“十二五”时期中国农村发展若干战略问题分析与思考.docx

“十二五”时期中国农村发展若干战略问题分析与思索中国社会科学除农村发展探讨所课题组内容提要："十一五”时期，中国农业和农村发展出现了一些新变更，也存在着一些突出问题，展望“十二五”时期，群益于衣业基啾设施体系建设的我国，衣业抵捐日用农和实力、农业机依化水平和农业青源可拈统利用水平提高以及农业技术进步投动等因去的作用,农产品供应实力将进一步增加.供求关系仔遗一步改善，食品平安保漳水平将进一步提高；农夫收入增长的环上克接着改善，农夫枚入增长的方式接着变更，农夫攻人接着增加，农夫分化接着加快；实巩城乡本公共服务均等化目标的有利条件增多,基本公共般务均等化过也将加快.基本公共服务供应祝骷和体系将不断完:农村金触故觉环境有望接着改善：农业及营M度改革、土比管足制度改革、农村金融改革将向蚁深推动。关建词：农村发展农村政在“十一五”时期“十二五”时期在刚阐过去的“卜一五”时期，中国农业和农村发展取得了历史性的成就，出现了一些值得关注的、深刻的、意义深远的新变更,这些新变更或许意味着中国农业和农村发展方式的转变已经起先。从这些新变更动身，深刻分析它们产生的缘由，展里“十二E”时期中国农业和农村的发展的势，不仅对于相识中国农业和农村发展的客观规律具有重要的理论价值，而H.对于制定中国农业和农村发展政策具有里:要的现实意义.一、"十一五''时期农业和农村发展的新变更(一)粮食连续增产，农业双层经营模式出现新突破1.粮食连续七年增产十一五”时期，中国粮食产盘从4.97亿吨增长到5.46亿吨，保持了连续增长,增低约10%.粮食增产的主要因素行：低产的油料作物播种向枳显著削减.为稳定高产的根食播种面枳发挥了作用.良种、良法(机播机收和同方施肥)和化肥、农药、薄朕等现代生产要素的应用,使技术进步对农业熠长的贡献率逐步提高。应对自然灾难的技术措施和缓解灾难影响的救灾措施史刚好和更有效.家庭管理的井湘设施对社区管理的束淞设施的昔代,或地下水对地衣水的替代，化解了农夫集体全部的水利设脩恶化和有效浇灌面枳增加的冲突.外山农夫工本文是张晓山和李周主持的2oo年度中IS社会科学院农村发!»探忖所at点小用一十：五'时期中国农村发展若r战略向鹿探讨-初步成枭的综A报告.本文是在10个专题探讨Itt告的郴t上概括而成,由于CiiM的IWW.文中未徒蛤出翔实的数据及货料支撑，衣忖发履探讨所的部分有年科硒人员在资料打打、专题探讨中张r大量工作,。泮术委乂公金体委员翁1.jJ探讨方向把火、文,储&攵等IR.四仔学术委员负费统稿,但由于种木趣由未健充分汲取各个专咫IUiIi和仝然学术委员的看法和观点.变更.与过去农产品价格波动主要由供求关系确定不同，中国“十一五”时期农产M价格波动既源于美国大规帙将极食转化为生物砥能源导致的国际农产品价格波动时国内市场的传导，也与流淌性过剥导致的大fit资本进入农产品流通环节相关.3.食品平安制度日始完善。“十五”时期，中国食品平安立法和标准体系不断完善，食品平安监管体系和制度渐渐健全，食品平安总体状况向好.（四）农村要素市场发育进程加快1.农材土地承包及常权流转逑度加快，流转主体和格式Fl益多样化。2009年底，农村承包制地流转面积达到1.S亿由，超过全国承包耕地总面枳的12%，大大高于"IH"时期S%左右的水平.2农夫身份分化促透了劳动力市场发育.农夫原先是职业概念，现在已经演化成身份概念，而与其居住地和职业无关，“十一五”时期农夫分化的新特征是：主要从"小农产业且收入相对稳定的农夫达22978万人，占农夫总数的近50%,比“I土”时期增加了851个百分点：担当农业生产全过程的部分农夫分化为只担当特定生产环节的农夫，农夫的专业化促进了现代农业的发展：在工业化、城钺化的冲击下，部分农夫失去了土地，出现了被动的职业变动，3.农村金心市场活力增加.详细表现为：农村金曲组织创新取得新进展.一是村镇银行、农夫资金互助组织发展加速，一些农夫专业合作社也开展了内部的资金互助，一些公益性小额信贷机构接着致力于解决贫困地区苴困人口的触资句题,：是正规金融机构特地设立了涉农贷款的机构。例加.中国邮政储箭银行成立并在城乡广泛开展小额信贷业务,中国农业银行建立了农村金融事业部,部分地区的城市商业挨行也起先向农村进军.农村金融产乩创新进步深化.例如.中国农业银行及农村信用社推出“遵农K”业务.农村金融趋供应扩大,农夫户均贷款额增加，融资状况总体上有所好转.农村金融机构经营绩效行所改善.2（X）6-2009年,农村银行业金融机构不良贷款下降了44.2%.但是，同期农村信用社系统的不良贷款却增加了60%,农村金融需求也出现了新特点：农户临时性和应急性的消费性贷款需求增加；大额和长期性的生产性贷款需求增加,农夫专业合作社的贷款需求增加.个体工商户的贷款需求增加较快.农业产业化龙头企业的金融服务需求多科化，既须要大M的流淌资金作为收购原料的保障，而I1.资金运用时间相对集中，也须要便捷、全面的金融服务，（五）农村基本公共服务供应实现了突破性进展“十一五”时期，各项农村社会农业发展空前旺盛，公共服务更多更好胞思及广阔农夫。1 .农村队本公共戚务在若干支点领域1实现了突破性送展。农村义务教化全面纳入了公共财政保障范围,基本实现了免费义芬教化，城乡和地区之间教化差距犷大的状况得到了遏制,新型农村合作医疗制度班本毁芾了整个农村，截至2009年，新型农村合作医疗参与率达到94.2%，人均筹资水平和补偿受益人次都行显著提高.农村最低生活保障制废全面实施.保障标准逐步提高，保障对软渐渐增多，正在逐步靠近“应保尽保”，新型农村社会养老保险已在全国10%的县试点.2 .财政资湿配强的区域罡距有所缩小，实现底本公共服务均等化政策的财政可支撑实力的地区左能有所缩小.在义务教化.医疗卫生等农村公共服务的主要领域,中心均加大/向欠发达地区蝴斜的资金筹措力度.不少省份的省级财政也制定了平衡各县（市供应公共服务实力的相应畋策.对经济欠发达的县m）赐予泞定的倾斜。不行比因素.城乡居民的实际收入差距会进一步缩小.第三.收入安排制度不合理,即垄断部门和行政事业单位职工工资增长过快，也是城乡居民收入差跖如大的重要缘由。2.农村内部斩民收入差距产大。2（X）5-2（XW年.将农户依据人均纯收入水平由低到高排列后五等分，底层20%低收入农户与顶层20%高收入农户之间的收入差距从7.26：I扩大到7.95：1。农村居民收入安排的基尼系数3上升趋势，由2005年0.3751上升到2009年的0.3850,这说明，农村居民收入安排差距呈现扩大趋势.但是,值得关注的是,与此同时,区域之间农村居民收入差距缩小.2005年，东郃地区农夫人均纯收入比中部和西部地区农夫人均纯收入分别高47.3%和92%：到2009年，这两个比例分别下降到38.6%和82.9%.（四）土地制度不完善，农夫的合法权益没有得到充分保障1 .有强感进行土地承也经营权流州的农户仍旧面佑操作层面的制度不完#。中国有关土地承包经营权流咕的法律、制度和政策己经较为完善，但由于缺乏具有可操作性的实施细则以及风险防范和利益安排机制十地承包经营权流转中还存在着很多何应：漉转程序多数不规范.存在纠纷陷叽政府的不当参与以及出于政府自身利益激励土地流转的政策措施可悭导致农地的非自度流转和农夫利益殳损。农业用地用途的变更难以谓开，并且在很大程度上具有不行发原性，2 .建设在坦和建设用电制展中的一些根本性问恋尚欠仔M解决.这些柯超包括：掴家征故土地的范困远远MHl公共利益的界眼，征地程序中农夫的卷马权受到剥夺，因而农夫的主体性不能得以体现.征地补偿标准不合理,集体土地与国仃土地“同地不同权”.导致农夫不能通过城乡一体的土地市场以及征地补偌的同等计遇等共享十J也增色和财宝增长，加剧了城乡居民财宝差距.在执行“城乡建设用地指标增诚挂钩”政策的过程中，很多地方政府在“建新”指标的诱惑K以行政手段强制实施“拆IH”.并且在大力推动以农夫集中居住和村庄合并为特征的新型农村社区建i殳中，没有充分考虑新型社区建成后农夫是否适应、是否有还款实力、是否有新的生计、生活成本是否增想等问题，职业农夫（专业农户）集中居住显现出很多弊端，（五）基本公共服务均等化目标的实现仍任重道远1.基本公共服务均等化和农材公共事业发展域乏总体战略规划。农村公共服务农业发展呈现各部门单独推动的特征，从而影响了农村公共服务的效果.以农村卫生服务为例，“卜一五”时期，尽管新型农村合作医疗取得了重大突破,但与之相关的其他额域的改革和发展海后,减弱/新型农村合作医疗的功能，一是农村公共卫生没有得到充分Hi视；：是乡村两级医疗服务实力弱，影响了新型农村合作医疗制度功德的发挥：三是缺乏对医院的有效;i管。缺乏基本公共服务均等化的标准和实现时间的全国性总体规划.各地区、各部门单独实施的基本公共服务均等化方案会受到户SS制度、财政体制等因素的制约，有可能会拉大不同地区之间她本公共眼务均等化程度的差距，衣村三级公共眼务体系还很不完善.近几年来财政增加的对农村公共服务的投入和支扑更多地集中在县乡两级,而对村级公共服务设施建设的投入严峻不足，不能满意农夫就近知到肯定数家和较高质量公共服务的要求。2城乡之阿、区域之间基本公共腹务功寻化水平还存在实历惶灵距.农村居民所享受的社会保原水平远远低于城馍居民.同时省际之间、三大区域之间农夫享受的公共服务水平的差距仍在接芾扩大。3 .公共般务机构的“营利化”饨向.套喻农村公共祝务投入的效率.农村公共极务机构存在渐渐向甘利性组织异化的现如虽然政府向农村公共服务*网投入了大砥资佥，但除了几项国家覆令削然收费的限务项目（例如义务教化外，政府增加的投入好像并未相应降低各种公共服务的收费标准,政府投入的增破越来越多地用于公共服芬组织增加人员和提高工费.抵网在.“十一五”时期,这种状况并没有大的改猊.4 .农村公共事业发现过多他依本专项资金。这种制度会导致一系列何必：一是资金跑什滴浜。:是驾驭专攻资佥的部门之间职能交叉、支配的项目之间内容Hi复，资金安持随意性强，三是项目安持中对配食资金的规定加剧了资金安排在地区之间、部门之间的不公允性。四是项目的支配与农夫实际需求的优先序不一样.5 .政舟基本公关服务项目信息发布和项目城管仍旧不充分。农夫在既不了解地方财政的支出数曲和结构，又缺乏相应的监督柒道的状况K,难以对偏禹基本公共服务均等化目标的行为进行主动监督，而“搭便车”的馈向更影响其参与监督的主动性.（六）农村金融供应和A艮务环境没有得到根本改善I.农村全际供应状况并未将到叨期改善。部分偏远乡钺仍未用盖金融.服务网点。农村资金通过农村金融机构从农肘地区外流严坡.农业保险仍不能满意农夫风险防范的需求.其主要衣现是：农业保险险种较少，而且保障水平很低；跳乏多样化的商业保哙和互助保险缺乏专业的农业保险代理和保险经纪公司；缺乏农业保险的再保险机制和再保险市场。2 .农忖金融市场竞伞不充分，农忖金融钊新不足,我系偎1栽多，虽然在农村金融机构与组织制度方面出现了农村合作银行和农村商业银行两类银行，并且在新农村建设政或框架下也推出了些自上而下的可控型试点改革.以及设立了全国性的农信银资金清算中心,但是中国新型农村正式金融组织的类型特别有限，农村信用社在满意农户贷款而求方面仍处于垄断地位.在金融赛管方面，为了更好地监督管理农村合作金融机构,各地成立了省和地（市）级信用社联合社、否金融办公室、市金融办公室,但是没有发展出自下而上.建立的农村合作金融机构行业管理与服芬组织.在金融产品和服务方式方面，在金融抑制政策下，正式金融机构的金融产品和服务方式创新往往会受到法规和政策的浆肘，创新往往相当于珏规，对小额信贷公F设立较高的资本金“门槛”及其经营业务上“只贷不存”的规定等政策限制不利于新型农村金融机构的发展，政府对不I可农村金融机构在税!攵政策等方面仍存在即初现软，3 .农村政策性金融在经常方向上存在同理。首先，中国农业发展银行的预算软约束问卷并没有削减,粮食和棉花收购贷款负盈不负亏的何虺仍IH存在：其次,中国农业发展银行大玳发放农业产业化龙头企业、农产品加工企业、农业科技和基础设施建设等方面的贷款，虽然有助于其改善经营业绩，但这是它作为政策性银行与其他商业银行争利,在定位上仍旧有何趣。三'“十二五”时期农业和农村发展展望“十二五”时期,中国国民经济仍物保持稳定而快速的发展.工业化、城镇化进程仍将快速推动：可持续发展和增长成果公允共享并景的羟济发展方式专变进程也将加速：国家经济实力的显著增加和财政收入的较快增长,将会使实施“工业反哺农业、城市支持农村”政策的基础越来越好。国家强农惠农的政策体系会渐渐完善.财政体制改革的深化,以及包涵式发展和城乡统筹发展理念的更加深化人心，都会使地方政府的发展埋金更加符合科学发展观的要求，从而改善地方政府行为,并进一步推动农村基本公共眼务均等化进.程,陶荷金融体制改革的深化，农村金融组织和产品创新的环境也符进一步改善.（-农业：农产品供应实力提高，供求关系改苦，1 .农业生产.劳动力从事农业的机会成本会随药非农就业环境的改答渐渐提高，进而促进农业机械化水平进一步提高，农业机械,匕3有助于犷大农作物播种面枳而增加总产1A，提高农业的防灾犍灾实力，并将成为推动农业社会化服务的主要内容之一卜二五”时期，极玷性、局部性的气候条件给农业保障供应增加/很大的长力,通过农卬基础设施建设提中学国农业抗御气候灾难的实力会变得越来越Hi要，2 .食物供需。“I二五”时期，随希经济发展，由人口增长和收入增加引发的食物需求总用仍将增加,但由于人均养分水干进一步快速增长的潜力有限.食物需求总量的增长速度招行所放缓.洋细而言，第一，中低收入群体l存收入水平的提高，食榭Il货衢求将快速捉高，养分水平也将大幅度提高：高收入群体的食物消由需求和养分水平不会地和收入水平的提高而明Ii提高，甚至可能在肯定程度上出现界分指标下降.其次，11粮消费仍将保持稳定，饲料粮需求将快速刷长.但是，居民从吃饱到吃好再到吃健康，的确须要一个特别漫长的过程。得益于耕地爱护、种粮补贴等政策,以及农村基础设施改善，农业科研投入加大，“I二五”时期，农业生产效率将进一步提升，农产品产限将进一步地长,鉴于国际国内两个市场'两种资源更为有效抱发挥作用，将来中国食物供应可以获得有效保海。3 .食品平安。“十二五”时期.有关食品平安的法律法规体系、繇管机制、标准体系、检验检疫检测体系和风险评估评价体系会进一步完善,优品平安监管的制度化、规范化、日常化水平会趋于提高，监测范楸和标准会趋于提高，牛产者、经营者对食品平安的贵随意识和消费者对食品平安的要求会进一步提R.随着信息技术的不断创新、信息披露环境的不断改进和公众、媒体对食品平安关注度的不断提高，食品平安的社会监督机制的作用会越来越大。随带居民收入水平的不断提高，对平安食品的需求会逐步扩大,从而有力地拉动平安食品的生产,在农产品标准化生产示范区的推动下,平安食品生产的技术体系将不断完善,增收效果不断改进，应用范用不断扩大，食品平安合格率将不断提高。4 .农业资源利用可拈生性。“卜二五”时期，中国农地非农化趋势不行逆转，虽然通过实施最严格的耕地爱护制度，工业化、城饿化占用耕地的数量会趋于削减.然而，实施“占补平衡”政策以处持制施数状的资源条件变差，确保18亿而红城的压力增大。通过培育地力、加强农田战眦设施建设提高耕地质量来保障国家板食平安的重要性会更加凸品出来.有关将地管理的法律法规和政策体系会更加完善，土地整治所辐的资金来源及其运作程序会更加规苞，粉地质麻管理睬更加有力，耕地利用的柒约水平会进步提高，土地粗放利用的方式将彻到有效遏制，在地方政府利益主导下，村庄整治和“迁村并居”等进程证会加快：集体土地财产权利的确定、土地承包经营权的有效流转将会提高农村土地的运用效率，增阑农夫的财产性收入.“卜二五时期，水资源利用非农化这一长期势头仍将保持，提高农业用水效率的仔务艰难。农田水利设施将成为农村基础设梏建设的重点和国家基础设施建设的优先波域.以公共财政为主的水利建设投融资体制将基本形成.大型灌区、虫点中型灌区的干工程续建圮套与节水改造之间的连接将会变得更好，高效节水技术将得到进步推广，农业浇灌用水有效利用系数将会提裔。农夫用水者协会等组织的作用会变得越来越重要,农田水利设施管护机制会越来越完善,水资源稀缺性对农业水价形成的影响力会越来越大.(-农夫：收入持续增长'分化加剧。1.农夫妆入.“十二五”时期.农夫增收的环境有望进一步改善.第一，随着粽合素养较旃.获得市场信息、接受新技术实力更强的新一代农夫的成长，农夫的增收实力也会越来越强，其次，随石工业化、城钺化的进一步推动.特殊是县城经济发展,以及农产品加工业在产区布局,农村作农产业发展,农夫的非农就业机会进而增收的机会越来越多：同时由于公允安排日益受到重视.而且劳动力供应偏紧导效劳动力工资率提高，农夫工工资水平将会有较大幅度提高：第三，优化种养结构、提岛农业生产效益,完善农产品市场体系和价格形成机制.加上农产品低价时代终结、农产品需求增长拉动农产品价格提高，部有利于增加农夫生产经营性仪入，第四，制度因素时农夫增收的作用有望进一步提升。例如，随希合作社、农业产业化龙头企业等组织及其运行机制的不断完善以及“农超对接”实施范阳的不断扩大,农夫合作组织和农业产业化龙头企业对农夫增收的贡航会进一步提高：的存农地转化中农夫谈判地位增加，农夫的土地财产性收入也会增加，2 .农夫分化.随芾中国经济的发展，参与分化的农夫会越来越多,农夫的分化不仅会越来越活跋，而且分化的特征会越来越多样化.伴说1若农夫的分化，农夫的聪然才智以至于留该在农村中的生产力会得到越来越充分的徉放，并将成为农业、农村发展和农夫增收燃主要的动力源，但是，农夫的分化一方面会带来社会财宝的创建：另一方面也会对现有政治体制施加压力，进而促进政府职能改革的深化.（三）农村：发展环境接替改芒1.农村基本公共胆务.第一.实现城乡基本公共服务均等化目标的行利条件增多.随着财政收入的不断增加,实现基本公共服务均等化目标的财政可支掠实力不断提高：同时.的着科学发展、统筹发展和包涵性增长理念的持续提倡,地方政忖发展农村基本公共服务的内在激恸会进一步增加,政府公共服务供应实力提高和意愿增加肯定将使农村基本公共服务的水平在“十二五”时期行较大的提升。新型农村社会养老保陷的全面推开、全世IiG目标的提前实现，iS步完善新型农村合作医疗等已有的农村公共服务制度等，将是“卜二五”时期农村公共服务事业发展的重点。其次.农村基本公共服务水平的区域差异还很雄消退.沿海发达地区农村居民对公共服务既有更强的需求，又具；相应的徼费实力。虽然中西部欠发达地区农村居民对公共服务也有较大的需求，但政府的可支配财力少,农大的域曲实力低。这种地区间政的财政实力和农夫缴费实力的差异，有可能使区域之间农夫享受基本公共服务水平的差斯接着Ir大.2.农村金账。第一,佥融Ii策环境有里接蓿改善。"十：五”时期，协蓿财税政谶与农村金融政策连接方式的改进,将会有更多信贷资金投向“三农二针对农业和农村特点的金取产品和服务方式创新，将会促进农村融资难问四的解决.其次，农村金融箭求规模进一步增加.随翦农夫生产规模的逐步扩大，农业产业化水平的提高，农户贷款需求和农村贷款总需求都将逐步扩大。除了生产性贷款需求之外,包括修建住房.敦化和明买汽车等方面的消费性贷款需求也将大幅增加.第三，普惠金融的理念将逐步付诸实践.Bi着金融主体和金融供应的不断增加，以合理的价格、便利的方式得到金融服务的农村人1.l公越来越多。农村弱势群体的金融需求会得到更多关注,其金融资源的可荻斜件也会提高。第四,农村金融供应不足的局而难以根本扭转.依据目前的规划,新建的农村金融机构（射钝银行、贷款公司和资金互助社难以?龙全国农村，诳而农村信贷供应不足的同应碓以得到根本解决。四、“十二五''时期"三农”发展的政策思索（一）保除粮食平安和主要农产品供应实力1.蚂整银食平安战略思晤.从推行订单生产入手,构建板食稳定适度增长的长效机制.中国国民人均食物养分己经达到东亚平均水平，人口增长带来的食物衙求数收上的压力也在趋谖，今后除了接芾强调板食生产外，还要提倡健康和生态的饮食观念，消退或削缄食物相对低价、结构不合理以及公务浦费造成的食物窃侈.同时，对养分不良的城乡低收入群体有针对性地发放食物补贴.3 .保障极农和林供主产区的挣济钊益。依据粮食商品量安排农业补贴增量，将目前普思性的补贴方式拓展为普惠性与娴科性相结合的补贴方式：提高粮食主产区财政奖补水平.解诀粮食主产区政府财政困玳，接着加大时根食主产区的茶础设施建设投入，调动粮食主产区政府和农夫发展粮食牛产的主动性，4 .做好土地终治和农田水利设施建谀工作。从全面开展土地整治入手,君力提高梆地尤其是补充耕地的顽量，提海制地的集约化利用水平。加大农Hl水利设施建设投入，做好各种水利设施的配食，全面提高浇灌用水的效率，加强水利管理体制机制和制度建设，确保水利设施可持续运行。4加快根食什技创新.建立布效的激励机制和创新主体之间的联结&倒,形成技术创新的合力.增加农业科4支攻关实力，健全农业技术推广体系，提高农夫技术应用水平。5 .理顺银食生产要索价格与粮食价格的关系.经济发展必定导致稀缺性不断增大的农业生产要素（土地、水资源、劳动力的价格上裱.为提鬲粮食综合生产实力，实现粮食生产资源的优化配用，必需形成合理的粮食生产要泰价格和粮食价格之间的联动关系.6 .增加政病根优网控实力。建立部门会商制度.健全预警机制,确保理点粮食品种库存吞吐和进出11Wi能的有效性：要做到政府宏观阔控与市场机制的有机统一，发育较大的市场羟济主体作为“抓手”来实J见政府的调控目标。利用好农产品国际贸烤,农产晶国际贸易应由“出口创汇”导向向“保障国内粮食平安.丰富国内食物供应”导向转化.实施“走出去”战略.将在国外生产粮食和进口粮食结合起来.7 .提高食品平安水平.从推动农业标准化生产和标准化生产基地建设入手，提高农产品质愤；从推广食品标识入手,实现食品可追溯.对食品可追溯体系进行适当补贴.政忖要借助于监测检测同络做好食品平安的日常监管，刚好向社会发布权威性的食品平安信息尤其是风险信息，提高公众对政府食品平安管理的信任度，同时,充分发挥行业称会和中介组织眼务食品平安的作用、企业自我限制食品平安的作用以及媒体和网络监俘和评饰食品平安的作用，形成政府管制、行业自律、生产者白控和社会监杼四不,契合的食品平安监管机制开展按品种实行食品平安单部门负贡制的试点,探究简化监管程序、削减监管成本、提高监管效率、落实责任追究制的途径。建立食品质址分级标准，形成以国家标准、行业标准为主，用方标准和企业标准相比套,强制性标潴和举荐性标准互有仰曲的食品平安标准体系，加演食品认证认可的国际合作，加快食品认证认可的国际互认iS程，细化食品平安相关的法律法规提高法律法规的可操作性.建立消费拧食品平安信念指数/解的费若,对食品平安预期的变更.（二）增加农夫收入，促进农夫分化1.转变农夫收人增长方式.农夫增收的目标必须要更多地依戕农夫自己来实现.政府的责任是为农夫发挥增收的主动性和创建性供应良好的经济环境、政策环境、市场环境和制度环境.为了实现“卜二五”时期农夫收入年均增长6%的目标,要实行如合型政策，促进农夫收入增长方式实现六个方面的转变：第一.从提高农业生产效率入手,将低效率的农业生产方式转变为高效率的农业生产方式.从发行农业生产要素市场入手,让农村土地承包钱背权、资金和农业劳动力市场活跃起来,通过要求充分流淌实现农业规模经营，增加农业生产者的收入，其次，从提高食品平安和农业生产标准化水平入手,相依端农产品数Ift增收的方式转变为依就农产品质量增收的方式.第三，从让农夫共享农产品分级、包装、运销、加工等环节的附加价侑入手，将依靠生产初级农产品增收的方式转变为依绑增加产品附加值增收的方式。第四，从开展农村劳动力就业培训入手,将依卷体力和非专业性技术服务增收的方式转变为依靠专业技能增收的方式，第五，从改善农夫创业的宏观政策环境入手，将依旅农业家庭经苜、外出就业“两轮驱动”的农夫收入形成格局转变为农业家庭经营性收入、外出就业工资性收入与创业收入“三轮期动”的格局.第六，从推动耕地和林地流转、推动种植业和林业规就经首入手，增加耕地和林地流入者的农业攸人和流出者的财产性收入，2 .促进农夫分化.优化农夫变市民的宏观政策环境,促进农夫身份的分化：设置专项补贴促进土流转.提前职业农夫的比例：通过引导劳动密集型产业向农村地区扩散.发展县域经济和加强小城钻建设，激励农夫工回乡创业，促进农夫的职业分化；完善职业培训体系，提高农夫进行职业分化的技能。深化户籍制度改革,逐步剥离各种附着在户籍制度上的福利待遇.降低城市的诳入门槛，让更多的农村居民享有石城市居民同等的福利水平.可以尝试农村学生义务教化阶段的生均教化羟费以教化券的形式发给流淌出来的学生的家长,让这部分资金跟随学生流淌.学校则按得到的教化券数H得的相应的财政经费，以打破义务教化的地域限制.（三）深化农村改革1.深化农业经营制度改革.第一.完善并规范土地承包经营权流转市场,促进土地流转和专业农户发育.地方政府要为此供应服务，而无需参与农户承包土地流转的详细事宜,利用行政手段强迫农夫流咕承包土地的做法更应禁止。其次,通过建立健全农夫合作组织的公共服务平台,运用好财政补贴、税收实惠、贷款贴息等工具，为各类农夫合作物织发行和发展供应优良的环境激励和支持农夫专业合作社之间的联合.以提而其市场竞争力。第三，激励龙头企业与农夫、农夫专业合作社或农夫专业合作社联合社合作,共同建设农业标准化生产基地，建立基于契约的利益联结机制，引导龙头企业和农夫共同创建合作社，扶持农夫专业合作社或联合社发展成为龙头企业。第四,全面推动集体林权制度改隼：加大林业社会化服务体系建设,加强对林农的科技服务：引导林农发展合作mi11,解决一家一户无法解决的防病虫杏、防火等社区公共产品供应不足以及产品俏售难等问题.第五,在推行草地承包经营制度的基础上充分考虑牧区水源、牧道等的共享性特征，引导牧民实行多种合作经甘模式共同治理草场。要以爱护牧民对甲地产权的监督约束制度来替代建网栏爱护产权的被动做法.2深化上坦管理初度改革.第一，规范土地承包经营权流转行为.政府应制定土地流转合同范本，将规范土地流转落到实处，提倡适度规模经苜而不激励出大规模经营，提但发展农夫合作组织和培育专业农户而不激励城市资本下乡.土流转当事人之间干脆交易.政府和村集体仅仅做服务工作.其次，榜步发有土地市场，农地征收补借应当反映农地租金价值和土地增值的变更，将政府公共投资和经济社会发展带来的普遍而乂普惠性的土地增值干脆补偿给被征地者.劳动力安置补助费标准依据当地当年城镇职工平均，资的肯定倍数来确定.土地/阳费一般状况下干腌发放给被征地农户，在被征地农户重新得到新的承包地的状况卜土地补偿费用归柒体，激励朱副干腌尚准被征地农户的货币补偿安置方法,集体经济组织逐步从这类土地征收事务中退出.第三，扩大集体建设用地流转入市制度改革试点，稳步发可毙体建设用地流转市场，对于符合流转条件的农村集体隹设用地，经政府审批可以转用后，可比照城钺国有划拨一h进行市场准入管埋,不再羟政府征收转为国有.集体建设用地流转可以实行类似于国有土地出让的招拍挂方式,允许农村集体经济组织充当招标主体,对己经确权到户的集体隹设用地例如农夫的宅基地，征地补借费全额发放到被征地农户：对村内空闲地和公益性用地,征地补借费留归集体经济组织,优先用于社会保障性和公益性支出。笫四，开展跨区域耕地“占补平衡”政策试点,在本行政区内实施耕地”占补平衡政策有泞定的局限性应开展跻区域种地“占补平衡”政策试点.占熟地补生地具有客观必定性,占用者有贡任实行耕地肥力培可措施，在特定的年限内实现耕地生产实力的“占补平衡，第五，规范“迁村并居'工作。"迁村并居"肯定要敬重农夫意图，不得强制。应优先在行政村范围内实行“并居”,中国农夫迁徙已起先加速，貌于目前住在农村的很多人会迁往城钺，村级集中目葡不宜全面推开，应当留意，点，专业农户由于须要较大面枳的房屋存放生产工具，并不相宜集中居住.实行向自愿有偿腭退宅基地的农夫出件经济适用房或置换安况用房等措施,引导农夫向中心村、中心饿、新城和中心城边缘组团集中，对于严坡违反农夫甑愿进行强制性“迁村弁居”的状况，必需追究地方领导人的货仔，赐予严厉恁罚.由“迁村并居”唬出的土地发房后,按杵定比例增加建设用地所产生的土地增值以皆定比例补贴给农夫.更幽土地的运用,应用农夫协商确定.公地收入作为新社区公共开支的来源.第六,强化地方政府一土地管理和艇务职能，要限制土地储招规模，政府新增上地储备必需和土地规划挂钩：规范政椅土地财政收益的用途.政府土地财政收益必备用于城市建设和国土整治,必需也点用于农地爱妒和开发其实施结果必需向社会公开：地方政府的土地管埋职能从扩张建设用地、追求土地财政收入等经昔型职能向规划管理、耕地笈护、市场监管、收益调整、公益性用地征收等公共管理型职能转变.3 .深化农村亲眼我羊.第一，加快利率市场化进程。应尽快放开利率限制，尤其是农村信用社贷款利率的上限,实现利率能&盖经苜成本和风险.我次，发展农村社区银行.可以通过以下五种途径发展农村社区银行：一是引入民间资本成立社区银行；：是将现有的农村金融机何改造为社区银行；三是激励经营状况良好的贷款公司、小额贷款公司转变为什.区银行：四是将经营和管理良好的公益性小额信贷机构改造为社区假行：五是对农夫专业合作社开展的资金互助活动进行规范，珞其中管理和经营良好的改造为社区银行.第三，降低佥1»准入的门援，促进金融机构充分竞争,政府和彳j关部门应实行措施，出正把“允许有条件的农夫专业合作社开展信用合作”的政策落到实处.对目前存在但未经注册登记的农夫资金互助M3l三行核准，达到要求的允许其在当地J1.商部门注册登记.引导农村中小企业和农户创办更多新的资佥互助立出匕扶持和引导公益性扶茴小额信贷机何和贫困村资佥互助项目发展。第四,加快发展农业保险.加快行关农业保险的法律法规建设,改进中心财政补贴方法：实施农业保险的再保险政策：建立由中心政府、地方政府、保险企业共同参与的巨灾风险打算机制：增加农业保险公司的有效供应，支持专业农业保险公司和“助保险机构发展；实行有效措施削取农业保险中的逆向选择和道德风险.4加快基本公共,限务均等化遗程,完善县本公共股务供友祝凯和休乐.第一，制定基本公共服务的必低标准.地方财力不足以支付达到或低标准所需成本的，通过转移支付补齐，以推动地区之间农村基本公共眼务均等化.其次，从以提裔公共服务照靛率为主转向以提高人均眼务水平为主.城乡之间公共服务水平的差距将会长期存在，但在城镇化加快、农村人口比例不断卜降的过程中，在享受公共服务方面统筹城乡的步伐不能停留在提凹凸水平的覆盅率上.“十二五”时期在接岩提高公共服务凝5t率的同时（例如加快在全国施用普遍推行新型农村社会养老保险制度，应从“卜一力时期以提高公共服务困盖率为主逐步转向以提高人均服务水平、缩小城乡和区域之间人均服务水平差距.为主要接着大幅度提高各种社会保障资金中来自政府财政人均筹资水平，第三，加快新型农村社会养老保险试点，尽快实现全用盖,争取在“I二五”时期将新型农村社会养老保险制度置盅到全国全部的农村地区,提前5年实现全攫盅.进一步完善包括建立政府财政资金保隔机制、乳础养老佥白然增长机制和加大中心财政对中西部地区支持力度在内的筹资机制,留意培育农夫对新型农村社会养老保险制度的了解和信仔，促使农夫自培加入这一制度，取消父母享受基础养老金与子女参保缴费掴绑的做法,或者把“干女必薪参保缴费”怪改为“至少有一个子女必御多保缴版从而使农村全部老年人都有机会共享新型农村社会养老保嗓的好处，第四,强化村级组织的公共服务功能,完善农村公共服务体系.中心财政应设立村级公共服务建设专项资金，增加对对级公共服多建i殳的投入.县级政府可以“打包”的方式将类别相近的用于农村公共服务的资金整合起来运用，对这方面己有的试点阅历应刚好总结，加以规范，并全面推开,第五,建立新型农村公共服芬供应机制.对标准化、易监督'监功能的公共产品和服务.可以由政府购买的方式取褥,而不必完全实行政府组织生产和设置服分机构的方式供应.支持民营服务机构发行，形成多元化的服务供应主体。加强农村公共服务整管体系建设,第六,公开农村公共服务项目实66的结果,改进项目监籽方法.建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容.各部委应向社会公开支农项目的主要实旗内容，包括资金数量、责任人、目标要求、完成期限和脸收记录等。项目的监督和验收，应有受益农夫参与.（宜任焉辑：小林）