云南省行政规范性文件管理办法（修订草案）.docx

附件】云南省行政规范性文件管理办法（修订草案）第一章总则第一条（目的和依据）为了加强行政规范性文件管理，提高行政规范性文件质量,维护国家法制统一,深入推进依法行政,全面建设法治政府，根据有关法律、法规和国务院规定，结合本省实际，制定本办法。第二条（适用范围）本省行政区域内行政规范性文件（以下简称规范性文件）的制定和监督管理工作，适用本办法。法律、法解口国家另有规定的，从其规定。第三条（定义）本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者法律、；去规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，不作为规范性文件管理。第四条（原则）规范性文件管理工作应当遵循下列原则：（一）坚持党的全面领导，贯彻党的路线方针政策和决策部署；（二）贯彻落实习近平法治思想；（）坚持以人民为中心，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益；（四）依照法定权限和程序；（五）体现全面深化改革精神；（六）弘扬社会主义核心价值观。第五条（督察考核）县级以上人民政府应当加强规范性文件管理工作，将其纳入法治政府建设督察的范围，作为依法行政考核内容列入法治政府建设考雨旨标体系。第六条（保障机制）规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强能力建设，保证机构设置、人员配备、工作条件与工作任务相适应，提高工作人员专业素质。县级以上人民政府应当将规范性文件的制定和监督管理工作经费列入本级预算。第七条（信息化建设）县级以上人民政府应当加强规范性文件管理信息化建设，运用现代信息技术手段实现标准化、精细化、动态化管理。第二章制定第八条（制定主体）下列单位（以下统称制定机关）可以制定规范性文件：（一）各级人民政府；（二）县级以上人民政府的办公机构；（）县级以上人民政府的派出机关；（四）县级以上人民政府的工作部门；（五）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。前款第一项至第三项单位制定的规范性文件，为政府规范性文件；第四项、第五项单位制定的规范性文件，为部门规范性文件。除法律、法规规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构，政府工作部门的内设机构，不得制定规范性文件。县级以上人民政府应当编制本级规范性文件制定主体清单，并向社会公布。乡镇人民政府、街道办事处列入县级规范性文件制定主体清单。第九条（控制发文数量）制定机关应当加强统筹，严格控制规范性文件数量，法律、法规、规章和上级规范性文件已有明确规定的，或者现行规范性文件已有规定且仍然适用的，不得重复制定规范性文件。不得照抄照搬照转上级规范性文件，可制定可不制定、没有实质性内容的一律不得制定规范性文件。制定规范性文件应当讲求实效，注重针对性和可操作性，确保正措施表述严谨、文字精练、准确无误。第十条（禁止性规定制定规范性文件不得规定下列事项:（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明；（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响经营者经济活动，违法设置市场准入和退出条件；（六）其他应当由法律、法规、规章和国家政策文件规定的频第十一条（起草单位）制定机关应当明确负责起草规范性文件的部门、机构或者组织（以下统称起草单位）。规范性文件内容涉及两个以上单位职权的,应当联合起草,并明确牵头单位。第十二条（制定程序）制定规范性文件应当经过下列程序:（一）评估论证；（二）公开征求意见；（三）合法性审查;（四）集体讨论决定；（五）向社会公开发布。因预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，除合法性审查和集体讨论决定外，其他程序可以简化。制定涉及重大行政决策的规范性文件，出台前应当按照有关规定向同级党委（党组）请示报告。第十三条（评估论证）起草规范性文件，应当深入调查研究，全面论证其必要性、可行性、合理性和宏观政策取向一致性,并对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。起草规范性文件，应当对其实施可能引发的社会稳定、公共安全、生态环境等风险进行评估；涉及妇女、儿童权益的，应当进行性别平等、儿童友好评估;专业性、技术性较强的,应当组织相关领域专家进行论证。评估论证结论应当在规范性文件起草说明中载明。第十四条（公平竞争审查）涉及经营者经济活动的规范性文件,起草单位应当开展公平竞争审查。政府规范性文件，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审直。起草单位应当开展初审，并将规范性文件草案和初审意见送市场监督管理部门审查。部门规范性文件，由起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。拟由多个部门联合出台的规范性文件，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。第十五条（公开征求意见）除依法应当保密的外，规范性文件草案应当向社会公开征求意见。起草单位应当将规范性文件草案及其说明等材料通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开征求意见，期限一般不少于10日；涉及经营者经济活动的，期限一般不少于30Ho起草涉及经营者经济活动的规范性文件，应当充分听取经营者和行业协会商会的意见。起草涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件，应当进行听证。第十六条（内部征求意见）规范性文件涉及下级人民政府或者政府相关部门工作职责的，起草单位应当征求有关人民政府或者政府相关部门的意见。有关人民政府和政府相关部门、利益相关方对规范性文件拟设定的主要制度和行政措施存在重大分歧的，起草单位应当做好研笳口协调工作。经协调仍不能达成一致意见的，应当在起草说明中载明，并随送审稿报送不同意见及相关依据材料。第十七条（合法性审查机制）起草规范性文件，应当进行合法性审查。不得以征求意见、会签、参加讨论等方式代替合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交制定机关集体讨论决定。第十八条（合法性审查主体）县级以上人民政府及其部门应当明确承担规范性文件合法性审查工作的部门或者机构（以下统称审查机构），具体负责规范性文件的合法性审查工作。乡镇人民政府及街道办事处未明确专门审查机构或者专门审直人员的，由县（市、区）人民政府确定的审杳机构进行审查。政府规范性文件或者报请政府批准后印发的部门规范性文件，应当先由起草单位审直机构进行审直，再由政府明确的审查机构进行审查。第十九条（合法性审查材料）审查机构开展合法性审查，起草单位应当提供下列材料：（一）草案送审稿；（二）起草说明，包含制定背景、必要性和起草过程等内容;（三）有关法律、法规、规章和政策依据；（四）征求意见和意见采纳情况；（五）按照相关规定进行专家论证、听证、公平竞争审查、社会稳定风险评估、性别平等评估等材料;（六）进行合法性审查需要的其他材料。政府规范性文件送审时,还应当提交起草单位合法性审查意见、部门会签意见和起草单位集体研究有关材料。报送材料不符合要求的，应当于3个工作日内按要求补正。第二十条（合法性审查内容）合法性审查主要包括下列内容：（一）制定主体是否合法；（二）是否超越制定机关法定职权；（三）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策规定；（四）是否违反本办法第十条规定；（五）是否违反规范性文件制定程序；（六）其他应当审杳的内容。第二十一条（合法性审查方式）审查机构原则上采取书面方式进行审直；必要时，可以采取下列方式:（一）调查研究；（二）要求起草单位说明情况；（三）通过书面征求意见或者召开座谈会、论证会、口m正会等形式征求下级人民政府、政府相关部门以及社会有关方面的意见；（四）组织有关专家咨询论证。第二十二条（合法性审直时限）除为了应对突发事件，或者执行上级机关紧急命令和决定需要立即制定规范性文件黝卜，规范性文件合法性审直时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审查过程中的补正材料、征求意见、专家论证等时间不计算在内。起草单位报送需要紧急审直的规范性文件时，应当对紧急情况作出说明。第二十三条（合法性审查意见）审有机构对送审的规范性文件草案应当根据下列不同情形提出合法性审查意见：（一）制定主体不合法、超越制定机关法定职权，或者主要内容不合法的，提出不合法的意见；（二）应当履行而未履行公开征求意见、专家论证、听证、公平竞争审杳、社会稳定风险评估、性别平等评估等程序的，退回起草单位补正程序；（三）具体规定不合法的，提出应当予以修改的意见；（四）内容涉及探索性改革事项，法律、法规、规章尚无明确规定的，可以明示法律风险，提交制定机关研究决定。起草单位应当根据审查意见对规范性文件作必要的修改或者补充，特殊情况下未完全采纳审查意见的，应当在提请制定机关集体讨论时详细说明理由和依据。在集体讨论前，起草单位应当将审查意见采纳情况反馈制定机关审查机构。第二十四条（集体讨论决定）规范性文件应当经制定机关集体讨论决定。政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议或者全体会议集体讨论决定，部门规范性文件应当经本部门领导班子会议集体讨论决定。第二十五条（签发制文）规范性文件经集体讨论通过后，应当由制定机关的主要负责人签发。规范性文件签发后，由制定机关办公机构统一登记、统一编号、统一印发。第二十六条（公开发布）制定机关应当按照政府信息公开的相关规定，通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等途径公开向社会发布规范性文件，不得以内部文件形式印发执行。未经公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。政府公报刊登的规范性文件文本为标准文本；政府网站登载的规范性文件文本为标准电子文本。规范性文件公布时，应当按照有关规定进行解读。第二十七条（施行日期）规范性文件应当标明施行日期，施行日期与公布日期的间隔不少于30日。因预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定，需要立即施行规范性文件的，可以自公布之日起立即施行。第二十八条（有效期制度）规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期，有效期不超过5年；名称冠以"暂行"、"试行”的规范性文件，有效期不超过3年。有效期届满的，规范性文件自动失效。第二十九条（解释）规范性文件由制定机关负责解释。第三十条（档案管理）制定机关应当建立健全规范性文件档案管理制度，将规范性文件管理工作有关记录、材料及时完整归档，依法规范管理。第三章备案第三十一条（备案审查要求）规范性文件的备案审查，应当依照法定权限和程序进行，做到有件必备、有备必审、有错必纠。第三十二条（备案时限和途径）制定机关应当自规范性文件公布之日起30日内，按照下列规定报送备案：（一）政府规范性文件,报上一级人民政府备案。其中，县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的人民政府备案。（二）部门规范性文件，报本级人民政府备案。其中，实行垂直管理的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送制定机关所在地的本级人民政府。规范性文件需要报送本级人民代表大会常务委员会备案的，按照有关规定执行。第三十三条（报备材料）县级以上人民政府应当明确负责规范性文件备案审查工作的部门（以下统称备案审查部门），具体承担规范性文件备案审查和其他监督职责。报送县级以上人民政府备案的规范性文件,应当提交备案报告、正式文本、制定说明等材料一式三份，并同时提交电子文本,径送备案审查部门。第三十四条（受理登记）报送备案的规范性文件符合本办法第三条、第三十二条和第三十三条规定的，备案审查部门予以登记。报送备案的文件不属于规范性文件，或者不符合本办法第三十二条规定的备案途径的，备案审查部门不予登记，将材料退回并说明理由。报送备案的材料不符合本办法第三十三条规定的，备案审查部门应当通知制定机关在5个工作日内补正材料；补正后符合规定的，予以登记。第三十五条（备案审查内容）备案审查部门对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：（一）本办法第二十条规定的合法性审查内容；（二）是否存在明显不当问题；（三）其他应当审查的事项。第三十六条（备案审查方式）备案审查部门原则上采取书面方式进行审查。备案审查部门可以要求制定机关说明情况，必要时可以向有关单位征求意见,有关单位应当及时反馈意见。对专业性、技术性较强或者疑难、复杂的规范性文件，备案审查部门可以通过召开论证会、座谈会、书面征求意见等方式，组织政府法律顾问、公职律师、相关领域专家参与备案审直。第三十七条（审查联动机制）备案审查部门应当加强与党委、人民代表大会常务委员会备案工作机构的协作配合，建立健全会商审查、征求意见、信息共享等备案审查衔接联动机制。第三十八条（备案审查时限）备案审查部门应当自规范性文件登记之日起30日内完成审查。专业性强或者疑难、复杂的，经备案审查部门负责人批准可以延长审查期限，但是延长期限最长不得超过15日。第三十九条（准予备案）备案审查部门对规范性文件进行审查后，未发现存在违法或者明显不当问题的，准予备案。未发现规范性文件存在违法问题，但合理性或者文字表述存在瑕疵，对公民、法人或者其他组织合法权益不产生影响的，准予备案，并提出应当予以修改的建议。第四十条（不予备案）备案审直部门对规范性文件进行审查后，发现存在违法或者明显不当问题的，不予备案。要求制定机关在规定期限内自行纠正，并书面反馈处理结果；制定机关逾期未纠正的，由备案审查部门报请本级人民政府决定撤销或者改变。第四十一条（通报、公开制度）备案审查部门应当加强对规范性文件备案工作的监督检查，定期对本地区规范性文件的备案审查情况进行通报。制定机关应当通过政府网站定期向社会公布现行有效的规范性文件目录；县级以上人民政府备案审查部门应当通过政府网站向社会公布准予备案的规范性文件目录。第四章评估与清理第四十二条（实施过程中的评估）规范性文件施行后，制定机关应当根据需要对规范性文件的执行情况、施行效果、存在的问题及原因进行调查研究和综合评估，也可以委托第三方机构具体承担。第四十三条（有效期届满前评估）规范性文件有效期届满前6个月，制定机关应当组织起草单位或者实施单位对其有效期是否需要延续进行评估。经评估需要继续实施的，由制定机关延续有效期后重新公布；经评估需要修改后继续实施的，由制定机关参照制定程序执行。第四十四条（清理制度用J定机关应当根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及法律、法规、规章及有关政策制定、修改、废止情况，及时对规范性文件进行动态清理。经过清理，废止和失效的规范性文件名称、文号应当向社会公布，需要修改的规范性文件应当及时进行修改。第四十五条（修改废止程序）规范性文件的修改、废止程序，参照制定程序执行。规范性文件经评估，仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但内容不作修改的，可以简化程序，经制定机关合法性审查、主要负责人批准后,重新登记、编号、印发并报送备案。第五章监督第四十六条（监督管理职责）县级以上人民政府对其工作部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门本系统制定的规范性文件应当加强监督检查，依法纠正侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的规范性文件。第四十七条（审查建议受理）公民、法人和其他组织认为规范性文件违法或者不适当的，可以向文件制定机关或者备案审查部门提出书面审查建议，制定机关或者备案审查部门收到书面审查建议后，应当及时研究处理并予以回复。第四十八条（制定机关责任）违反本办法规定，制定机关有下列行为之一的，由备案审查部门通知其限期改正;逾期不改正的，予以通报并督促改正;情节严重的，由有权机关追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任：（一）未按照规定制定规范性文件的；（二）不报送或者未按照规定报送规范性文件备案的；（三）无正当理由拖延执行或者拒不执行备案审直意见的；（四）未按照规定办理公民、法人或者其他组织提出的审查建议的；（五）未按照规定评估、清理规范性文件的。第四十九条（合法性审查责任）审杳机构未严格履行合法性审查职责导致规范性文件违法，造成严重后果的,依规依纪依法追究有关责任人员的责任。未经合法性审查或者不采纳合法性审查意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依规依纪依法追究有关责任人员的责任。第六章附则第五十条（施行日期）本办法自2024年X月X日起施行。省人民政府2017年11月20日发布的云南省行政规范性文件制定和备案办法（省人民政府令第212号）同时废止。附件2关于云南省行政规范性文件管理办法（修订草案）的起草说明为了进一步加强行政规范性文件管理，推进法治政府建设，根据省人民政府立法工作计划部署要求，省政府办公厅对云南省行政规范性文件制定和备案办法（省人民政府令第212号）进行了修订，起草了云南省行政规范性文件管理办法（草案）1现将有关情况说明如下：一、修订背景现行办法施行6年以来，为我省依法规范行政权力，提高行政规范性文件制定质量，保障公民、法人和其他组织合法权益，维护社会主义法制统一发挥了重要作用，我省行政规范性文件管理工作取得了明显成效。2018年以来，党中央、国务院相继出台了一系列文件，对加强规范性文件制定和监督管理工作提出新要求，现行办法有的规定与国家有关要求不相契合，与我省实际和现实需要也不相适应。为了解决我省规范性文件管理工作中遇到的新情况新问题，进一步加强文件管理工作，促进依法行政，修订办法十分必要。（一）修订是全面贯彻落实习近平法治思想的重要举措。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系公民、法人和其他组织切身利益，事关政府形象。通过修订现行办法，进一步加强行政规范性文件制定和监督管理，提高行政规范性文件管理工作制度化、规范化、科学化水平，推进法治政府建设，在法治轨道上促进边Ii民族地区治理体系和治理能力现代化。（二）修订是落实党中央、国务院新部署、新要求的客观需要。2018年国务院办公厅相继印发了关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知和关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见，对行政规范性文件管理作出全面系统规定。近年来，国家层面出台了法治政府建设实施纲要（2021-2025年以全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定和优化营商环境条例、公平竞争审查条例等系列规定，对行政规范性文件管理提出了更高更具体的要求，有必要对现行办法进行修改完善，与国家要求保持一致。（三）修订是健全完善我省行政规范性文件管理工作的现实需要。当前，我省一些地方和部门对行政规范性文件管理工作认识不到位，重视不够，乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，损害了政府公信力，迫切需要通过修订办法，严格制发程序、完善合法性审查机制、加强备案审查、健全监督管理等工作，提高我省行政规范性文件质效，促进依法行政。二、起草过程一是深入调查研究。2023年，办法修订工作列入省政府年度立法工作计划拟预备审直项以来，按照修订工作方案部署，成立了由张引副主任带队，以法规处为主、法律顾问处参加的起草组，先后深入昭通、文山等州（市I县（市、区）和乡镇调研，了解办法贯彻落实情况，好的做法和经验，存在的困难和问题，对修订工作的意见建议，在充分吸纳各方意见建议，借鉴省内外先进经验和做法的基础上，于2024年1月形成了修订草案征求意见稿。二是广泛征求意见。2024年，办法修订工作列入省政府年度立法工作计划年内完成项目。立法起草组按照规章制定程序条例规定积极推进修订工作，2024年1月29日至2月10日将草案印发16个州（市）政府和省直部门书面征求意见，共收到意见建议160条，立法起草组逐条进行了认真研究采纳。结合各方面提出的意见建议，修改形成了草案公开征求意见稿,于2024年4月24日至5月24日通过省政府门户网站向社会公开征求意见，对征集到的25条意见建议逐条研究采纳。今年3月以来，立法起草组先后深入红河、临沧、怒江等州（市1县（市、区芹口乡镇调研征求意见,结合实际不断修改完善,确保草案“接地气”，务实管用。2024年7月5日，省政府办公厅召开专家论证会议，根据专家提出的意见修改完善后，又征求了省政府办公厅党组成员和相关处室意见。立法起草组认真研究采纳各方意见建议形成了草案送审稿，按程序提请2024年7月12日召开的省政府办公厅党组第22次（扩大）会议审议并讨论通过。根据省政府办公厅党组会议要求修改完善后按程序报请省人民政府审直，径送省司法厅按程序办理。三、主要内容现行办法共7章45条，为总则、权限和范围、起草和审查、决定和公布、备案和监督、法律责任、附则7章，修订草案共6章5()条，为总则、制定、备案、评估与清理、监督、附则6章。主要修改了以下内容：一是修改办法名称。现行办法主要对规范性文件的制定和备案工作进行规范，考虑到规范性文件管理涉及各方面各环节，借鉴江苏、浙江等省份的做法，拟?各名称修改为云南省行政规范性文件管理办法。二是完善工作原则。现行办法规定了法制统一、权责一致、公众参与、有错必纠等4项工作原则。修订草案综合吸纳了中华人民共和国立法法、法治政府建设实施纲要(2021-2025年)相关工作原则的规定，与时俱进将坚持党的全面领导、贯彻落实习近平法治思想、坚持以人民为中心、依照法定权限和程序、体现全面深化改革精神、弘扬社会主义核心价值观等6项作为规范性文件管理的原则。三是优化制定程序。现行办法规定了规范性文件制发的一般程序。修订草案严格落实中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公平竞争审查条例、国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知等有关规定，全面细化了规范性文件制定应当履行的评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、向社会公开发布等法定程序，还根据法律法规中央文件规定，新增了社会稳定风险评估、公平竞争审查、性别平等评估、儿童友好评估等程序。通过全面整合和优化制发程序，便于基层和部门在实践中贯彻落实。四是细化合法性审杳机制。现行办法主要规定了合法性审查的主要内容。修订草案结合中央依法治国办督察组反馈的督察意见指出，我省存在的规范性文件合法性审核程序不规范甚至走形式，审核内容不全面，存在应审未审等问题，严格落实国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发2018115号）要求，全面细化了合法性审查的审查主体、审查内容、审查方式、审直时限、审直意见等内容，结合我省实际新增审查机构应当根据送审文件草案的不同情形分别提出合法性审查意见等创新举措。全面强化合法性审查机制，有效防范"违法文件"、"奇葩文件"出台。五是强化监督机制。现行办法规定了除备案监督以外的规范性文件目录公开、评估、清理等3项监督制度。修订草案严格落实中央文件要求，将规范性文件管理工作纳入法治政府建设督察内容，作为依法行政考核内容列入法治政府建设考核指标体系。借鉴江苏、山东等省份做法，结合我省实际完善了公民、法人和其他组织提出审查建议的受理和处理机制。六是健全其他管理制度。建立健全规范性文件有效期制度、施行日期等一般规定。修订草案严格落实作风革命、效能革命相关要求，切实提高工作效率，对完成合法性审查和备案审查的时限作出明确规定。21