调研报告：20240630应势而变：系统视阈下地方政府的执行策略研究 基于M省全面“省直管县”的调研分析.docx

应势而变：系统视阈下地方政府的执行策略研究基于M省全面“省直管县”的调研分析伍嘉翼一、问题的提出党的二十大报告提出，我们以巨大的政治勇气全面深化改革，加强改革顶层设计，坚决破除各方面体制机制弊端，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。这对新时代的改革方向和顶层设计提出了新的要求。一分部署，九分落实，政策执行成为地方政府的工作重点。如何减少地方政府出差错的可能，更有效地贯彻落实政策，是全面深化改革背景下的新兴议题1。在中国地方政府的政策执行中存在一个现象：某些政策最开始讨论热烈、执行干劲十足，但随着时间的推移，政策走向并不明朗。在这一过程中，地方政府的执行策略是如何变化？如何理解这种执行策略呢？区别于“选择性执行”“2适应性执行”3等对执行机制的整合性识别，执行策略是关注同一政策在不同时期呈现的执行样态，聚焦于对同一政策的执行“是否因时而动“”何以因时而动”，是一种动态演化的理论范式。在理论脉络上，执行策略的动态演进，体现为执行中的变量是不断生产、迁移和结构化的。既有研究主要对“内部变量“外在变量“这两类变量进行了识别。从“内部变量”来看，学术界主要考察执行主体的运作规则和组织结构，强调了执行主体的能动性。以地方政府为单位，部门目标与政策目标是否一致4、激励水平和约束水平如何5、不同主体的利益诉求是否形成特定的价值格局6等，政策执行的职责整合度出现波动，体现了权力运作的权宜性、变通性和短期性。一些研究表明，以地方官员为单位，领导的“注意力分配”7、原政策的收益是否大于政策变通收益8、持续增压下基层干部的动态承压9,是导致常规科层治理与运动式治理的执行转换的机理，直接影响其行为执行波动，不断扩展政策的弹性空间。从“外部变量”看，学术界主要聚焦于政策调试与制度激励。基于政策的性质，有学者聚焦“政策模糊”的议题，认为地方政府会“在执行中规划”，通过向上级主管部门寻求解释、寻找相对明细的政策替代、实践纠偏，对执行的力度与效度进行谋变10。一些学者聚焦“政策明确”的背景，认为伴随着政策的适用度和优先度的变化，会影响地方执行的变化11。特别是当同一类政策呈现高密度的颁布时，实质是不断动态添加的政策补丁，衍生性和系统性政策具有高度不确定性，政策执行随时势不同而动态波动120基于制度的激励程度，有学者指出部分政策的激励效应较小，由此导致在基层推动的积极性流失，产生政策空转与细化的动态演进13。在制度红利的背景下，地方政府会通过操作化，不断实现政策套利。当政策赋予的激励强度较弱时，基层政府难以动员其他社会成员的参与，对能否有效达成统整的集体行动产生影响14。基于以上论述，学术界全面展现了政策执行策略的曲折与流变，为后续研究提供了拓展的空间和可能，但仍然有值得进一步探讨的空间。首先，在研究对象上，相关研究关注行为主体，或关注政策演进，但对内部变量与外部变量同时关注的讨论并不多。其次，在研究视野上，既有研究多用静态的某一变量概念来捕捉流动的横剖面，呈现单一、零散的场景化探讨，在一定程度上简化了复杂多变的政策执行过程。实际上，在不同情境下，同一岗位的地方官员领导风格不同、不同岗位的部门利益不同；同一政策在不同地域、不同时期的配套制度不一致；不同政策的政策红利、政策定位等都有区别，不同的变量组合生成各异的执行策略，有待于系统性审视。二、理论框架与案例介绍（一）分析框架在政策执行领域，基于“模糊-冲突”模型，Mat-Iand细化了政策运作与行动者的执行系统。即当政策模糊性和冲突性双低时，政策以行政性执行的方式推进；而政策模糊性低而冲突性高时，政策多以政治性执行的方式推进；当政策模糊性和冲突性都高时，易形成象征性执行。当政策模糊性高而冲突性低时，会产生试验性执行15o这一理论模型较为有效地突破了单一视角下对政策执行的理解，突破了传统执行研究中“自上而下模型”或“自下而上模型”在执行过程方向性上的局限，通过识别不同类型的政策执行策略的支配性要素，增进了人们对执行过程的理解16。然而，模糊冲突模型对政策执行的解读并非完美，该模型忽视了宏观上“制度环境”对政策执行的外部作用。正如权变理论所认为的，不同环境对组织的要求不同，特别是环境处于不确定性及快速变化特征的环境，对此提出机制设置等更多要求。基于系统理论中的“动态能力”视角，管理学家菲德勒(FredFied1.er)提出了“有效领导的权变理论“，强调对执行中“制度环境”的关注。基于所处的内外环境随机应变，不存在一成不变、普遍适用的''最好的"执行方法，因此，通过组织的各子系统内部和各子系统之间的相互联系，以及组织和它所处的环境之间的联系，确定各种变数的关系类型和结构类型，强调执行方向要根据组织所处的内外部环境随机应变，针对不同的条件寻求最合适的执行模式。在这一基础上，弗里蒙特E卡斯特和詹姆斯E罗森茨韦克强调环境的开放性，提出了系统权变理论，认为组织是一个开放的社会系统，它处于与其环境的持续性相互作用之中，并达到一种动态平衡的“稳定状态”，且仍保持其能量的转换。任何处在社会分系统的组织必须具备四种特质：适应环境、达成目标、统一协调和形态维持。不同的子系统都处于动态的变化之中，因而不存在普遍使用于这一政策的执行原则，究竟采用哪种执行策略，要视组织所处的具体条件来确定17。在既有研究的基础上，本研究基于Mat1.an“d政策-执行主体”模型，进一步借助于权变理论中对“制度环境”的讨论，建构“政策-主体-环境”的系统分析框架系统”论（System）作为探讨系统内部各部分的互动、功能和动态演化的分析视角，既考察不同子系统对执行策略的推动情况，也探讨政策权变对行动主体的交互作用，为理解政策执行策略提供一个新的解释框架（见图DO（二）案例介绍为了探究政策执行策略的系统运作，需要对政策执行过程进行较为全面的了解。本研究以M省全面“省直管县”的地方执行为研究案例。2014年到2020年期间，笔者先后多次到地方政府进行参与式观察、半结构式访谈，共计访谈省级官员M人、市级官员5人、县乡级官员36人。通过对M省全面“省直管县”进行历时五年的长期追踪与实证调研，收集55份访谈文字资料（见表1）,共计10万余字。同时，大量收集二手资料，对其他省的改革试点情况进行了对比。基于对本案例的政策执行过程有较为深入的了解，本研究试图系统探究地方政府的执行策略。三、案例呈现：地方政府执行策略的驱动要素在“省直管县”的政策执行中，地方政府的执行逻辑并不是单一、恒定的“脸谱”模式，会生成各种变数的关系类型和结构类型，应势演化出不同时期的执行策略。在这一进程中，政策自身因素、执行主体因素以及制度环境因素，制约着执行演变的轨迹和途径，从而执行策略发生变化18o（一）执行起点：政策流变与环境共通政策是地方政府执行的出发点。各级地方对政策是什么样的定位、对政策是否有精细的落地操作，直接决定了政策的执行空间。2011年4月，中央机构编制委员会办公室向M省委省政府,正式下发了关于开展省直管县体制改革试点的通知的文件，文件明确指出“为贯彻落实中央关于推进省直接管理县（市）财政体制改革、有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）体制的精神”。2011年初，M省省委、省政府先后出台关于推进省直接管理县体制试点工作的意见和关于推进省直接管理县体制试点工作的实施意见。在政策设计上，“省直管县”改革是将“市管县”所形成的“省一市一县一乡（镇）”管理架构，转变为“省一县一乡（镇）”管理模式，以期赋予县级政府更大的经济社会管理权限和自主发展能力通过省县对接19o对政策的定位与细化，构成了本次改革的执行起点。1 .基于政策性质的“政治性”激励对政策的性质定位，是决定地方以什么级别、什么规模、什么部门牵头等落实的前置条件，进而关乎着行动者的执行动力。来自中央发文，具备高政策权威性，政治行动者作为具有自我反思能力的个体，不是基于科层逻辑中成本收益的“理性选择”，而是“集中力量办大事”的工作逻辑20。作为顶层设计，赋予了地方政府强劲的执行动力省直管县”在执行初期，地方政府秉持着自主性、创造性的“外向”执行逻辑，通过打破部门分割、资源互通，表现出“行政吸纳运动”的运动式治理21o这种非常规、全面动员的治理模式，在短时期内将高度分化的科层结构重新黏合，让各个部门能够在目标、激励、约束等多方面整合一致，更加有效地完成上级的任务22。然而，伴随着上级政府推进力度的变化，治理的高效并未得到长期维持。当上级政府将工作重心转移到其他事务，下级政府同样会迅速跟随，变化工作重心。如果几年不提某项工作，一般就算了。太多改革停在那里，到底要不要继续，其实是挺可惜的一件事（访谈对象：20170616G1.J）。2 .基于政策规划的行政化调整对中央文件的政策细化，是地方政府具体操作与落实的重要一环。在一定程度上，地方政府政策执行的过程，是通过“细则化”的方式诠释顶层政策“文本”的过程。在中国的行政体系中，判断地方政府对上级政策是否重视，最明显的标志就是要看有没有出台地方性的操作细则。行政区划从其设立的初始意义上来讲，是出于划分地方管辖事权领取、政府间利益分配需要而形成的政治、经济地理边界23o然而，在实际执行中，地方容易把“行政区划改革”等同于一种地缘认知，并未上升到制度、事权财权等方面的国家治理部署24。在本案例中，对于较为容易执行操作的组织架构、资源配备方面，各级政府在改革初期都积极推动。而在“省直管县”的改革中后期，对于涉及权责关系、职权范围等核心问题，各级政府实践着内向型的自保策略，将外部压力控制在其可承受的范围之内。政策执行者恰如利普斯基所描述的“橡皮图章式”(RubberStamping)的行动主体,即秉承着内向的执行逻辑，只注重文件条款而忽略社会治理实际需求25o在常规行政活动中，地方政府按照科层逻辑行事，按部就班完成任务26。但在体制创新活动中，地方政府作为创新风险的独立承担者，地方执行的逻辑更多的指向避贲、和谐与逃避，而不是竞争与邀功27。(二)执行环境：政策缝隙与制度裂变制度环境是影响地方政府执行的客观因素。在执行实践中，人事制度与考核制度影响着执行主体的策略选择。1 .基于人事制度的行动策略人事制度是决定政府间关系的关键，与执行策略密切相关省直管县”的政策设计是绕过市级单位，直接将资源下沉到县一级。这在一定程度上拓展县域权限，激发县域官员晋升的内生动力。改革的核心是人事改革，然而，在执行过程中，随着省级考核压力的增大，县级政府受制于资源和权限，会挤压省级委托人的目标，引发执行变形，人事关系的代理成本和激励问题凸显，折损了改革的预期绩效。“省直管县”以后，我们的多项工作是省里来直接考察的，比如说民生工程、教育两项督导等各项考核工作，省厅直接采取“16+2”模式运行。这给我们完成考核任务提出了更高的要求，进位争先的难度相对加大，我们的工作压力也就加大了。现在省里将我县的工作纳入市级同等考核，对我县来说存在着一定的不平等。我们人员匹配、工作内容等，都和省里的要求存在一定的差距。我们要前进、要追赶，要时间，也要切合实际。有时候没办法，我们也不能和省说完不成。（访谈对象：201407IOZZB）2 .基于考核制度的执行绩效考核制度作为结果导向的管理系统，直接影响地方执行策略。在改革前期“，省直管县”改革作为全方位的综合性改革，涉及人事、财政、社会治理等多个方面。但伴随着政策的运作，在改革后期，考核的重点集中于经济方面。上级政府在试点考核评定中，往往不会给出明确的细则和要求，给予试点地方一定的汇报空间。对此，地方往往提供的是经过考虑的、有侧重点的汇报材料28。其中，财政数字是证明本级政府认真完成改革的重中之重。综合考核是各个方面的，比如说GDP的统计问题，分解，投资等，我们市里考核会有十来个经济指标。省里考核县呢，也主要是经济方面的考核。（访谈对象：20170623CCJ）这种以结果为导向的绩效考核，没有完全做到全过程监控，给了地方政府较大的操作空间。在改革后期，为了应对改革试点的最终考核，各级政府的执行重心都放到了地方经济发展上，践行着外向的“理性人”角色，大力追求财政收益最大化，甚至出现市县矛盾。（三）改革主体：执行实践与制度演进一旦进入实践场域，政策就从封闭性的规则体系成为允许行动者进入的开放框架，它的实现高度依赖地方行动者的接纳与执行。政策执行主体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平，很大程度上决定了政策执行的成效29省直管县”作为基础性制度安排，其变更和调整涉及党政多个部门。改革中的执行主体，既归属于官僚体制的层级关系，也是有自己规则的“政权经营者”。1 .地方干群执行动力的战略化“省直管县”的执行主体直接涉及省市县三级地方政府。以政府官员为代表，各级政府中执行主体的整体素质，影响着执行的效率。改革牵头者及其所在部门的力度、支持度与级别，直接影响着地方群体的执行动力。我们省里推进这个事的部门是编办。省编办的上级领导是省编委，省编委的主任是省长。但省长的工作重心不是编办，编办也不是核心部门，这确实会影响改革的推进。（访谈对象：20170618XZ）2 .地方政府执行关系的竞合化以地方政府为政治主体单位”，省直管县”是在政府各个部门间的相互作用和制约下实现的，试点交叠嵌套在多层级、多条块中“。省直管县”运行初期，为了兑现政策要求，市级积极向试点县下放的管理权限，市县形成了合作关系。但随着省级政府持续对县的政策倾斜，市一级地位被不断真空化。这种政策倾斜,在扩宽县域经济社会发展空间的同时，挫伤了市一级的积极性，渐渐引起了市级干部的种种不满。在改革中后期，X市也开始不断向省级政府争取各种利益，力图引起省级对自身的重视，以期分享政策红利，提升科层地位。县里有的事情，我们也不是不管。但我们可以说吃力不讨好。县里觉得我们市里争功，省里又把一些优惠政策给到县，直接忽略了我们。坦白说，这很不利于我们市的发展（访谈对象：20170623CCJ）。这导致了原先市与市在社会资源和政策资源上的竞争，扩大到市与市、市与试点县之间的博弈。在改革中后期，地级市对县一级权力下放的力度大大减少，并对财政权限、土地指标权限等进行了权力回收，存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”等现象。四、地方政府执行策略的生成逻辑本文通过“政策-主体-环境”的系统分析框架，试图勾勒出地方政府“应势而变”的执行策略。这体现出地方执行的高度复杂，糅合着国家治理逻辑、科层政治逻辑与地方发展逻辑。（一）压力型体制与强激励结构并存是地方执行策略生成的宏观背景一方面，从组织激励的角度看，中国科层组织任务完成的总体情境建立在强激励结构之上30。上级党委政府通常将党和政府的重要精神及重点工作发包给下级政府和部门，并相应给予政治上和经济上的激励，推动重点工作在下级政府和部门贯彻落实31o地方政府作为具有效用偏好的行为主体，在激励机制导向下形成了政策执行的动力。另一方面，我国的压力型体制容易弱化这种执行动力。压力型体制是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成下级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系32o为了完成各种指标，该级政治组织以党委和政府为核心，把这些任务和指标层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。通过与此配套的目标责任制加以实施和监督，成为支配地方政府的行为逻辑，形成地方政府的执行压力。政策的普遍性原则嵌入到地方实施过程中，可能会遭遇多元化、特殊性以及地方性反差等一系列问题。为了应对上级考核，地方政府容易产生看似严格地执行上级执行、但实际脱离政策初衷的执行过程，生成平和、自保的“内向”执行逻辑。这种执行动力与压力的并存，是地方政府执行策略产生的宏观背景。（二）科层组织结构中的权力博弈是地方政府执行策略生成的中观机制第一，基于组织机制的府际竞合。从组织学角度看，常规机制与动员机制是两个互为替代的治理机制，有着内在的紧张和不兼容性33。正如韦伯指出，组织在常规机制上得以建立其稳定性、可预测性和高效率。而动员机制需要通过突破已有组织结构，才能得以启动和运转。在机制转换中，各级地方政府作为不同利益主体对制度实践持有不同的政治态度，导致执行实践往往不是整体匀速地推进，呈现出局部先行或滞后的状态，导致府际合作与博弈的转换。第二，基于路径依赖的基层共谋。路径依赖是制度的自我强化机制，制度一旦形成，新体制对旧体制特征的记忆，会造成新旧内部规则间的矛盾，产生行动主体对传统依赖导致的制度“锁定”或路径依赖，扭转和退出的成本将非常昂贵34o这种行为主体与内部规则的碰撞，易诱发基层变通，旨在维护自己利益,应对上级政府。如果代理人普遍认为，委托人会利用其提供的信息并采取有悖其利益的行为时，他们就不会提供正确的信息，形成基层共谋。本案例中，省级政府处于管理惯性，对“市管县”形成体制依赖；市级政府处于行政惯性，仍会掠夺县级资源；县级政府出于政治文化的依赖，对市一级政府仍有依附心理，会利用信息的非对称性与省、市级政府展开博弈，强化自身利益，减少责任承担。这种内嵌在旧制度中的强大制度黏性，弱化了改革的制度效应，牵引着执行策略的演变。（三）地方政府的多重角色是地方执行策略生成的微观原因作为代理人，地方政府须履行多重任务。在多重委托代理关系中，委托代理的链条越长，链条末端的代理人要完成的任务就越多，各种任务之间发生冲突的可能性也就越大。在治理重心下沉的背景下，执行主体会调整任务的优先次序。基于不同角色以及背后的利益权变，政府会有不同策略行为。首先，作为代理人，地方政府会根据“上级注意力”，将地方性政策分为两类，常规工作与中心工作。相比于常规的政策过程，中心工作受“高位推动”，涉及面广且涵盖多重利益关系，需要上级强力干预。一旦领导注意力转移”，中心工作”在性质上易转变为“常规工作”，执行力度从“政治性执行”转向“行政性执行”。其次，作为理性人，人事制度是政府官员行为决策的驱动因素。各级政府官员面对自上而下任务的刚性、激励机制的强度以及同事间晋升的竞争，他们升迁流动的职业前景与其在岗位上完成任务、做出政绩有着不可分的关系。在这一背景下，具有强烈晋升动机官员，会利用政策窗口打造人事晋升的上升通道。而在实践进程中，一旦发现政策推进并没有如期兑现政绩预期，容易挫伤官员的积极性，造成执行力流失。最后，地方政府是地方的治理主体，对政策资源会因时因势地采取争取或变通策略。一方面，地方政府会积极争取利于本地发展的政策配套，展开地方政府间的资源竞争。另一方面，面对风险社会的不确定和不可预期性，少数官员行事逻辑隐含着趋利避害的原则，在资源争取的进程中计算责任风险，在“邀功”与“避责”中展开变通。五、结论与讨论基于“上有政策，下有对策”的实践走样，政策执行偏差备受学者关注。当前，从“政策执行”精细化为“执行策略”的学术转向，它凸显了将笼统的执行结果具象为执行负责人与事件过程，形成关于执行程度、效果和结果等系统审视，并以此为依据治理社会，是国家治理现代化的一个重要面向。本研究基于“政策-主体-环境”的分析框架，通过对M省全面“省直管县”进行历时五年的追踪调查，对地方政府执行策略的驱动因素进行了系统识别，并提出“应势而变”概念以理解执行策略的内在机理。具体而言，本文认为不同阶段、不同层级、不同部门的执行策略并不是静态、单一的。政策本身、执行主体以及制度环境等各种子系统，会对各级政府执行策略产生影响。在理论贡献方面，第一，本研究聚焦于地方政府自主性的多角度建构，提出“应势而变”的执行策略。既有研究多秉承着政府“理性人”假设，认为在政治互动中，各级地方政府率先追求自身预算收益的最大化，一旦最优选择和决策环境存在差异，政府会在约束条件下实现利益最大化或避责最小化的执行转变35。相比于“理性人”假设，本研究认为地方政府更接近“复杂人”假设，即工作动机不仅是简单的利益最大化，往往因人而异、因情景而异、因时间而异，主体可以依自己的动机、能力及工作性质形成不同的管理策略，表现出高度的复杂性。地方政府既有追求利益最大化的外向型竞争性执行，也存在对回避改革核心的内向型避责性执行，还有回应基层社会需求、降低治理风险的社会性动机，其执行策略会“具体问题具体处理”，不断进行着转换。第二，区别于单一变量的提炼，系统性视角是对执行策略的一种统整性建构。长期以来，相关研究多聚焦单一变量对执行策略的识别，本文建构了“政策-主体-环境”的三维系统分析框架，多维度呈现执行过程的生成逻辑，补充了已有研究成果对于情境变动性分析的不足。第三，本文展示了“省直管县”背景下的多层级执行图景，为行政区划调整提供了一定的实践参考。在现实建议方面，基于“应势而变”的执行策略，应在多方面完善地方执行的相关配套措施。首先，从政策本身出发，地方政府应树立对政策的正确定位。地方政府作为服务型政府，是以“双向回应”与“以人民为中心”为理念内涵。秉承这一价值的地方执行，指向的不仅是机构、制度、规则、编织、职位等行政体制具体构成要素，而且深入指向服务型政府的本质构成要素，即政府权力、职能和贲任36。为了避免政府运作的衔接短路,各级政府应出台相关制度和培训，营造高质量的执行环境。其次，从执行主体出发，应加强政府间信任。在多层级政府所组成的科层组织中，加强信任机制，不仅是一种创造资源的手段，更是一项不可模仿的资源、一种政治文化。从利益的角度出发，基于府际信任的契约关系，理顺人事关系，是政府间长期合作博弈的前提，否则就会陷入“囚徒困境”；从价值的层面出发,府际互信是政府引领社会信用建设。在不断夯实府际信任的基础上，突破集权与分权的吊诡，实现跨行政区划、跨行政层级、跨条块部门的合作协同，是避免利益竞争的重要环节。最后，从制度环境出发，应建立健全对地方政府执行的全过程监督机制。应着重考虑如何降低政府的行政运行成本，以及如何提升政府治理和发展效率，且这种效率不是通常讲的只关注结果的财政绩效，而是能够实现成本与产出综合效益的效能37.通过依法行政，理顺改革中的人事关系，创新监管方式，完善政府预算和预算执行的长效机制，进而建立精准对标公共管理、公共安全和公共服务的全过程考核体系38。这有助于将发展导向取代为治理导向，降低寻租可能性，实现服务型政府的转轨。