环境污染民事公益诉讼常见问题——以大气污染、水污染为例.docx

环境污染民事公益诉讼常见问题一一以大气污染、水污染为例目录一、原告主体资格问题（一）法律依据（二）关于原告资格二、原、被告举证责任的分配，及行政责任与环境污染侵权责任的区分（一）法律依据（二）原告举证责任（三）行政责任与环境污染侵权责任的区分（四）被告的举证责任三、环境污染民事公益诉讼面临的问题及建议四、结语一、原告主体资格问题环境污染民事公益诉讼案中，由“法律规定的机关和有关组织”作为原告提起诉讼。司法实践中，原告多为社会组织,故下述“原告”仅指代“社会组织”。（-）法律依据1. 2022年1月1日施行的中华人民共和国民事诉讼法第五十八条第一款对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。第一百二十二条起诉必须符合下列条件:（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实、理由;（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。2. 2015年Ol月Ol日施行的中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）第五十八条对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。3. 2021年01月01日施行的最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称环境公益诉讼解释）第八条提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料:（一）符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状,并按照被告人数提出副本;（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料;（三）社会组织提起诉讼的,应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书,以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。（-）关于原告资格1 .关于社会组织是否“依法登记”的界定可在原告登记的业务主管单位网站进行查询，第一、查询登记管理机关是否在“设区的市级以上人民政府民政部门登记第二、查询证书有效期，看原告提起诉讼时是否在证书有效期内，或原告在证书有效期届满前是否依法申请延续。实践中，存在原告提起诉讼时其证书有效期已届满，且未依法延续之情形。笔者认为，根据2019年4月23日施行的中华人民共和国行政许可法第五十条第一款规定“破许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是,法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。”第七十条第一项粒定“有下列情形之一的,行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续:（一）行政许可有效期届满未延续的、。1998年10月25日施行民办非企业单位登记管理暂行条例第二十七条“未经登z,己擅自以民办非企业单位名义进行活动的,或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚”,原告在证书有效期届满前，未按期申请延续，属于未依法登记。法院查明存在此情形时，应当裁定不予受理或受理后裁定驳回起诉。此是防止出现滥诉。送”2 .关于原告未提交“起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书”，法院是否可裁定不予受理或驳回起诉例如：实践中，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）作为原告，其年检不合格或缺失，不同高级人民法院作出的裁判认定不同。其中，云南省高级人民法院2019年12月20日作出（2019）云民终627号判决，认为绿发会年检不合格不是司法解释规定的违法行为，认定绿发会主体适格；而青海省高级人民法院2020年7月29日作出（2020）青民终160号民事裁定，认为绿发会年检证据有欠缺，提起诉讼的启动条件欠缺，裁定驳回上诉，维持了驳回绿发会对资源厅的起诉。笔者认为，根据2005年6月01日施行的民办非企业卑位年段堀查办法第鼠条翔走“民办非企业单位有下列情形之一，由登记管理机关责令改正,情节严重的,确定为年检不合格'Z（一）违反国家法律、法规和有关政策规定的;（二）违反规定使用登记证书、印章或者财务凭证的;（）本年度未开展业务活动,或者不按照章程的规定进行活动的;（四）无固定住所或必要的活动场所的;（五）内部管理混乱,不能正常开展活动的;（六）拒不接受或者不按照规定接受登记管理机关监督检查或年检的;（七）不按照规定办理变更登记,修改章程未按规定核准备案的;（A）设立分支机构的;（九）财务制度不健全,资金来源和使用违反有关规定的;（十）现有净资产低于国家有关行业主管部门规定的最低标准的;（十一）侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的;（十二）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的;（十三）年检中隐瞒真实情况,弄虚作假的J'第十条规定“登近管理机关对连续两年不参加年检,或连续两年年检不合格'的民办非企业单位,予以撤销登记并公告“年堀不合贻'属于情节严重的违法行为，而且环境公益诉讼解释第八条第三项，明确要求原告提交“起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书”，所以年检结论是否合格，是提起环境民事公益诉讼的充分条件和必要条件，直接决定原告主体是否适格，所以如原告不能提交材料证明其起诉前五年年检合格，法院应当裁定不予受理或驳回起诉。3 .关于，专门从事环境保护公益活动”的界定环境保护法第五十八条规定社会组织提起诉讼要符合“专门从事环境保护公益活动''的条件。对社会组织是否专门从事环境保护公益活动的审查标准，环境公益诉讼解释第四条觐定社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的2017年4月1日实施的最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）第五条规定“转查社会组织是否属于环境保护法第五L条规定的i专门从事环境保护公益活动应从章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护公益活动,以及提起环境公益诉讼所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行认定。社会组织章程虽未明确规定维护环境公共利益,但工作内容包含大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等环境要素及其生态系统多样性的保护,可以认定该社会组织的宗旨和业务范围是维护环境公共利益。社会组织从事植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为,或者从事与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等活动,可以认定为实际从事环境保护公益活动。社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系,但与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系,可以认定为社会组织提起的诉讼与其宗旨和业务范围具有关联性。”正因为最高人民法院将“专门从事环境保护公益活动''的外延进行了扩大，所以法院以原告起诉不符合环境保护法第五十八条、或环境公益诉讼解释第四条规定之情形，裁定驳回原告起诉的案例较少。二、原、被告举证责任的分配，及行政责任与环境污染侵权责任的区分（一）法律依据1 .原告承担举证责任的法律规定中华人民共和国民法典第七编第七章第一千二百二十九条因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。2021年1月I日实施的最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释（以下简称环境侵权责任纠纷解释）第六条被侵权人根据民法典第七编第七章的规定请求赔偿的,应当提供证明以下事实的证据材料:（一）侵权人排放了污染物或者破坏了生态;（二）被侵权人的损害;（三）侵权人排放的污染物或者其次生污染物、破坏生态行为与损害之间具有关联性。环境公益诉讼解释第/条提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料:（一）符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状,并按照被告人数提出副本;（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料;（三）社会组织提起诉讼的,应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书,以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。2 .被告承担举证责任的法律规定中华人民共和国民法典第一千二百三十条因污染环境、破坏生态发生纠纷,行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。环境侵权责任纠纷解释第一条因污染环境、破坏生态造成他人损害,不论侵权人有无过错,侵权人应当承担侵权责任。侵权人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。侵权人不承担责任或者减轻责任的情形,适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定;相关环境保护单行法没有规定的,适用民法典的规定。第七条侵权人举证证明下列情形之一的,人民法院应当认定其污染环境、破坏生态行为与损害之间不存在因果关系:（一）排放污染物、破坏生态的行为没有造成该损害可能的;（二）排放的可造成该损害的污染物未到达该损害发生地的;（三）该损害于排放污染物、破坏生态行为实施之前已发生的;（四）其他可以认定污染环境、破坏生态行为与损害之间不存在因果关系的情形。3 .环境侵权责任纠纷解释与环境公益诉讼司法解释的适用问题环境侵权责任纠纷解释第十七条本解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件,但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。2015年6月1日最高人民法院研究室负责人就最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释答记者问问：请谈谈环境侵权责任纠纷解释与环境公益诉讼解释的关系。(两个解释均在2021年12月29日进行了修正)新修改的民事诉讼法和环境保护法均规定了环境民事公益诉讼与私益诉讼。这两类诉讼在案件事实认定、责任承担等方面存在共性,同时公益诉讼在诉讼主体、诉讼目的、诉讼请求等方面又不同于私益诉讼。为此,最高人民法院起草了本环境侵权责任纠纷解释与环境公益诉讼解释,其中，本环境侵权责任纠纷解释既适用于环境民事公益诉讼,又适用于环境民事私益诉讼,规定两类诉讼共同适用的一般规则,重点规范污染者如何承担责任等实体问题;环境公益诉讼解释仅规定适用于公益诉讼的特殊规贝重点规范环境公益诉讼的当事人、管辖等程序性问题。(-)原告举证责任在大气或水污染环境公益诉讼案中，原告提交的初步证明材料包括：1 .被告排放了污染物（如废水或废气）实践中，原告通常是从网上下载相关环保部门对被告的行政处罚决定书或者排放监测数据，来证明被告排放了污染物。2 .被告排放污染物的行为损害了社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险“造成环境损害''是环境污染侵权责任的要件，原告对此承担举证责任，并用以支撑其诉讼请求中主张的赔偿损失数额、生态环境修复费用21损害赔偿数额（包括修复完成期间服务功能丧失导致的损失等）的确定，实践中，通常由原告申请鉴定，法院根据鉴定意见认定赔偿数额，也有法院通过征询环保部门意见、专家意见合理确定赔偿数额的。3 .被告上述环境侵害行为和损害之间具有关联性如钢铁企业、燃煤电厂排放大气污染物，一般在烟囱或排气口都安装有在线监测设备，所以此类案件原告只要证明被告实施了超标超量的排放行为，并鉴定出损失数额，法院一般认定环境侵害行为和损害之间具有关联性。上述，通过检索大气污染环境公益诉讼案例，原告完成初步举证责任主要为，立案时提交网上下载的行政处罚决定书或排污监测数据，证明被告有排污行为，案件审理过程中，原告再申请法院从环保部门调取行政处罚作出所依据的现场检查（勘察）笔录、调查报告、排放数据，及被告取得的环境影响报告书、环评批复等，原告再将申请法院调取的这些材料作为鉴定材料，申请鉴定，鉴定出损失数额，法院据此再认定损失数额，判决由被告承担。笔者认为，上述过程缺少了一个环节，即在一些案例中不能体现法院是否对鉴定的必要性和鉴定的范围进行了审查认定，只能体现被告排放污染物只要被行政处罚，法院则认为被告存在超标排放违法行为，将行政处罚与存在行政违法行为等同，从而同意原告对行政处罚认定的超标排放量进行损失鉴定，却未对原告申请鉴定的范围进行必要性审查。所以，需要先区分行政处罚的行政责任与环境污染的民事侵权责任。（三）行政责任与环境污染侵权责任的区分行政处罚的行政责任与环境污染民事侵权行为承担的损害赔偿责任不能等同，行政责任是只要违反环境保护法律法规的管理性规定就要承担，而环境污染侵权责任，除须由排污行为存在，还须以损害事实的存在为前提，此处“损害事实”的举证责任，根据前述环境侵权责任纠纷解释第六条等规定，应当由原告举证证明。所以，笔者认为，不能简单以被行政处罚行为应承担的行政责任来推定造成环境公益损害，进而要求被告赔偿损失。此在下述案例中有体现：浙江省丽水市中级人民法院(2019)浙11民初171号民事判决认定“水篥中原告环友研究中心只是提供了上述六份行政处罚决定书,且均是因为违反了环境保护法律法规的管理性规定而做出的处罚,并不能从上述行政处罚决定书中得出被告壶镇精饰厂有环境污染行为以及该污染行为造成了环境损害。故原告依据上述行政处罚决定书要求被告承担环境侵权责任的主张本院不予支持、判决驳回原告北京市朝阳区环友科学技术研究中心的诉讼请求。对此一审判决，浙江省高级人民法院作出(2020)浙民终893号民事生效判决，驳回上诉，维持原判，同时亦认定“木虎火力行屐遗滂行为应承担的行政责任与民事侵权行为应承担的民事损害赔偿责任是不能等同的,行政违法行为只要存在就应当承担行政责任,而民事侵权损害赔偿责任除了行为存在外还须以损害事实的存在为前提。被上诉人虽因配套的污染物处理设施未经验收及废水向竦新污水处理厂排放时COD超标被行政处罚,但因其污水并非直接向外排放到周边环境,而是全部通过竦新污水处理厂进行处理后才排入自然环境,故不能证明被上诉人存在将污水排入空气、地表、地表水物、土壤、地下、地下水等周边环境行为及事实存在也无法确认被上诉人存在造成生态环境损害的事实。”湖北省武汉市中级人民法院(2019)鄂01民初6822号民再判决认超，鼎龙公司就超标排污承担了行政责任,但不能据行政处罚简单推定该行为也损害了环境公共利益。”最重要的是，实践中存在行政处罚不合理的情况，比如电力企业机组启停机氮氧化物超标排放，是迄今为止无法解决的技术难题，但山西省生态环境厅2016年2月19日废止了“生产设备启机连续12小时之内的氮氧化物超标视为无效数据，不作为违法行为认定依据“，之后山西众多电力企业便因启停机氮氧化物超标被处罚，至2017年3月28日山西省生态环境厅颁布关于对火电机组启停阶段NoX在线监控数据超标行为进行区别判定的通知规定“火电机组启动和停机时段内的排放数据可不作为火电机组NoX达标判定依据，其中，启动时间原则上并网后不得超过4小时”后，才陆续停止对启停机氮氧化物超标进行行政处罚。笔者认为，山西省生态环境厅制定大气环境质量标准没有以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据匝包导致作出了不合理的行政处罚，如果法院支持社会组织(或原告)对此类行政处罚的超标排放进行赔偿的话，无异议让山西的众多电力企业“削足适履“，严重影响民生稳定、社会经济发展。当然有些法院已经考虑到启停机超标排放系非正常情况，驳回了原告诉讼请求，确保了审判的质效，保障了环境保护与经济、技术发展之间的平衡。见案例：陕西省商洛市中级人民法院（2021）陕10民初20号民事判决，法院认为“关于原告所起诉的2019年1月被告超标排放废气污染物的问题。经查,被告2019年1月23日更换耐火豉停机检修,同年1月31日息火升温生产,当时颗粒物为35.015,二氧化硫是299.562,其烟尘超标0.22倍,二氧化硫超标0.5倍。原环保部发布的国家环境保护标准（HJ847-2017）排污许可证申请与核发技术规范水泥工业第十条规定:水泥窑冷点火时（从点火升温、投料到稳定运行）36小时（大面积更换耐火砖及冬季时,时间可适当延长）、热点火时（从点火升温、投料到稳定运行,窑尾烟室温度高于400）8小时、停窑8小时内窑尾二氧化硫和氮氧化物排放浓度均不视为违反许可证排放浓度限值。依据上述规定,水泥窑停开机时超标排放行为属于国家环境保护标准（HJ847-2017）中规定的非正常情况,其排放浓度不视为违反许可排放浓度限值。本案中,被告具有合法的排污许可证,2019年全年排污达标,其2019年1月停开机均报请环保主管部门审批同意并备案,原告未提供被告排放的烟尘废气造成了损害大气或者危害周围环境的后果,本院亦未调查到被告存在相关污染环境的事实。环保部门出具的证明亦证实,被告无因污染环境问题受到调查处理及行政处罚的情形。故原告称被告2019年1月超标排放污染物污染环境的事实不能成立,判决“驳回原告枣庄市环保公益联合会的诉讼请求。”(四)被告的举证责任1 .被告排污符合水污染防治法、大气污染防治法、民法典等相关规定环境侵权责任纠纷解释第一条第一、二款要求被告承担无过错责任，第一条第三款，明确规定了被告“不承担责任或者减轻责任的情形”,所以被告应当举证证明其有无排污许可证、是否超过污染物排放标准、是否超过重点污染物排放总量控制指标，以及排放的方式、范围、程度。例如，可提交排污许可证、环境影响报告书、竣工环境保护验收意见的函、未超过排放标准的监测报告等作为证据。司法实践中，有些法院不仅严格区分了行政责任与环境侵权民事责任的责任承担，而且法院在被告提交监测报告等证据证明大气污染物排放、水污染物排放符合环境保护标准的情况下，对原告主张的环境侵权责任不予支持。见案例：浙江省高级人民法院(2020)浙民终893号民事判决书、云南省玉溪市中级人民法院(2019)云04民初127号民事判决书、江西省萍乡市中级人民法院(2021)赣03民初18号民事判决等。2 .污染环境、破坏生态行为与损害之间不存在因果关系三、环境污染民事公益诉讼面临的问题及建议(一)法院立案前，尽量协调环境保护主管部门配合原告了解排污情况或调取证据，减少讼累，防止滥诉实践中，社会组织作为原告参加诉讼的出庭人，多数是律师代理，经过检索水污染、大气污染的案例，原告代理律师立案时提交的证据材料一般是行政处罚决定书、监测数据等，因为在法院立案前，原告代理律师无法向被告的主管环保部门调取作出行政处罚决定所依据的现场勘查（检查）笔录、监测数据等材料，以致在原告无法准确判断被告是否存在行政违法行为，及行政违法行为是否足以造成环境公益损害的情况下，便提起诉讼。通过AlPha检索截至2022年6月22日某律师事务所代理的环境污染责任纠纷案或环境污染民事公益诉讼案，法院以判决方式结案的案件有20多个，法院以裁定方式结案的案件有90多个。90多个裁定案件中，原告撤回起诉法院准许撤诉的裁定案件近50个。50个撤诉裁定案中，原告以“被告在当地生态管理部门的监督管理下已采取了一系列的环境治理措施使原告请求全部实现为由，向法院申请撤回起诉”的案件有20多个，从这20多个案例的内容看，无法看出被告的环境治理措施或整改措施是原告起诉之前被告已经完成，还是原告起诉之后被告才完成，这直接关系原告是否滥诉等问题。50个撤诉裁定案中另有4个是原告以“经证据交换认为被告对违法行为已整改，侵权行为早已停止而申请撤回起诉，其提起诉讼、撤回起诉并不存在主观恶意。原告在法庭辩论终结前撤回起诉不违反法律规定，亦不存在损害公共利益的情形，故对其撤诉申请，法院予以准许。表明在法院立案前，如原告代理律师可到相关环保部门了解排污情况或调取证据，便可查明事实，减少原告诉累。（二）被告合法合规排污的情况下，环境侵权责任纠纷解释第一条第二款规定被告应当承担环境侵权赔偿责任，过于严苛，此与我国经济发展、技术条件不相适应环境侵权责任纠纷解释第一条第三款规定“度本人不承担责任或者减轻责任的情形,适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定L第二款却又规定“侵农人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持，也就是说，一方面规定被告必须举证合法合规排污，才能免除承担责任,另一方面又规定被告即便合法合规排污，造成环境损害，也要承担责任。实践中，存在争议的是山西省内某类机组偶发故障引起的大气污染物排放短时超标，均会被行政处罚，但根据2020年9月1日施行的山西省生态环境厅关于印发山西省生态环境系统行政处罚自由裁量基准（试行）的通知（晋环执法202048号）第十条规定，因机器故障导致污染防治设施不正常运行或存在其他不可抗力因素，属于免予行政处罚情形。笔者认为，不管机组故障超标排放是否应被行政处罚，机组故障超标排放属于不能避免且不能克服的客观情况，而且是短时的，应当认定不会造成环境公益损害。但一些法院基于环境侵权责任纠纷解释第一条第二款的规定，无法判断机组故障引起的超标排放是否造成环境公益损害，便依赖于鉴定，但只要鉴定，不管鉴定出的损失数额大小，被告首先面临要承担巨额的鉴定费，此将对被告的生产经营产生不良影响。（三）行政处罚的罚款用途与环境侵权责任的赔偿损失用途有竞合之处，建议判决承担环境污染侵权责任时，从判决赔偿数额（包括修复环境费用）中扣除被告已履行的罚款数额环境保护法第五十九条第二款规定“就就或定的涉痰处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执疗环境公益诉讼解释第十八条规定，对污染环境造成环境损害或重大风险的，原告可请求被告承担修复生态环境、赔偿损失等民事责任。上述规定，表明行政处罚的罚款用途包括违法行为造成的损失、防治污染设施的运行成本，此与环境侵权责任要求的赔偿损失及修复环境费用完全竞合，所以如果原告要求被告重复承担赔偿责任，势必加重被告的负担，不利于环境保护与经济发展的平衡。四、结语环境公益诉讼，应综合考虑环境保护与我国现有技术条件、社会经济发展、民生稳定的关系。在积极鼓励社会组织依法提起环境公益诉讼的大背景下，社会组织更应本着环境保护与经济发展平衡的理念，合理合法的正当行使诉权，为作为被告的企业创造良好的营商环境，以促进经济社会可持续发展。注释及参考文献：12015年最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释的理解和适用三、解释的主要内容（一）关于社会组织的原告资格环境保护法第五十八条对社会组织的规定是：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。如何解读上述法律规定，使那些依法运行并且具备维护公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来，从而确保审判的质效以及防止出现滥诉,是本解释需要解决的首要和核心的问题。2最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第十八条规定对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。3大气污染防治法第八条规定“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”，第九条规定“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气污染物排放标准，应当以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据”，第十条规定“制定大气环境质量标准、大气污染物排放标准，应当组织专家进行审查和论证，并征求有关部门、行业协会、企业事业单位和公众等方面的意见。”