从防范到融合 追寻流动人口管理的足迹.docx

从防范到融合：追寻流淌人口管理的踪迹唐勇智I定要卜本文及Jf了;女犯入O的发展通令.管反模义t近和营协存在的问婚.提出应从六个方曲及羊心第占双淌人o首现*Jt.咫立动态个例的人。管理系统：进一步朝周户&的曲知利及：实行居位证制度,Jt立平安号码和信总化管理系优：成瓦特地的流淌人。管整机妁，也WRK职员：改革时欢务M.实现公共网等为等化：引牙次先制成空Jt房.以士地排收入簸保.*：以产比为城市也1.引导人口；沈向，就金分动市场的怙怎发布机例.关81词h连淌入u.皆理根式.防范.户侑.居住证，动分平树Z1.Hh.Tm-）.女.汉族.四川合汀.人.中国社会科学阮探讨生疏在.读博忆北京朝阳区MWig西南民族高校经济学赛讲，仇成都610041.探讨方向：农村工业化与城巾化.“村庄建树墙.安街门，封闭不常用的路口，人员和车辆持证出入，这是北京市大兴区试点的流淌人口对闭管理模式，或日社区化管理方式，最近在网上被热炒为“封村皆理”,此举可谓一石激起层浪，再次搅热了城市流涌人口管理的话题,虽然管理者覆调不能“司洁说明为封村”，且“绝没白卑视外地人的意思”，但广佣外来人口很难对此择然-有文读说此举是“打着治安维稳旗号的管理模式,招普遍存在的对流淌人口的即视,进一步强化和详细化”,“只堵不确是警方和责任部门懒政二堵还是疏？如何堵、怎样疏?本文拟就此对我国城市人口流的的管理问即进行梳理和探讨.一、城市流淌人口管理的必要性和迫切性%楷社会经济发展和城市化的加速，城市流潮人口问题越来越无法回避它不仅关系到城市管埋，更关系到城乡之间、不同地域之间公民的同等权利与和谐社会的构建.<-）当麻城市流淌人。的变更&势改革开放以来,我国流淌人1.1.变动呈现九大趋势U1.（1）流淌人口普遍化.流淌人口在全国总人口中所占比例大幅度提高，2005年为11.27%：上海、广东、北京、浙江、福建等省（市）的流淌人口占当地常住总人口比例分别高达X%、26%、23%、20%和19%（2）流淌缘由经济化，（3流淌时间长期化，在流入地居住5年以上的流.游人口从2000年的3400万人,增长到2005年的460（）万人.（4）流入地分布沿海集中化.（5）年龄构成成年化.（6）性别构成均衡化.（7）女性人口流淌自主化.（8）流淌方式家庭化.9学业构成“学问化”。可见防着市场化程段的加深人口的流淌已越来越常态化、普遍化和理性化,自由迁徙将是大势所趋。二）城市流淌人口的主动贡献与消极彩脸人口流泄有多方面的主动意义：首先，海感了城市和工业发展对劳动力的嵩求，促诳了漉入地经济持续增长：其次,促进农村劳动力转移，增加了农夫收入：第三，降低了城市建设和经济发展成本，墙加了城市竞争力；笫四,推动了全面统一的劳动力市场的形成,促使劳动者素养在竞争和沟通中快速提高：第五，促JS思想文化的沟通与融合，增加了社会的包涵性。但是，由于羟济发展水平和资源条件的限制，大规模人11流淌也带来一系列问遨：（1）造成城市的环境和资源过载,以及基础设施、公共设施和居住环境的重负：（2）外来人口自身的权益爱护、超支配生育和生活困难等问遨：（3）对城市社会治安造成负面影响.二、我国流淌人口管理模式的历史变迁在经济社会发展的不同阶段，用希人口与各生产要素之间关系的变更，我国政府主动或帙动地实行了不同的流渤人口管理模式，从二元户籍制到衙住证、收容遣送制度，再到社会救助制度，以及近年来各地方政府试行的“居住证”制度，羟聆了一个逐步走向开放、公允和关注民生的过程.我国解放以来的淹淌人口管理制度.大致可划分为五个发展阶段闾叫（一）人口自由迂设计期（1949-584）这个时期很短曲，二）限制性流淌人理模式（I95883年）：政府通过限制生存环境限制人D激涌支配经济时期,由于农业劳动生产率不痛，为了保证城市入口的11粮平安和J1.业化的顺当进行.把全国人口分为农村户口和城镇户口、农业户口和非农业户口,通过粮食供应、住房、就业等配套政策,严格限制农村人1.1.进城.三）仿尬型混淌人口管理理式（I94-2OO3年）：政府通过治安防范和限制社会保障调整人D流淌为了适应改革开放后经济社会发展的须要，人口政策渐渐松动。1984年，允许农夫“自理“粮到小城就落户”：1985年实行留住证制度、居民身份证制度和收容遣送制度.这种“防范型”（傅崇辉,2008）或“补缺型”管理模式（蓝字盘.2007,是由公安部门牵头、以治安防范为主要目标,把流淌人口当成潜在的器烦制造者进行管制.由于收容遣送制度设计本分的缺陷在实施过程中产生了严竣的问题，首先,负责收容遣送的行政机关被给予了可以不经司法审判而1.邀谢有或限制公民人身自出的权力，其后果的极端例子是孙志刚在收容所被打死。其次，由于财政惊慌，有关行政机构常以强迫被收容者从M劳动来补贴遣返费用：在强迫劳动之外，被收容人员也往往成为相关行政机构牟利的工具.这种管理模式沿袭城乡1.禹的思路.其突出特点是限制性、被动性和临时性,重收费轻管理Ift管制轻i务.只堵不限.由于把流淌人口置于主流社会之外,加大了流满人口与所在城市的摩擦，单纯就城市管理而言，该体制的主要问题有：第一，它缺乏管理资源的整合性与管理权力的足够权威性，影响管理效果，流淌人口管理的挣合性很强，涉及公安、计生等很多部门，各部门在工作中有自己的曲心与现莅，由公安部门牵头的管理，往往难以解决各平行部门的协训协作问即.其次,它主要是一种限制型管埋，与和谐社会和眼务型政府的时代背景相冲突.笫三，它强调被管理者的义务，忽视了义务与权利之间的龙物对应关系，往往导致管理的双方彼此敌机.笫四，某些部门在利益驱使下，变流淌人口管理为“收戏（办证）管理”，完全背离了管理的初史。（四）蛉合型流淌人口管理模式（2OO3（）5年）：多元改SU1.标2003年的“孙志刚事务”干脆导致了收容遣送制度的废除.代之以社会救助制度.同年.“民工荒”出现并扩侬.整个劳动力市场在总量过剌的基础上出现了结构性短缺,为了接着满意城市的劳动力需求,促进房地产和各种服务业的旺盛，很多城市管理者已将流淌入口当作城市的“犷实居民工同时，社会对公允、正义、和谐的呼声越来越高。流淌人口管理的目标不能再局限于社会治安，而要综合考虑劳动力供应、消费衢求、社会保障、教化等多种目标，以达到既f呆持城市的羟济发展质量又不以牺牲文明进步为代价.“防范型”管理模式已无法胜任,以综合性政府部门为主、多部门怫同运作的“综合型”淹淌人口管理模式渐渐在各地实施，综合型模式事实上是哲住证取消后一种被动的临时措施,它存在两个主要局限：一是基层实施机构没有执法权，很多何题的解决要求助于上破各部门，效率低下：是管理逻辑仍旧不顺畅,基层管理部门决乏羟费预算，管理主体与客体之间存在明显的排斥.一方面，管埋者还停留在政府强制管理和公民无偿脱行义务的意识层次上：另一方面,由于流淌人口管理机构未纳入政府的正式编制,经费没有保证,接着把管理当做收费平台.（五）大人口管理理关（2006年以来）：向导岫合大人口管理模式是以“淡化户馅意识，强化居民意识”为核心理念，以居住证为载体，逐步让流淌人口享有以往户籍人口才享彳i的居住、就业、社保、教化等公共服务，实质是建立适应要素优化配置、同等、动态平衡的居民管理框架，把长期游离于主流体制以外的流淌人rI纳入城市公共管理服务的体制中.随著城市化的加速,在构建和谐社会、公民同等和城乡一体化的要求下,给予流淌人口同等权利的呼声越来越高,迫切须要政府进行制度创新全国兴起/新一轮户帑制度改革的风潮，建立城乡统一的户籍登记管理制度。2006年，中柒中心、国务院明确提出“实行流淌人口居住证制度”；2010年，国务院进一步提出“逐步在全国范阳内实行居住证制度:上海、广东、深圳等地，在适应当地经济结构调整、社会文明进步等现代化的要求下，纷纷推出了有利于人口有序流淌、漱励人11结构优化的居住证制度.目前.居住证制度仍在地方政府的尝试阶段.在办证速度、收费、信息化和管理机构等方面尚有诸多不足,仍需进一步完善.此外.有当地方的居住证制衣与暂住证制度差别甚微.“换汤不换药不能发挥期的作用.三、当前流淌人口管理面临的问题虽然流淌人口管理制度渐渐向开放、同等和自由的方向迈进，但下'尖上，废除收容遣送制度后，很多地方出台的流淌入11筒理措施都有被动应急的特点，无论从管理者的相识层面，还是实践中的各种制度尝试，都还存在不少问题.(一)相识方面的例题在政府层面上,长期以来形成的对流淌人11的相识并未布根本性变更,对社会稳定的考虑往往多于社会经济发展的考虑.将治安、能源、土地、水资源、环境、就业等方面的压力简洁归结于流淌人口过多.例如“神南山事务”闻"2(X)6年,钟南山院士因为其手提电脑被抢.遂在媒体上表示，为维护城市的良好治安.应当复原收容遣送制度.乂如2005年.张惟英教授提交的议案4关于建立人口准入制慢,限制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议h无疑是聪于流淌人口是导致北京资源惊慌1R要缘出的相识实上，犯罪率上升的缘由很困难，远非靠收容遣送可以解诀.而农夫工由于条件所限.人均资源消费水平大大低于市民的平均水平.表面上看起来，很多社会何时与流淌人口有关，本质上是由于社会管理实力不足，无法建立适应人口流淌的各种资源动态平衡的管理系统.二)制度方面的向赵首先，户籍制度泞定程度上阻碍了人口合理流湖。其次，流淌人口权益保障制度不完善，就业与入学卑视，选举权与被选举权M实上的无法行使，等等。其中，流淌人口的社会保障关系无法在全国范围内自由转移，成为流淌人口社会保障的关寇性制度缺陷.最终，伯恩的采集技术和共享制度以及财政管理体制而不适应动态入口管理的要求.流淌人U管理的混乱和技术落后,导致“底数不清”,官方无法鳄!流淌的基础信息,不得已采纳地建式走访的临时措旗，仅最近三年，北京警方至少推行了三次全市规怏的“社区民警入户人走访“行动，片警挨门挨户查防流湎人口.此外，他住证在各地仍是主要的流淌人口管理措脩，即使在推行居住证制度的地方，也是替住证和居住证并存，再实上，由于很多流淌人口“拒”办传住证，哲住证制度已渐渐式微，时任北京市公安局局长的马振川瞥表示，自2(X)3年收容遣送管理方法1废止后，北京市)淹淌人I管理基本处于其空地带.各地的流淌人口管理仍属于嫁合型模式.责权利界定不明.基层实施机构没仃执法权、管理逻辑不畅和经费无保障等问题,在很多地方依旧存在.四、城市流淌人口管理制度的探讨<-)地方政府流淌人口管理面临多支约束地方政府在边齐流淌人口管理模式时，至少面临六个客观约束：一是中心政府要求各级政府坚持以人为本的执政理念,努力实现基本公共服分均等化：.：是发展地方经济必衢肖定的人U规模和比较合理的人口结构：三是地方经济发展潜力和政府财力有限：四是资源环境的人U承新力有限：五是流淌人口增加在肯定程度上影响了当地居民的就业、治安和环境质量，导致当地居民对流湍人口产生肯定的抵触和排斥；六是流淌人口对当地的经济社会发犍做出了贡献，要求享受与当地居民同等待遇的呼声越来理而。在这些妁束中，前四项比较刚性，后两夜是潜在妁束。是否考虑以及在多大程度上考虑后两项约束，表面上主动权在地方政府，但事实上会说1粉各方力气对比的变更.在不同的阶段和条件下，不同利益群体的话语权占主9地位，二）进一步小;需户符的附看利益由于地区间羟济发展不平衡，以及多年来城市居民习惯了优待，构成了严竣的“路径依Jr大城市户资仍旧享有高考、保障性住房、就业、医疗、低保等一系列福利优待.一方面.让流淌人口享有同城市居民同等福利保障的公共品供应实力,目前还不具备.另一方面.倘如当前就剃肉户籍上的一切附而利益，则会遭受来自包括执政阶层在内的城市居民的巨大阻力。因此，尤其是在北京、上海等特大城市，户籍改革只能实行渐进的策略，逐步创建条件，在扩大社会保障覆靛莅用的条件下，淡化城市户籍的特别利益。详细来讲，户籍改革可以遵循以下原则：先以省或市为单位，统一本区域的户籍和社会保障：先完善县级市、县城和建制m的户籍制度改革，后进行地级以上城市户籍制度改革IK1.1.待到建立起全国统一的社会保际体系时,户籍自然就可以完全放开了.广东省政府今年出台了关于开展农夫工积分制入户城领工作的指导看法（试行）,允许本省农夫工凭枳分入户城钺，尤其激励他们向县城和中心钝迁移.这一举措为我国户籍制度改革的加速供应了极好的试紧平台。三）实行“居住证”加皮,建立平安号码和伟息化管足系观前面提到，各地已接连试行居住证制度.居住证制度应建立在两个基础之上：是借鉴西方平安号眄制度,给每个公民匹配一个终生不变、在各种场合通用的平安号眄：二是充分利用信息技术,完善居住证的电子功能,实现信息的刚好记录和联网共享.西方处个公民.都有一个终生不变的社会平安号码UU。它动态记载个人的身份资料、教化阅历、供职变更、家庭信息、财产状况、纳税报告、信用记录、违规逐章违法记录等，信息全国岷网，在社会生活的各种场合发挥作用，由于该号码不能伪造，记我的信息也不行削除，因此，人们会特别谨慎地对待有可能违规的时即，不愿留下不也记录.这样，任何人都不行能对政府部门、银行、保险等机构隐瞒自己的真实状况.在我国.可以用身份证号眄作为这个平安号码.这要求进一步完善身份证管理制度.防止线H：也要求实现信息平安联N,最大限度地发挥机构和个人对这些信息的运用和篇帑的作用。四）网立特地的流涌人口也理机构，住进管理主体多元化现有流淌人口管理模式既有由政法委、绘治委负员的，也有由发改委、计生委牵头的；既有流出所指导的协管员队伍实脩管埋的，也有由各部门抽圜特地人员集体办公的.无论哪种均非真正独立的特地机构.流消人U的规模化和常态化.要求必需有特地制度和正式机构进行管理,通过法律法烷的权威给予管理机构正式的权成和规范“流淌人I管理机构的主要职能是管理、服务和维权，详细包括审核和发放居住证、录入人口信息，为流淌人口获得就业、教化、医疗等各种服务供应信息和指导,我国流淌人口的管理历来是政府包办,这明显己经不适应现代社会多元化和困玳化的现实，也不利于建立公民社会和服务型政府.政府应激励外来人“参加漉消人口管理，主动引导流淌人口自治现织加入城市社会管理体制，促进流涌人口与政府和本地居民合作，更好地融入主流社会，五）改革财政体制，实现公共服务均答化由于中心与地方在财权、事权安排以及公共服务支配上存在利益旧弈,基层政府财权与事权不对称,公共品供应主体缺位,供应财力不足,各地方政府很雄将流淌人11的各种公共服务考虑在内.因此,尽快改革财政体制中与流淌人口管理不相适应的制度支配,是实现流淌人口与户籍人口公共服务均等化的关键。六）引导衣夫犯诚空置房,以土地换收入换保障房屋和土地是农夫最主要的资产和平安保障,由于大崎农村劳动力进城务工，而现行法律限制了农房的转让和变现,使农村出现越来越多的空心村，枳压巨颔资金、闲置大盘的宅基地.农夫工在家乡的美丽楼房无法利用,却租住在城市窄小荷IW的贫民窟里.因此如何盘活农夫的资金和土地，使农夫更有实力改善其在城里的生活，是当前政府迫切须要解决的制度何趣。主要涉及户钳制强、农地的承包经营权和农房及其宅基地运用权。改革用视性的户籍制度，前面已有探讨，在社会保障尚不具备全民均型的条件时，可以尝试给予农夫无限期的承包羟首权，并把承包住苕权与全部权彻底分别，农夫的户籍一旦迁入城加后，不再作为农村集体经济组织的一员，全部权作为出底权，承包经营权作为旧面权.印面权只享有耕种的权利和收益.不享有任何其他收益.对于农夫的宅基地运用权,可以逐步推广重庆的地票交易方式,使农户的宅基地变成现金收入.或许有人担忧这会引发农夫大规模入城定居,其实不然。中国的农夫由于没有任何保障，足我国最具经济独立和经济理性的群体，他们肯定会权衡定居在城市和乡村的成本及收益，做出理性的选择,（七）以产业和城市规H导人D流向，并馍全劳动力市场的信息发布机制在市场经济条件下.人I1.流酒的规模、方向、速度和结构都由就业市场确定.大中城市限制流淌人口规模和结构的关犍措66.是削减劳动密集型产业：并通过产业规划和城市规划.引导这叫产业向二三皴城市转移，促进中小城市的产业集聚和经济发展，以促使人口分流.日本曾在20世纪60年头推行“国土均衡发展”战略,以解决“过格"和”过疏“问鹿，分敌转移东京都的人口.1975年后，人口向三大城市圈集中的状况趋于消逝，渐渐分散到中小城市定居下来，韩国政府也实行“地方工业促进法”、“工业分散法”和“首都圈整治规划”等措施,主动引导人口从特大城市向中小城市流淌.1980年后，首尔市的人11年增长速度大幅下降,而外阚城市的人11增长速度快速超过首尔.我国劳动力市场信息管理比较落后，外来人口极少通过正规集道获得正式的就业信息，导致他们百日流向大城市，也增加了他们流溯的成本。因此，健全劳动力市场的信息发布机制，也是迫切须要解决的时时，结语，综上所述，实行把流淌人口隔离在主流社会之外的“防”和“堵”的方法，已经远远落后于今日社会经济发展的要求，只会加剧流淌人11与主流社会的隰阂和排斥,无助于解决各种社会问理.政府只能顺应市场经济和现代化的要求，建立动态平衡的人口管理系统.促进人1的自由迁移和流淌人I与主流社会的融合.注郸:OM淌人口管理模式发展阶段在媒合傅崇科和肖伟两人观点的压他上形成我门己的推断.叁考文献：UJ区成荣.杨躯.张监卢F和.改革开放以来我国流消人口变动的九大总势1.I)人口探讨.20OK1.D.2傅崇辉.流淌人口管理模忒的回顾与见索以深圳市为翎fJ1.中国人口科学.2008(5).3WHi.公共股芬均等化视角下的卷询人I1.H理制收创新一以嘉定Kst独人R国佐证MI5为例仅.上海：或"高校.2008.IiJ季环.暧除收容遣送物履之后的城巾液泡入口管理一以北京巾X区“拆除选承建筑"和“出租用屋奖妁化管理”为例m.人1.1.与经济，200R(1.).5前宇越.城市流通人口管理体M的思索一一以广州市为例的探讨J.探求.2007(0.6R(4.王姝.北京暂住证名存实亡居住证功能设计苑度大N.新京报.2010.03.11.同上.19百周慈.无开军,尹他挺.我国流iW人口管理体制改革的确定机制及路役送齐U1.人口探讨.2009(11).10陈颐.对外来人口管理体M的思农力.江苏社会科学2006(5).I】)李明华.发达U1.家人口行住碑理N.人民E1.报.华南新闻.2001.03.30(第三版).FromPreventiontoIntegration:TracingtheManagementofF1.oatingPopu1.ationTangYong-zhiu(1.GraduateSchoo1.,Chinese.AcademyofSocia1.Sciences,Bcijing100102;2.EconomicsSchoo1.SouthwestUniversityforNaiiona1.i1.ies.Chengdu.Sichuan61(XMI)Abstract:Basedontheana1.ysisOf1.hCmigrationtrends,11unagc11cn1.mx1.eandquestionsinmanagcmeniof1.oatingpopu1.ation,thispaperproposesthefo1.1.owingsixareastobereformedtowardtheestab1.ishmentofthedynamicequi1.ibriumsystemfpopu1.ation:tostriptheattachedinestsof(beresidence;toimp1.ementresidence-credentia1.ssystem;toestab1.ishspecia1.izedmanagen>en1.institutions:toreformthefinincia1.sys1.e11towardCqUd1.iZaIkHIofpub1.icservi<xs:toguidefarmerstoreducethevacantroomsandexchange1.andIbrincomeorsocia1.security;toguidetheowofpopu1.ationbyindustria1.andUrkmp1.anningandimprove(he1.abormarketifbrnaiiondissenina1.ionmechanism.KeyWords:KFIomingPopu1.aiion；Management；RegisteredPeimanen1.Residence；ResidenceCredentia1.s;DynamicBa1.ance