调研报告：20240630县域义务教育优质均衡发展的困境与对策.docx

县域义务教育优质均衡发展的困境与对策俞明雅2022年10月，党的二十大报告进一步强调要加快义务教育优质均衡发展，提出义务教育“均衡”和“优质”双维指向的发展重点。我国义务教育主要实行“以县为主”的管理体制，这就决定了县级政府在义务教育优质均衡发展过程中的主体责任和主导作用。近年来，各地逐步探索出一些区域推进模式和实践策略，有效推动了县域义务教育优质均衡发展。但不可否认，当下各地在推进义务教育优质均衡发展过程中，也面临着许多困难和问题。那么，当前县域义务教育优质均衡发展现状究竟如何？具体推进落实过程中面临着哪些困难和挑战？应当如何应对这些挑战？这些问题对实质性推进义务教育优质均衡、促进教育公平、提升人民群众教育满意度具有重要意义。本研究正是带着这些问题对全国义务教育优质均衡发展先行省份一J省进行调研分析，意在通过关注真实的区域实践，提炼总结经验，为深入推进义务教育优质均衡发展进行积极的探索。一、研究方法本研究的县域样本选择基于J省第七次义务教育阶段学生学业质量监测。该监测覆盖J省所有县（市、区），从全省义务教育阶段学校中抽取两千八百余所学校，占义务教育阶段学校总数的40.07%,从小学四年级和初中八年级学生中总计抽取二十二万余名学生，占两个年级学生总数的14.22,监测项目包含H个一级指标和22个二级指标。本研究主要选取“学生学业水平指数”和“教育结果公平指数”两个一级指标来分析县域义务教育优质均衡发展水平。“学生学业水平指数”一级指标用以衡量县域义务教育优质发展情况。小学段以县域为单位，标准差为40,学业成绩高于全省平均成绩05个标准差为学业质量高（“优质”），学业成绩低于全省平均成绩05个标准差为学业质量差（“非优质”）；初中段以县域为单位，标准差为30,学业成绩高于全省平均成绩0.5个标准差为学业质量高（“优质”），学业成绩低于全省平均成绩0.5个标准差为学业质量差（“非优质”）。“教育结果公平指数”一级指标用以衡量县域义务教育均衡发展情况。小学段和初中段均以县域为单位，校间差异值低于15与表示校间差异小（“均衡”）,大于20%表示校间差异大（“非均衡”）。对监测数据进行统计分析后发现，小学段学业质量高且校际差异小（“优质均衡”）的县域有9个，学业质量差且校际差异大（“非优质均衡”）的县域有8个；初中段学业质量高且校际差异小（“优质均衡”）的县域有18个，学业质量差且校际差异大（”非优质均衡”）的县域有15个；综合分析小学段和初中段的县域义务教育优质均衡发展情况后发现，小学段和初中段双优质均衡的县域有5个（A1A5）,小学段和初中段双非优质均衡的县域有3个（B1B3）。本研究选取这5个义务教育优质均衡的县域和3个义务教育非优质均衡的县域为分析样本（见表DO二、县域义务教育优质均衡发展的现状分析（一）义务教育非优质均衡发展县域的政府保障水平1 .义务教育经费投入水平据J省教育经费统计年鉴的数据显示，3个义务教育非优质均衡县域的教育经费保障水平在全省都处于靠后的水平。按小学“生均一般公共预算教育事业费支出”这一口径进行统计，B1.的位次处于全省113个县域中的I1.O位，B2处于113位，B3处于93位。按初中“生均一般公共预算教育事业费支出”这一口径进行统计，B1.的位次处于全省113个县域中的105位，B2处于99位，B3处于97位。2 .义务教育学校标准化建设水平据J省义务教育学校标准化建设监测报告的数据显示，3个义务教育非优质均衡县域的义务教育学校标准化建设水平远低于全省平均水平。J省已有83.17%的义务教育学校标准化建设水平基本达到省定标准。但B1.基本达到省定标准的占比为72.92%,较全省平均水平低10.25%；B2基本达到省定标准的比例为66.1乐较全省平均水平低17.07机B3基本达到省定标准的义务教育学校仅占比44.68$,低于全省平均水平近40乳其中，B3的小学仅有25%基本达到省定标准，远低于全省小学81.19%的平均水平。与此相对，5个义务教育优质均衡县域的学校标准化建设水平全部超过全省平均水平，其中最低的A3达标率为94.64%,超过全省平均水平11.47%,A4和A5县域范围内所有义务教育学校I（Xn基本达标。3 .大班额、大校额治理水平据J省义务教育学校标准化建设监测报告的数据显示，义务教育非优质均衡县域的义务教育学校超校额、超班额办学情况依旧突出。2018年的监测数据显示，3个义务教育非优质均衡县域皆存在超大规模学校，总计占到J省大规模学校的10.6%。与此同时，3个义务教育非优质均衡县域所属的2个设区市是J省大班额占比最高的地区。从城乡看，BkB2、B3的大班额办学问题主要集中在镇区，占比超过60机大班额、大校额办学问题的根源是教育资源供给不足。上述数据表明，义务教育非优质均衡县域的教育资源供给面临着巨大挑战。（二）义务教育非优质均衡发展县域的学生学业水平1 .学生学业成绩标准达成指数学生学业成绩是依据课程标准，对学生在四年级、八年级各学科应掌握的基本内容与核心能力的发展水平进行的等级标定。学业成绩分为四个水平，其中A水平代表优秀，B水平代表良好,C水平代表中等，D水平代表待提高。学业成绩标准达成指数对各学科达到中等及以上水平的学生比例进行合成，即为达到A、B、C水平的学生所占的比例。学业成绩标准达成指数定义为百分制，指数越高，表示该区域学生学业成绩达到中等及以上水平的学生人数比例越高。监测数据显示，3个义务教育非优质均衡县域的学生学业成绩标准达成指数均低于全省平均水平。全省小学学生学业成绩标准达成指数是94.4,B1.为93.8、B2为86.1、153为85.7；全省初中学生学业成绩标准达成指数是93.3,B1.为91.2、B2为91.4、B3为74.8。2 .学生学业水平的学科差异由表2可知，就不同科目学业成绩达成指数而言，3个义务教育非优质均衡县域各科目的平均达成指数均低于全省平均值。其中，小学段的学业成绩达成指数整体优于初中段，初中英语和初中物理两个科目的学业成绩达成指数最低。3 .学生学业水平的城乡差异数据显示，3个义务教育非优质均衡县域学生学业水平的城乡差异都非常显著，但在具体差异表现方面存在不同特征。B1.在城乡差异方面的特征是城区（城乡接合区）最薄弱，镇区和乡村好于城区，其中，英语等科目的差异十分显著。具体而言，小学语文学业成绩达成指数城乡差异不明显，小学数学学业成绩达成指数乡村最高、镇区其次、城区最低，差异值低于10。初中语文、英语、物理、地理四门科目学业成绩达成指数呈现出镇区最高、乡村其次、城区最低的特征，最大差异值达到42o初中数学和生物两门科目学业成绩达成指数呈现出乡村最高、镇区其次、城区最低的特征，差异值在7、10之间。B2存在非常显著的城乡差异，其中，小学语文、初中语文、初中英语、初中物理、初中地理五门科目的学业成绩达成指数呈现镇区远高于乡村的特征，差异值在1326之间，最大差异值是初中英语科目的26。小学数学和初中数学的学业成绩达成指数则是乡村优于很区，差异值在510之间。B3在城乡差异方面的特征是城区好于镇区、镇区好于乡村。所有科目学业成绩达成指数的城乡差异值均超过20,其中，初中数学、英语、物理三门科目学业成绩达成指数的城乡差异值超过40,最大差异值达到61。(三)义务教育非优质均衡发展县域的社会支持水平1 .教师支持水平教师支持(teachersupport)是学生能够感知的教师在学习或生活上对其所做出的支持行为1。它贯穿整个教育的始终，不仅对学生的健康成长和社会性发展起十分重要的作用，也时学生学业成绩有正向预测作用。通过对J省四年级教师支持水平与学业成绩关系的分析，建立因变量学业成绩(y)与自变量教师支持(x)的一元线性方程y=2.66x+309.82,R2=0.54,说明良好的师生关系可以促进学生的学业成绩。监测数据显示，3个义务教育非优质均衡县域对师生关系评价较好的学生平均占比仅为65.67%,低于全省平均水平72机这一数据表明，义务教育非优质均衡县域的教师支持水平相对较低，而较弱的教师支持会在一定程度上影响学生的学业成绩。2 .同伴支持水平同伴支持（PeerSUPPort）是指青少年与同龄人互动时感受到的情感上的关心、陪伴与帮助21.大量研究表明，同伴支持对中小学生的健康成长有显著影响，同伴支持较弱的儿童学业成绩普遍低于同伴支持较强的儿童。通过对J省四年级同伴支持水平与学业成绩关系的分析，建立因变量学业成绩（y）与自变量同伴支持（x）的一元线性方程y=2.83x+315.2,R2=0.55,说明同伴支持对学生学业成绩具有正向预测作用。监测数据显示，3个义务教育非优质均衡县域对同伴关系评价较好的学生平均占比为60.33%,低于全省平均水平67%。这一数据表明，义务教育非优质均衡县域的同伴支持水平在省域范围内处于较弱的水平，而较弱的同伴支持会负向预测学生的学业成绩。3 .家长支持水平家长支持是个体社会支持体系中的重要结构，包含能够觉察到父母给予自身的帮助与关心3。家长支持水平对学生个体成长发挥着重要的作用，不仅影响孩子的学业成绩，还可以改变孩子的学习态度和行为习惯。通过对J省四年级家长支持水平与学业成绩关系的分析，建立因变量学业成绩（y）与自变量家长支持（x）的一元线性方程y=2.62x+343.42,R2R.53,说明家长支持与学生学业成绩正相关。样本数据显示，3个义务教育非优质均衡县域对家长参与度评价较高的学生平均占比为53.33%,低于全省平均水平61%。这一数据表明，义务教育非优质均衡县域的家长支持水平在省域范围内处于较弱的水平，而家长支持水平越低，学生学业表现越差。三、县域义务教育优质均衡发展的实践困境（一）社会经济发展水平相对落后是义务教育非优质均衡县域的客观现实义务教育作为必须优先发展的基本公共服务事业这一属性决定了政府在义务教育优质均衡发展过程中的主导作用。从这个意义上说，地方政府能否全方位参与并充分落实举办义务教育的主体责任，对推进所在区域义务教育优质均衡发展发挥着关键性作用。由上述分析可知，J省3个义务教育非优质均衡县域的政府保障水平普遍较弱，其在财政经费投入、教育资源配置、学校标准化建设、大班额与大校额治理等方面都落后于全省平均水平。与此相对，J省5个义务教育优质均衡县域的政府保障水平整体高于全省平均水平。但若进一步分析两者政府保障水平的差异原因，会发现其背后实则是更深层次的县域社会经济发展水平的显著差异。J省的区域实践显示，县域社会经济发展水平对义务教育优质均衡具有正向预测作用。整体而言，J省3个义务教育非优质均衡县域的社会经济发展水平处于全省较为靠后的水平，与此相对，5个义务教育优质均衡县域的社会经济发展水平处于全省乃至全国较为靠前的水平。由表3可知，不论是人均GDP、人均可支配收入，还是一般公共预算收入和城市化率，5个优质均衡县域与3个非优质均衡县域都存在明显差异。对最能体现地方政府财政保障水平的一般公共预算收入而言，非优质均衡县域中最低的B2仅7.66亿元，而优质均衡县域中最高的A2达到254.04亿元，两者相差超过33倍。即便以优质均衡县域中最低的A3和非优质均衡县域中最高的B3相对比，两者差距仍然达到2.01倍。就人均GDP来看，最高的A2是最低的B2的8.35倍，即便是优质均衡县域中最低的A4也是非优质均衡县域中最高的B3的1.78倍。若进一步比较人均可支配收入指标，其中最高的A1.比最低的B2多3.92万，即便优质均衡县域中最低的A4也比非优质均衡县域中最高的B3多0.77万。从上述数据可知，J省3个义务教育非优质均衡发展县域的社会经济发展水平。都相对落后，这一现状是其推进义务教育优质均衡发展所面临的客观事实，也是当前众多县域义务教育优质均衡发展必须直面的现实挑战。换言之，在县级财政相对吃紧的情况下，如何通过政策工具的调试和创新激发各参与主体的创造性，这是实质性推动义务教育优质均衡发展亟待解决的关键问题之一。（二）学业水平整体薄弱是义务教育非优质均衡县域面临的巨大挑战自1986年实行义务教育以来，我国义务教育改革和发展大体经历了三个发展阶段，即从最开始的普及优先、兼顾提高质量，到公平质量兼顾、推进义务教育均衡发展，再到强调优质均衡、追求教育全过程的公平4。当前，我国义务教育已经进入优质均衡发展的新阶段，更加凸显“质量”的重要性。新发展阶段全面提高义务教育质量应当遵循“德育为先、全面发展、面向全体、知行合一”的质量观，其中每一所义务教育学校“按照国家课程方案和课程标准实施教学，确保学生达到国家规定学业质量标准”是科学质量关的底线要求，也是区域推进义务教育优质均衡发展的着力点。通过前文对J省3个义务教育非优质均衡县域学生学业水平的分析可知，其呈现以下两大特征。一是义务教育非优质均衡县域的学生学业水平呈现出整体薄弱的态势，不论是在学段方面还是在学科方面都低于全省平均水平。具体而言，从学段看，小学段的学业水平优于初中段，这说明随着年级的升高，义务教育非优质均衡县域的学生学业水平与全省平均水平差距相比呈进一步拉大的趋势。从学科看，初中物理和初中英语两个学科的差异最为显著，这一差距背后也在某种程度上折射出义务教育非优质均衡县域在英语、物理等学科教师配备上的不足。此外，进一步比较具备高层次思维能力的学生占比后发现，义务教育非优质均衡县域学生中具备高层次思维能力的学生占比与全省平均水平之间的差距比一般学业水平指数的差异更大，其最大差异值达到25.3。这一数据在某种程度上反映出义务教育非优质均衡县域学生学业水平的深层次差距。换言之，在义务教育优质均衡发展新阶段需要关注县域学生学业质量的结构化差异。二是义务教育非优质均衡县域的学生学业水平呈现出明显的城乡差异，但城乡差异特征各异，其中，地处城乡接合部的学校亟待引起重视。义务教育优质均衡发展过程中的突出短板在乡村，这不仅是指乡村学校办学条件的薄弱，更是指乡村学校高质量发展的乏力。J省3个义务教育非优质均衡县域的学生学业水平显示出三类城乡义务教育学校发展模式。（1）乡村薄弱型。样本县域中的B3属于该类型，其县域义务教育学生学业水平不论是在学段方面还是学科方面都明显地呈现出城区好于镇区、镇区好于乡村的特征。该区域是典型的城市中心区，一方面市政府、区政府都在其辖区范围内，另一方面因为行政区划的调整又下辖众多乡镇，故而该区域既有市、区优质学校，又有众多乡镇薄弱校，导致其义务教育学生学业水平呈现典型的“城市好、乡村差”的特征。（2）城乡接合部薄弱型。样本县域中的B1.属于该类型，其县域义务教育学生学业水平呈现出城乡接合部学校最为薄弱的特征。分析后可知，该区域的城乡接合部位于省界和不同县界的交汇处，距离县城40千米，属于典型的“被忽略的角落”，故而导致B1.呈现城乡接合部薄弱型。（3）非典型城乡差异型。样本县域中的B2属于该类型，其县域义务教育学生学业水平大多数学科呈现出镇区好于乡村的情况，但数学学科（包括小学和初中）呈现出乡村优于镇区的情况，而且数学学科和初中语文学科的高层次思维能力学生占比也呈现乡村优于镇区的情况。B2乡村学校学业水平的“逆袭”与该区域多年来致力于通过特色课程建设助力乡镇小学特色发展的努力密不可分。（三）社会支持困境亟待引越义务教育非优质均衡县域重视社会支持一般是指个体从社会关系网络（包括家庭成员、教师和同伴等）中获得的帮助。教育心理学相关研究表明，社会支持不仅能缓冲学业压力等负面情绪带来的消极影响，还能促进学生适应性的学习行为、学业成就和主观幸福感5。前文对J省四年级社会支持水平与学业成绩关系的线性回归分析可知，教师支持、同伴支持、家长支持对小学生学业成绩都有正向预测作用。然而，J省的监测数据显示，3个义务教育非优质均衡县域不论是教师支持水平、同伴支持水平，还是家长支持水平，都低于J省的全省平均水平，且在省域范围内处于靠后的位置。其中，家长支持水平与全省平均水平的差距最大。与此同时，通过上文对3个义务教育非优质均衡县域社会经济发展水平的分析可知，三个县域的城镇化率、人均GDP、人均可支配收入等相对较低，表明这些区域的农村学生占比较高、家庭社会经济地位弱势学生占比较高。这个数据一方面揭示了3个义务教育非优质均衡县域学生学业水平整体薄弱的非认知因素，即相对于义务教育优质均衡发展县域的学生而言，3个义务教育非优质均衡县域学生所得到（或者感受到）的家长支持、教师支持和同伴支持是处于较低水平的。另一方面，也表明农村学生、家庭社会经济地位弱势学生所得到（或者感受到）的家长支持、教师支持和同伴支持是处于较低水平的，而较低的社会支持水平可通过影响学生的学业成绩加剧这类学生的不利处境。四、县域义务教育优质均衡发展的建议（一）提高统筹层级，推动县域基本公共教育服务均衡化从区域实践来看，县域义务教育优质均衡发展所面临的一个突出问题是县域社会经济发展水平的巨大差异所导致的资源供给与配置、教育投入与保障等方面的不均衡，及其所导致的县域基本公共教育服务保障能力的显著性差异。事实上，公共财政的切实保障是构建优质均衡的基本公共教育服务体系的关键。2019年，国务院办公厅印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，要求省级人民政府“结合实际合理划分省以下教育领域财政事权和支出责任，加大对本行政区域内困难地区的省对下转移支付力度。要将适宜由地方更高一级政府承担的教育领域基本公共服务支出责任上移，避免基层政府承担过多支出责任”6。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见，再次强调要“着力于省级统筹的要求深化省以下财政事权和支出责任改革，同时针对当前县级财政的突出问题，建立常态化的财政直达机制，充分调动地方的积极性，提高资金分配的有效性”7。从这个意义上说，县域（特别是社会经济发展相对滞后的县域）义务教育优质均衡发展仅仅依靠“以县为主”可能是不够的。对此，推进县域义务教育优质均衡发展，一方面要充分落实县级政府的主体责任和主导作用，另一方面，也要适时提高义务教育的统筹管理层级，加强省级、市级财政转移支付对经济欠发达县域的支持力度，建立健全发达地市对口支援薄弱区县的有效模式，完善针对财政性教育经费投入困难县域的补偿机制，强化财政拨款的基准意识，既要“控高线”，也要“提低线”，确保省域范围内义务教育经费投入差距保持在合理范围内，以此推动区域基本公共教育服务均衡化8。（二）瞄准薄弱环节，推动县域义务教育城乡一体化发展从全国范围看，我国县域义务教育优质均衡发展的短板主要在乡村。但J省的区域实践揭示出县域义务教育优质均衡发展过程中另一个非常容易”被忽视的角落”，即城乡接合部的学校。对此，需要瞄准乡村以及城乡接合部学校这一薄弱环节，着力推动县域义务教育城乡一体化发展，缩小县域义务教育学校校际差异。一是在国家严格控制编制总量的政策背景下，积极探索乡村定向师范生、政府购买服务性师资等教师供给新模式，缓解乡村和城乡接合部学校教师短缺问题，特别是音体美、心理健康教师的结构性短缺问题。二是要积极探索城乡共建型教育集团、“连片教研”、城镇优质学校“点对点、一对一”帮扶薄弱学校等形式，将不同层次、不同区域的城镇优质教育资源引入乡村和城乡接合部学校。三是充分利用数字化、信息化手段，打通区域内的校际资源边界。特别是在“双减”背景下，要尽快建立课后服务课程资源共享平台，利用网络平台为师资薄弱的中小学校提供丰富多元的课后服务课程，避免因为课后服务课程质量的差异造成城乡学校差距的进一步拉大9。（三）加强社会支持，缩小县域义务教育学生群体差异县域义务教育优质均衡发展的一个核心要义是全面提升义务教育学校的学业质量。这里的“全面”包含区域的协调发展、城乡的整体发展、校际的均衡发展和群体的公平发展。J省的区域实践表明，县域义务教育学校的学业质量除了受师资水平低位徘徊、生源流失严重、学校标准化建设达标率低等客观因素的影响，还和学生所获得（感受到）的社会支持（教师支持、同伴支持、家长支持）密切相关。从这个意义上说，当前县域义务教育优质均衡发展的一个着力点是通过优化县域义务教育学生的社会支持路径，提升社会支持水平，进而推动县域义务教育优质均衡发展。一是要注重对学生的心理关怀。J省的数据显示，义务教育非优质均衡县域学生在“班上同学都很喜欢我”“我和同学互相帮助，关系不错”的指数值显著低于其他区县。对此，J省的经验是开展关爱青少年心理健康的“润心”行动，从教师、同伴、家长支持的不同环节改善学生的心理状态，合力引导学生的人际关系发展，推动其学校适应能力的提升。二是要注重对学生的学习引导与支持。J省的数据表明，社会支持对学生学业成绩有正向预测作用。鉴于此，教师、家长、学校需关注社会支持与学生学习的联结，着重通过协助学生解决学习问题、关心学生学习状态，感知学习乐趣、体验学习成就等方式，促进学生的学习适应。