【《农村饮用水污染司法治理途径探析》7900字（论文）】.docx

农村饮用水污染司法治理途径研究摘要在2018年5月召开地全国生态环境保护大会上，习近平指出要深入实施水污染防治行动计划,保障饮用水安全,但是我国司法实践中对于饮用水污染问题,并没有形成统一适用的解决范式。本文系统地梳理了饮用水安全相关的立法规定,并且分析了我国农村饮用水污染的所有司法救济途径,以及各种司法救济途径当前面临的困境.提出了以民事公益诉讼和行政公益诉讼为主线,充分发挥诉前程序的作用和加强公民监督的最佳治理方案，并且在农村饮用水污染行政公益诉讼中的被告认定问题，证据收集的问题和法律责任问题进行了补充性的讨论。关键词：饮用水安全；民事公益诉讼；行政公益诉讼；诉前程序一、我国农村饮用水污染现状水是生命之源.饮用水受到污染.直接侵害了饮水人的生命健康权.因此,保证公民的用水安全是保障公民生命健康权的内容之一,也是建设社会主义新农村的里要内容,关系到农村居民的切身利益。在2018年5月召开地全国生态环境保护大会上,习近平指出要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景茨。同年八月份，最高检部署开展了长达一年的专助监督活动,其中还对饮用水水源地、自来水厂制水设施等饮用水安全的相关环节进行监督,保护好人民季众的用水安全,该项活动起到的效果显著,但仍然有一些地区的农村饮用水安全得不到保障.给农村居民的生命健康带来严里地威胁。导致农村饮用水污染的原因有很多种，首先是农村饮用水水源地污发.有些水源地周边环境较差,河流沿岸农田使用的化肥、农药渗透,农业垃圾与生活垃圾并没有得到及时的清理。其次是水质监测工作难度大,由于农村水源地规模较小.位置分散.再加上缺乏资金支持,农村饮用水水质检测工作无法正常开展.也就无法判断水质是否达标。在2019年度、2020年度的中国生态环境报告中.都只统计了全国地级及以上城市集中式生活饮用水水源的达标情况,对农村饮用水水源的达标状况并未做统计。再次是一些农村供水设施较为简易，净化后的水质达不到生活饮用水的卫生标准。最后是政府的监管不能时时到位，由于水资源问题涉及到很多行政部门,而行政部门之间可旄存在职靠交叉，有的地方供水单位也比较分散.存在信息脱节或者无人监管的现瑛,还有些地方的供水单位实际上并没有取得行政许可。农村本就是法治薄弱之地,在公民未尽到合理的注意义务,供水单位不能依法提供达标的饮用水,政府监管部门不能积吸覆行职责的情况下.拿起法律武器来保护公民的饮用水安全是最后也是最有效的途径。二、现有司法救济途径以及面临的困境2017年新修改的水污染防治法(下文称水法)将保障饮用水安全.维护公众健康列为制定本法的目的之一,并且强调要以预防为主、防治结合，练合治理，优先保护饮用水水源，这足以看出国家对饮用水安全的重视。总结相关立法规定以及实际办案经验，我们可以得出解决饮用水污染向题的现有方案。一般我们需要考虑以下因素：苜先饮用水污染一骰是由饮用水水源地、二次供水、自来水厂制水设施等环节违法导致的,其中行政机关的监督管理职员贯穿了饮用水供水的各个环节,供水单位则在后两个环节直接影响若饮用水安全,而对于饮用水水源地的保护则涉及众多主体的参与,这就涉及了以谁为被告的问题。其次.根据是否造成了实际损害来划分，如果有特定的侵权费任人导致的饮用水污染，并且对当事人造成了实际的损害，那么可由当事人提起环境侵权之诉,如果当事人众多,那么可以提起共同诉讼,如果饮用水污染已经损害社会公共利益或者具有损宙社会公共利益的重大风险,符合提起民事公益诉讼的条件.但是那么可以由法律规定的其他组织和机关提起民事公益诉讼。如果饮用水污染已经损害社会公共利益,可以由检察院发出检察建议,必要时提起行政公益诉讼,如果侵权人的严重违法行为造成了重大环端亏染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，就需要对直接责任人员依法追究刑事费任，并且可以附带提起民事公益诉讼。(一)环境侵权之诉和共同诉讼民法典侵权员任编第七章规定了因污染环境、破坏生态造成他人损害的.侵权人应当承担侵权责任,当事人可以直接向人民法院提起诉讼来向侵权人请求损害赔偿,当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。并且规定了举证责任倒苦以及共同侵权人的责任划分。在环境保护法中规定了环境污染损害赔惚诉讼的诉讼时效。同时，水法中也规定了因水污染引起的环境侵权之诉和共同诉讼。并且规定了环境保护主管部门和有关社会团体支持起诉制度以及法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助制度来更好的保障当事人的诉权。由此我们看出，当有明确的侵权人,并且具有投害事实时,就可以采用这样的司法救济途径。但是采取这样的司法救济途径在实践过程中也会面临以下几个问题：一是很多受害人并不知道自己受到的人身损害到底是因为饮用水污染还是具他什么原因造成的,即使知道,也无法确定侵权人是谁。二是有些知道侵权人是谁的居民并不具有起诉主体资格。三是农村本就是法治薄弱之地，权利受到侵害的当事人一般都国于弱势群体,即使有心维权，也很难拿起法律武器来保护自己的合法权益，更不用说参加举证质证等诉讼环节。虽然法律规定了支持起诉制度和法律援助制度,但都是倡导性规定,在实践过程中落实得并不都尽如人意。四是采取这种司法救济途径的前提是已经对当事人玷成了实际的损害,而水法中也一直强调水污染防治应当坚持预防为主,如果等到实际搅害己经造成了再提起诉讼，则为时晚矣,不仅当事人的生命安全受到了侵犯,而且不利于生态环境的修豆。（二）有关组织提起的民事公益诉讼根据民事诉讼法的规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。根据环境保护法第58条的规定以及2015年施行的最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干i可题的解释,只要已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险就可以提起诉讼,但对提起诉讼的主体有严格地限制，首先要求在设区的市级以上人民政府民政部门登记的有关组织，其次从事环境保护公益活动五年以上,再次五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的才具有起诉主体资格。从这些法律规定可以看出，对于没有造成实际损害的饮用水污染案件,只要损客了社会公共利益或者具有损害社会公共利益里大风险,都可以采用民事公益诉讼这种司法途径进行救济。这种诉讼方式对提起诉讼的主体有严格地限制,而符合条件的相关组织一般集中在城区,缺乏对农村地区饮用水污爱状况的了解案道，因此很难实现由相关组织针对农村饮用水污染问题提起的民事公益诉讼。在国外,有一些国家规定了公民诉讼制度，即任何人均可对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼,以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼。“引进这种借民众对环境保护的关切而参与法律执行的制度,足以减少许多因执行不力所造成的自力救济事件,将公众引向制度内的参与，推进环保事业发展。”这种公民诉讼在性质上也寓于公益%亮I我国环境民事公益诉讼川度的构建）.级产业与科技论坛.2013年第12期.诉讼，只不过对提起民事诉讼的主体进行扩大,这样确实能覆盖到农村地区,但也存在若与环境侵权之诉同样的问题。（三）检察机关提起的民事公益诉讼或行政公益诉讼按照民事诉讼法第55条规定,人民检察院发现破坏生态环境和资源保护的行为,在没有上文中的机关和组织或者上文中的机关和组织不提起诉讼时，可以向人民法院提起诉讼。同时行政诉讼法也规定了人民检察院应当先向生态环境和资源保护领域中负有彩管职责但违法履职或者怠于覆服的行政机关提出检察建议,督促其依法履行职员，如果仍不依法履服的.则向人民法院提起诉讼。在调盲取证方面,行政诉讼法赋予了人民检察院调盲取证权，并且规定了有关行政机关以及其他组织、公民的配合义务。同时还规定了刑事附带民事公益诉讼。由此可见,解决农村饮用水污染问题,也可以采取由检察机关提起的民事公益诉讼或行政公益诉讼这两种司法救济途径。这两种司法救济途径最大的区别在于谁来当被告的问题。在环境民事公益诉讼中，被告可能是供水单位,也可能是其他环境侵权人。而在环境行政公益诉讼中,被告则是饮用水的实际监管部门。并且检察机关只有在设有法律规定的机关和组织或者法定的机关和组织不提起诉讼的情况下才境提起环境民事公益诉讼。对于农村饮用水污染这一类型的案件,有的只是个别地方的饮用水污染严生,某一家供水单位操作不规范,有的则是一片地区的普遍现象,检察机关不可能对多家供水单位同时起诉,因此需要分情形来选取合适的被告,采取相应的诉讼万式O要注息的是,自从2014年12月中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度到2017年6月27日公益诉讼制度正式被写入修改后的民事诉讼法和行政诉讼法,由检察机关提起公益诉讼的制度才能正式确立,可以说是一个比较新的制度.各种配套的制度并不完善,在具体使用过程中也存在各种各样的问题。并且根据当前立法规定,检察院提起行政公益诉讼的条件是社会公共利益受到了实际的侵害,而饮用水污表一般都不是一朝一夕就产生的，并且对于附近居民的危害也不是立刻就能显现出来的，因此如果按照当前的立法规定,那么检察院提起行政公益诉讼就具有时间上的滞后性。（四）检察机关提起的刑事公诉以及附带民事诉讼根据环境保护法的规定,造成公私财产重大损失或者人身伤亡的重大环境污染事故,应当对直接贡任人员依法追究刑事员任。因此,可以由检察机关向人民法院提起公诉,来追究违法人员的刑事责任,需要赔修的,也可以提起刑事附带民事公益诉讼。但需注息的是检察机关提起的刑事公诉以及附带民事诉讼只适用于侵权人的严重违法行为造成了重大环境污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的尸里后果的情形,这种情形相对来说不具有普遍意义,该诉讼方式寓于最后救济手段,一旦发生需要追究刑事责任的情形,那么就需要检察院提起刑事公诉，因此这里不做详细论述。三、我国农村饮用水污染最佳司法治理途径探索(一)以民事公益诉讼和行政公益诉讼为主线有关组织和机关提起的环境民事公益诉讼和检察院提起的环境行政公益诉讼本质上都属于公益诉讼,公益诉讼是指非以维护自身民事权益,由特定的机关、社会团体或个人提起的旨在维护社会公共利益为目的的追究其民事责任的诉讼。近十几年来,公益诉讼在我国一直是社会所关注的热点问题,它虽然在我国起步比较晚,但是各个地区已经展开了丰富的实践,还有一些学者主张建立专门的环境公益诉讼制度，来解决环境污姿问题C饮用水污染的事件中，之所以既可以采取环境侵权之诉，又可以采取公益诉讼,是因为饮用水污染的事件中有可能直接侵害了特定主体的利益，也可能涉及不特定主体的利益，即公共利益,因此可以对这类事件提起公益诉讼。公益诉讼具有事先预防性,可以将饮用水污染给随近居民带来的损失降低到最小,并且提起公益诉讼的主体具备一定的专业性和物质条件支持,比起其他的公民更适合提起环境公益诉讼,解决饮用水污染问题。而无论是当事人提起的环境侵权之诉还是检察机关提起的刑事公诉都只针对特定情形(如已经造成了实际的侵害或者有明确的犯罪事实)提起的诉讼,在解决饮用水污染问题上都不能很好地发挥作用。因此，应当以环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼为主线。但是在何种情形采取环境民事公益诉讼,何种情形采取环境行政公益诉讼.这是一个值得细化的问题。由立法可知,检察院在提起民事公益诉讼中不具有优先性，这种非优先性应当是基于策略性的考虑，是为了鼓励其他机关和组织提起诉讼，从而遛免检察院动用过多的同法资源，影响检察机关其他职能的发挥。因此，检察机关应该把主要精力放在提起行政公益诉讼上来，这样就能更好的履行法律监督职境。具体到解决农村饮用水污染问题上，当饮用水污染是由个别供水单位操作不规范或者个人或单位在水源的实施违法行为造成时,应当由有关组织或其他机关提起民事公益诉讼更为合适。当饮用水污染成为一片地区的普遍现张Hf民享诉讼法,法律出版社2019年版.第358页.象,或者说至少由三个村落的饮用水受到污染、那么就适合采取检察行政公益诉讼的方式来监督相关行政主管部门履行职员。检察机关通过提起诉讼,来实现督促行政机关积极能动作为,提升治理能力和治理效果的目的。（三）充分发挥诉前程序的作用“检察机关开展行政公益诉讼工作的目的是通过瞽促行政机关全面履行行政职能,共同维护人民群众的根本利益,形成双羸、多赢、共羸的局面,实现办案政治效果、法律效果和社会效果的统一。”“在理想状态下，人民检察院通过诉前程序来督促行政机关依法覆行职员.从而可以快速的办理农忖饮用水污染案件。诉前程序也是人民检察院提起行政公益诉讼的必经阶段。因为根据法律的规定,人民检察院应当先向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,再督促未果的情况下,再向人民法院提起诉讼。同时诉前建议制度的提出可以有效地减少因诉讼程序导致的时间成本,也可以缓和检察院和行政机关的关系。因此.检察机关应当充分发挥诉前程序的作用，尽量通过发送检察建议书的方式来办理农村饮用水污染案件，以此来提高效率.节约司法资源。通过诉前建议解决饮用水污染问题在实践中已经有很多案例。比如江西省属漂市自来水污染事件,检察院通过诉前程序向涉及饮用水安全的相关行政机关提出了合理的检察建议,所有收到检察建议的部门在检察建议发出后两个月内都已作出书面回复,提出整改措施,形成全市一盘根的整改氛围,有效保障了群众饮水安全。®另外，福建省人民检察院在开展公益诉讼工作过程中，还提出了“诉前圆桌会议”这一创新型的举措一个以借鉴“枫桥经验”多方参与化解公益难题为主旨的工作机制。©这种诉前国案会议通过相互沟通.凝聚共识来争取办案支持,快速解决饮用水污染问题,值得其他省市借鉴。()加强公民的监督饮用水安全问题关系到每个公民的切身利益,随若公民权利意识的增强.他杨建顺：,拓版抬察行政公旗诉逐范岷和路径的枳极探索赤壁市人民检察院诉赤壁市水利忖念于履行饮用水安全监管职责案评析.ft中国法棘评论2020年第5期.汪佻、朱红、mi农村饮用水污染行政公益诉讼窠件办理叮思专湖北行泞例楼褰机关提起的自来水检测数据将标行攻公行诉讼案实例分析，的中国检察官2019年”期.们对饮用水安全问题也格外的关注,同时水法也规定,个人和单位都有权监督和检举污染水环境的行为。因此应当加强公民的监督,这样可以和行政机关联合起来,共同保障饮用水安全。如可以在农村进行水费源保护相关的普法宣传、采取鼓励措施来引导群众提供线索,进行监普.特别是在适用有关组织和检察院提起的民事或行政公益诉讼来解决农村饮用水污染问题的案件中，除了检察院履职过程中发现的线索,饮用水受到污发地区居民的检举是有关组织发现案源的重要渠道,并且该地区居民更渴望茂够解决饮用水污染的问题.早日喝到安全的饮用水,也有更大的积极性来参与调查。另外,尽管国外有“公民诉讼制度",并且有邮分学者认为在中国也应该扩大公益诉讼的主体范围.提出应该让公民参与到公益诉讼中，但笔者认为这种制度在解决农村饮用水污染同题上可适用的空间不大，因为农村地区的人口分布匕度特殊.大多是期募老人和小孩，法律意识淡薄.缺乏提起公益诉讼的能力。四、司法治理过程中需要细化的问题(一)农村饮用水污染行政公益诉讼中的被告认定问题在饮用水污染的行政公益诉讼活动中，首先要解决的是被告认定的问题，也就是要明确饮用水安全的监管主体.然而这并非一件易事,因为根据水法的规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实胞统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土货源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及里要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的服责范用内，对有关水污染防治实施监督管理。由此可见，与水污染防治有关的部门有很多,想要精准识别并正确定位出饮用水安全的监管主体，还必须结合各县级以上人民政府各个部门的职员划定来确定。比如在2018年办理的湖北省首例检察机关提起的自来水检测数据超标行政公益诉讼案中,人民检察院根据水法,湖北省农村供水管理办法和赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机沟和人员斓制规定的通知综合确定出赤壁市水利局对赤壁市农村供水工作负有监督和管理的法定职责。'而在2019年，顺德区检察院根据水法饮用水水源保护区污染防治管理规定等法律法规及本区行政机关三定万案.确定了饮用水源地生态环境保护既涉及环保部门职员.又涉及水利部门职员。(二)农村饮用水污染案件中的证据收集的问题为了直明案件事实，快速解决纠纷，应当全面而充分的收集各种证据。然而在环境污染案件中，一般案情重大，专业性强，再加上检察机关调查取证手段有限,缺乏专业性,因此在证据收集方面有些困难。特别是在农村饮用水污染案件中,负责收集证据的基层检察院人力、物力有限.需要寻找专业的签定机构对水质进行技术性监测、勘验、鉴定,案件办理难度大。因此,应当赋予检察机关在公益诉讼方面即胜的调查核实权。同时，为了克服办案障碍,办案人员需要多万沟通、因时制宜、争取得到办案支持.收集水质不达标以及被告菽于履职的各类证据。与此相配套的.则是建立起完善的公益诉讼鉴定制度。在我国，现有的鉴定机相和鉴定人才供不应求,鉴定机构散见于司法行政部门、高校科研院所或者相应的行政机关,管理匕第混乱,鉴定的费用比较高,往往因为鉴定难的问题便得公益诉讼不能快速的得到解决.甚至到最后不了了之。因此可以从内部通过制定条例、统一管理、优化机构设首、规范收费标准等途径，从外部通过国家倡导鼓励，财政拨款或者社会集资等途径来解决鉴定难的问题。(三)法律责任的问题在以民事公益诉讼和行政公益诉讼为主线、充分发挥诉前程序、加强公民监督的司法治理方案中,最终的目的有三：一是追究违法人员的责任：二是保障农村饮用水的用水安全；三是弥补给饮水人造成的损害。因此,无论是民事公益诉讼,还是行政公益诉讼,法院的判决结果都应该紧紧围绕以上三个方面.这样农村饮用水污染案件刁算得到彻底的解决。从当前的立法来看,水法的第69-72条规定了县级以上人民政府及其相关部门以及供水单位应当依法履行的职责。从“应当”可以看出以上几条是强制性规定,如果未依照本法规定蹭行职责.则需要承担法律责任,即根据水法的第80、91、92条对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以处分,对供水单位或其他违法单位进行罚款或停业整顿.尽管民法典侵权责任斓规定了生态环境修复责任,并在第1235条列出了公益诉讼的赔假范围，但是赔怩范围里并没有涉及对饮水人的损害赔偿，因此饮水人的权利并没有得到完全的救济.饮水人鉴督检举的积极性也无法调动起来。因此，无论是立法层面还是向法实践都应当重视对饮水人的人身搅害赔恺问题。此外,还应当健全相应的责任机制来保障农村饮用水安全。比如,针对供水单位的违法行为,追究相关管理人员的员任；针对主管机关的违法失职行为,除了追究主管机关的责任外,是否应当追究政府、各相关单位和领域的主管领导、主要领导的责任；只有把相关责任落实了,才能尽可能减少不依法覆行职责的现妥,保障农村的饮用水安全。总之，要想彻底解决农村饮用水污染问题,首先要严抓供水单位,这就要靠行政机关积极能动的作为,在监管不到位的情况下.需要引入公民的监督.同时需要有关组织和团体以及检察院和行政单位的内外联动，形成解决农村饮用水安全的合力,彻底解决农村饮用水地污染问题。参考文献1 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