮助下，进一步做好征求意见、修改完善等工作。四、主要内容办法（草案）共二十九条。主要内容为：（一）明确政府和部门职责。明确县级以上人民政府加强对应急避难场所管理工作的领导，建立健全应急避难场所管理机制，充分利用公园、绿地、广场、体育场（馆）、操场、室内公共场馆、人防疏散基地等场所建设应急避难场所。对相关部门单位的职责做了明确界定，县级以上人民政府应急管理部门负责应急避难场所的综合协调和监督管理。县级以上人民政府发展改革、教育、财政、自然资源、住房城乡建设、水利、文化和旅游、卫生健康、市场监管、体育、疾控、地震、国动办等部门按照职责分工做好应急避难场所管理相关工作。（二）强化规划建设与日常管理。对应急避难场所的规划建设和日常管理作出规定，县级以上人民政府组织编制应急避难场所专项规划，并与国民经济和社会发展规划、国土空间规划相衔接。有关国土空间规划，应统筹应急避难场所规划布局，推动防灾减灾等应急避难资源融合共建。同时，对场所管理维护主体、经费来源、物资保障等作出具体规定。（三）明确启用与关闭程序。针对应急避难场所如何启用和关闭作出具体规定，明确了应急避难场所启用后，县级以上人民政府成立由有关部门组成的应急疏散安置工作机构，做好有关管理工作，应急工作结束后，恢复场所原有功能。（四）明确禁止行为和法律责任。明确规定了有关单位和个人“不认真履行应急避难场所管理和维护职责”、“不按要求执行应急避难场所启用和关闭通知”、“扰乱应急避难场所管理秩序”、“移动、挪用、侵占、损坏应急避难场所标志或者设施设备”等禁止行为的法律责任，并对政府有关部门和单位在应急避难场所管理工作中怠于履行职责的行为明确了法律责任。五、适用范围办法（草案）适用于安徽省行政区域内应急避难场所的规划建设和使用管理。包括现有公园、绿地、广场、体育场（馆）、操场、室内公共场馆等被认定的应急避难场所，城市居住区内的应急避难场所和受灾害威胁严重村居设施的应急疏散安置点。安徽省应急避难场所建设和管理办法（草案征求意见稿）第一章总则第一条为了加强应急避难场所管理，提高综合防灾减灾救灾能力，保护人民生命财产安全，根据中华人民共和国突发事件应对法安徽省突发事件应对条例等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。第二条本省行政区域内应急避难场所的规划建设、管理维护、使用及其相关监督管理活动，适用本办法。本办法所称应急避难场所，是指为了应对地震、洪涝、火灾等自然灾害和事故灾难，按照规划和相关标准建设的用于居民应急避险、疏散和临时安置，具有应急避难基本生活服务功能的安全场所。第三条应急避难场所建设管理应当遵循统筹规划、配套建设、因地制宜、就近就便、平灾结合、属地管理的原则。既方便居民疏散，又易于政府救灾和群众安置，保障灾后居民基本生活。第四条县级以上人民政府应当加强对应急避难场所管理工作的领导，定期研究避难场所相关工作，建立健全应急避难场所管理机制，将应急避难场所纳入政府公共服务体系建设范畴，及时协调解决应急避难场所管理工作中的重大问题。第五条县级以上人民政府应急管理部门负责应急避难场所的综合协调和监督管理工作。县级以上人民政府发展改革、教育、公安、民政、财政、自然资源、住房城乡建设、城市管理、交通运输、水利、文化和旅游、卫生健康、市场监管、体育、疾控、国动办、地震等部门按照职责分工做好应急避难场所管理相关工作。应急管理部门统筹协调指导和监督应急避难场所规划、建设、管护和使用工作，统筹制定法规政策制度，组织编制专项规划、相关标准、预案，建设信息系统，做好物资储备相关工作，开展培训演练。发展改革部门将应急避难场所建设内容纳入国民经济和社会发展规划，根据相关规定做好项目审核工作。教育部门指导利用学校建设应急避难场所，并指导学校做好管护、使用。公安机关加强应急避难场所的治安管理，指导做好治安保卫，预防和打击扰乱公共秩序的违法犯罪行为。指导协助相关单位做好应急避难场所疏散通道及周边相关交通标识、标志的设置。民政部门负责组织落实有关福利设施内应急避难场所的管理工作。财政部门根据财政事权和支出责任划分原则，结合财力加强应急避难场所经费保障。自然资源部门在国土空间总体规划和详细规划中纳入应急避难场所建设内容，对建设空间进行规划控制和督导。指导专项规划编制并提出与相应国土空间规划及“一张图”衔接核对意见。按职责指导应急避难场所规划、建设等工作。配合应急管理部门，研究制订应急避难场所涉及的国土空间规划专项评估标准。住房城乡建设部门将应急避难场所建设内容纳入住房和城乡建设相关领域，指导利用公园、广场等场地空间建设应急避难场所。城管部门指导有关单位做好应急避难场所的垃圾清运以及移动厕所设置等相关工作。交通运输部门负责组织协调运力，做好避难人员、应急物资的紧急运输工作。水利（水务）部门指导相关应急避难场所防洪安全规划、建设，并指导有关单位做好管护、使用。文化和旅游部门指导利用文旅场（馆）设施建设应急避难场所，并指导有关单位做好管护、使用。卫生健康部门负责公共卫生类应急避难场所建设；指导应急避难场所医疗救治功能区建设，并指导有关单位做好医疗救治工作。市场监管部门指导应急避难场所标准化建设，协调地方标准制修订和实施过程中的重大问题。体育部门指导利用体育场（馆）建设应急避难场所，并指导有关单位做好管护、使用。疾控部门为应急避难场所防疫隔离功能区建设提供专业技术指导，并指导有关单位做好疫情防控工作。国动办指导防空与防灾应急避难场所融合共建，并配合、指导有关单位做好管护、使用。地震部门配合应急管理等部门指导做好相关应急避难场所规划、建设、管护、使用。第六条新建的应急避难场所建设经费，由建设单位列入主体项目预算；改建、扩建的应急避难场所建设经费，由应急避难场所产权单位、建设单位或者管理单位提出预算，按原建设资金渠道予以落实。属于政府投资建设的，依规纳入同级人民政府财政预算。鼓励社会资本以捐赠、资助和共同建设等形式参与应急避难场所建设管理。政府投资建设或政府管理的应急避难场所的管理与维护经费，由同级财政部门列入部门预算予以保障。第七条县级以上人民政府及其有关部门应当广泛开展应急避难知识宣传教育，增强公众应急避险和自救互救意识，提高全社会防灾减灾救灾能力。第二章规划与建设第八条县级以上人民政府应当组织编制应急避难场所专项规划，科学合理确定应急避难场所数量规模、分级分类、避难人数、避难面积、服务半径、设施设备物资配置指标，以及建筑和场地设防标准等内容，并与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划相衔接。国土空间规划编制应统筹应急避难场所规划布局，征求应急管理部门意见，推动防灾减灾、防疫、防空应急避难资源和文化、教育、体育、旅游及城乡基础设施等融合共建。应急避难场所抗风、抗震、防洪、防火等设防标准应高于本地区相应设防标准，并经业务主管部门认可或经有资质的机构认定，县级以上人民政府应急管理部门参与涉及应急避难场所建设项目审查、验收和监督检查。第九条县级以上人民政府及其有关部门应当利用现有或者拟建的公园、绿地、广场、学校、体育场（馆）、会展中心和人民防空工程等场所，按照规划和标准分级分类统一建设或者确定应急避难场所。住宅小区配套建设的有关公共设施重点部位应配套建设应急避难基础设施，具备紧急避难功能。利用乡镇（街道）和村（社区）办公用房、村民活动室、文体场馆等公共设施和场地空间，加强乡村应急避难场所建设。城市更新工作应优先保障应急避难通道建设和场所设施平急两用改造，通过提升学校、公共场馆抗灾等级和增建防灾公园等方式，切实提升老城区防灾减灾能力。第十条应急避难场所管理单位或者产权单位应当根据应急避难场所规划与有关规定，科学划分应急宿住、应急供水、应急供电、应急医疗救护、应急排污、应急物资储备、应急指挥等功能区域，配置应急避难设施设备，设置相应的标志标识牌。第十一条应急避难场所管理单位或者产权单位应当将应急避难场所的名称、位置、面积及可容纳人数、配套设施设备、功能区划分平面图、联系人、联系方式等信息报送当地应急管理部门。应急避难场所相关信息发生变化的，应当及时报送。第十二条县级以上人民政府应急管理部门应当建立应急避难场所数据库，及时更新数据，并向社会公众公布应急避难场所的位置、面积及可容纳人数、设施、功能区划分平面图等信息。第十三条县级以上人民政府应急管理部门应当会同有关部门在城市交通干道和汽车站、火车站、地铁站、机场、码头等交通枢纽，设置应急避难场所位置指示牌，指示应急避难场所距离、方向和路径；在应急避难场所服务区域内的居民区、商场、超市、活动中心等人口密集地，设置避难路线图等引导性标志标识牌。第三章管理与维护第十四条应急避难场所的日常管理与维护由其管理单位或者产权单位负责。应急避难场所管理单位或者产权单位与应急避难场所设施设备的产权单位不一致的，双方应当协商确定日常维护与管理主体。协商不成的，由当地人民政府予以确定。第十五条应急避难场所管理单位或者产权单位应当制定并落实应急避难场所管理与维护制度，建立管理维护档案，记录日常管理与维护重大事项。第十六条应急避难场所管理单位或者产权单位应当定期组织应急避难建筑物、避难设施设备和标志标识牌的检查维护，对基本功能定期组织评估鉴定，室内应急避难场所要具备供水、供电、照明、通信、厕所、住宿、洗漱、物资储备等设施条件，保持应急避难场所出入口、主要疏散通道、消防通道通畅，保证场所安全和正常使用。第十七条任何单位和个人不得损毁或者擅自移动、拆除应急避难场所设施设备和标志标识牌。第十八条应急避难场所管理单位或者产权单位应当依照有关规定，采用政府储备、市场协议储备以及场所自行储备相结合的方式，储备与其规模相适应的基本生活物资、基本医疗物资、疏散安置用具等物资。第十九条县级以上人民政府应急管理部门应当会同有关部门，定期组织指导应急避难场所服务范围内的机关、团体、企业事业单位、学校、村（居）民委员会开展应急疏散演练。应急避难场所管理单位或者产权单位应当制定应急避难场所启用预案，并定期组织演练。街道办事处、社区工作站等基层单位应当定期掌握危险区域人口情况，明确转移责任，根据统一规划设计，预设避难人员疏散引导线路和转移安置的应急避难场所。第二十条设区的市、县（市、区）人民政府应急管理部门应当会同有关部门，定期对应急避难场所的设施设备配备、标志标识牌设置、维护管理、应急启用预案编制及演练等情况进行监督检查。省人民政府应急管理部门应当加强对设区的市、县（市、区）人民政府应急避难场所规划、建设、管理工作的监督检查。第四章启用与关闭第二十一条根据自然灾害和事故灾难应对工作需要启用应急避难场所的，由县级以上人民政府应急管理部门根据需要作出启用决定。应急避难场所管理单位或者产权单位应当及时开放应急避难场所，确保平急功能急时转换，并配合做好疏散、安置、救助等相关工作。紧急情况下，应急避难场所管理单位或者产权单位应当根据避险需求，立即开放应急避难场所。第二十二条应急避难场所启用后，县级以上人民政府应当按照相关应急预案做好下列工作：（一）开展避难人员登记，设置应急棚宿区和物资供应点，保障帐篷、食品、饮用水等基本生活需要；（二）建立临时医疗点，为避难人员提供基本医疗服务，做好应急避难场所的卫生防疫工作；（三）保障应急避难场所的应急供电、供水、通信需要；（四）配置临时应急厕所和垃圾污物回收设施，做好应急避难场所的环境卫生工作；（五）组织协调运输力量，做好人员、物资的运输工作；（六）维护应急避难场所治安管理秩序；（七）组织动员志愿者参与应急避难场所志愿服务活动；（八）其他需要保障的工作。第二十三条已有应急避难场所不能满足安置需求的，县级以上人民政府可以在本行政区域内征用符合要求的安全场所，作为临时应急避难场所。应急工作结束后，应当及时返还，并依法给予补偿。第二十四条应急工作结束后，县级以上人民政府应当及时发布公告，终止使用应急避难场所并组织避难人员有序撤离。应急避难场所管理单位或者产权单位应当对场所进行清理，对有关设施设备进行检修维护，恢复场所原有功能，做好善后工作。第五章法律责任第二十五条有关部门或单位违反本办法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府责令改正；情节严重的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人责任：（一）未履行应急避难场所规划、建设、管理职能的；（二）未落实应急避难场所规划、建设、管理、维护经费的;（三）应急避难场所启用后，未按照规定履行保障职责的；（四）违反本办法其他条款和有关规定的行为。第二十六条有关单位违反本办法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府相关部门责令改正：（一）不认真履行应急避难场所管理和维护职责的；（二）不按要求执行应急避难场所启用和关闭通知的；（三）应急避难场所建成后，不编制疏散方案，不组织本单位开展应急演练及宣传工作的；（四）违反本办法其他条款和有关规定的行为。第二十七条单位或个人违反本办法的规定，有下列行为之一，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；给他人人身、财产造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）扰乱应急避难场所管理秩序的；（二）移动、挪用、侵占、损坏应急避难场所标志或者设施设备，造成一定后果的；（三）不服从管理，不配合国家工作人员依法执行公务的。第六章附则第二十八条设区的市人民政府可以根据本办法，结合本地区实际制定实施细则。第二十九条本办法自年月日起施行。