北方地区防汛工作存在的主要问题薄弱环节及对策建议.docx

北方地区防汛工作存在的主要问题、薄弱环节及对策建议防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全。习近平总书记对防汛救灾工作高度重视，多次作出重要指示。近年来，受全球气候变暖等影响，我国北方地区洪涝灾害呈多发趋势引发巨大灾损，如2021年7月20日的河南大暴雨，2023年7月31日河北暴雨，都造成重大人员伤亡和经济损失，引起社会高度关注，成为影响北方地区可持续发生的严重障碍，暴露出部分地区防汛救灾工作存在短板，亟需深入研究，找出问题原因和应对之策，尽快加以解决，防止类似灾害再次发生。一,原因分析北方大部分地区相比南方，地势平缓，河流流速慢，降雨相对集中，降雨过程中容易形成短时积水。随着城市的加速建设，积水下渗通道减少，地表径流时间缩短，河流行洪、滞蓄洪区被大量侵占，在暴雨增多的情况下，积水排泄难度加大，降雨与地面积水的快速排泄平衡被打破，不断出现北方城市被淹的情况。相比南方常态化的洪水，北方地区洪水的成灾率更高。解决北方地区防汛救灾问题，必须进行系统治理，统筹政府、企业、社会、家庭、个人等全社会力量，采用综合手段，从政策机制、法规制度标准、应急救援力量建设等各方面综合施策才能见效，单方面研究解决办法只能解决局部地区、个别问题。一是灾害季节性明显，超历史纪录情况逐渐增多。受季风气候、地形地貌影响，我国雨带每年从南向北移动，一般而言,到“七下八上”，雨带会从长江流域北移到华北、东北,北方进入主汛期。北方降水主要集中在78月，且多暴雨，此时河水暴涨，河流易泛滥成灾。近年来，北方地区“七下八上”的雨带规律被打破，北方许多地方7月中上旬就“入汛”，雨季开始时间偏早，结束时间晚，降雨期拉长，总体雨量偏大；同时多地降雨历史记录被打破，如河北“731”特大暴雨，降雨总量之多、强度之大、历时之长、局部洪水之巨均是历史罕见。二是洪涝灾害发生频率相对较低，地域变化大。我国的北方地区降雨主要受季风影响，正常年份，暴雨进退有序，在同一区域停滞时间有限，不致在某一区域形成较强暴雨引发洪涝灾害o近年来，随着异常天气的多发，季风进入北方以后，经常在某一区域停滞，形成短时强降雨，造成城市被淹。三是洪涝灾害突发性较强，损失不断增加。与南方河流相比，北方河流的水系、水文有其独特之处。大部分北方河流为季节性河流，甚至是干河，人为因素干扰多，河流下垫面变化大，一旦发生洪水，影响范围广。一些河流源短流急，洪水流速快、来势猛，传播时间短，短时间之内采取有效应对措施难度。二、薄弱环节北方地区由于洪涝灾害年际差异大，造成防汛救灾意识淡化,防汛应急能力弱化，防汛设施设备老化，加之城乡建设大发展防洪排涝建设本身存在不足，一旦遭遇超过设防标准的洪水,防汛救灾问题暴露无遗。同时，在城市大发展大建设过程中,部分地区对防汛工作重视不够，没有很好地将防涝、排涝贯穿于城市和基础设施规划、球设、运行、管理各环节，城市排水防涝设施短板突出，水利、电力、市政等基础设施防灾等级不高，应急预案体系不够完善，应急响应不够及时有力，应对洪涝灾害的能力较弱。在防汛救灾工作机制、防汛救灾能力建设、水利水电基础设施建设等方面还存在薄弱环节。一是防汛救灾工作体制机制亟须完善。法规标准不够健全，我国围绕灾害防治立法做了大量工作，相继制定了突发事件应对法防洪法防震减灾法等法律法规，但没有灾害防治综合性法律法规，且现有法律法规彼此间还存在条块分割、缺乏有效衔接的现象，部分存在交叉重登，全过程、各环节的防灾减灾救灾工作难以兼顾，脱节现象比较明显。随着城市扩展，地面硬化增加，水域面积减少，排涝能力不足，原有的涝水设计标准已不适应城市防洪需要，导致经常发生内涝。二是防汛救灾管理体制协同不够顺畅。灾害防、减、救、治分割式管理格局还未完全改变，统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的治理体系还处于磨合阶段，改革的综合效能没有得到完全发挥，发生事故以后一定程度存在重救援轻防治，头痛医头、脚痛医脚的问题，灾害中相关部门和地方之间还缺乏协同性与联动性。加之北方地区洪灾偏少，地方政府应对洪涝灾害的敏感性和经验相对欠缺，应急响应行动迟缓，灾害中相关部门之间协同性联动性不够，特别在乡镇抢险一线问题比较明显。三是防汛救灾重视程度不够，应急准备不充分O部分防汛抗旱机构对大灾巨灾预判不足，重视程度不够，造成防汛监测预报体系不完善、信息预警精准度不高、预警发布手段方式滞后，以及预警措施执行力度不够等问题；编制的应急预案因多数未经过实践检验，存在有的预案脱离实际、科学性不够，有的过于笼统、操作性不强，有的演练不够、实战性不好等问题。由于防汛工作不受重视，防汛责任人流动性较大,专业人员较少，关键时候懂技术、懂专业的人才稀缺。部分行政机构领导缺乏防汛救灾专项培训，对应急资源底数不清，指挥经验欠缺，应急情况下仓促应对、响应不畅，甚至束手无策。同时，由于常年没有洪灾，缺乏系统有效的全民防汛救灾宣传教育培训，导致北方地区民众防汛救灾意识普遍淡薄，应对洪灾的知识和技能较弱，紧急情况下的自救互救能力不强。四是防汛救灾专业力量不足，实战经验少。部分防汛队伍整体机动性差，专业能力不强，装备配备不足，在重大洪涝灾害中发挥的作用非常有限。无论是2016年河北邢台洪灾抢险、2021年河南郑州暴雨，还是2023年河北抗洪救灾，属地和区域性救援力量不足的情况非常突出，远距离调动力量、跨区救援的情况依然存在。同时，北方地区的防汛抢险队伍多数没有防大汛、抢大险、救大灾的经历，实战经验少，承担“急难险重”任务的经验不足。五是防汛物资储备缺乏制度约束，需求差距大O受经济发展和观念意识影响，应急物资储备库分布上呈现出东多西少、南多北少的特点，方式上过度依赖政府，市场储备、企业储备、社会机构储备及家庭储备欠缺，品类数量上生活救生物资多、专业处置装备物资少，调配管理上预测预判、管理更新、维护保养、应急调运还不足，用管脱节问题比较明显o六是水利防汛基础设施欠账较多。乡村水利防汛基础设施薄弱，暴雨受灾最为严重的都是周边乡村。这些区域，政府防汛管理相对薄弱，防洪规划建设不够系统，降雨排泄通道和紧急抽排设备不健全，路面积水多是随地自流，一旦发生超强短时降雨，容易形成不受约束的班腾洪流，破坏力极强。加之农村自建房屋防涝标准不高，容易在洪水的冲击下坍塌，加重洪灾。行洪、蓄滞洪区被大量侵占。在城乡大发展大建设中，由于统筹规划及管控问题，大量行洪、蓄滞洪区被种植农作物、修建建筑，甚至还修建了铁路、高速公路、国家级大型工业企业等，大幅压减了河道的自我调洪能力，加剧了洪涝灾害损失。防汛的蓄滞泄洪区域需要和经济发展之间“淹不起，还得淹”的矛盾较为突出。很多城市缺乏防洪排涝长远科学规划，没有像雄安新区那样的防洪排涝专项规划，规划的前瞻性、科学性、系统性不强，设防标准不高，与城市长远发展的协同性差；即使有规划，也难一张蓝图绘到底。同时，城市地面硬化比例逐年上升，部分行洪排水设施只是简单随城区扩大延伸，引发行洪排涝能力严重不足，部分设施关键时刻失效，应急保障措施也跟不上，引发灾害升级。下穿式立交、地下商场停车场、地下交通等地下空间较大规模开发，成为城市的新凹地，但防汛标准不够高。2021年7月的河南特大暴雨，郑州城区的地下空间就是重灾区之一，造成30余人死亡，经济损失数十亿元，成为防汛痛点。三、对策措施一是开展精准调查研究。围绕北方地区洪涝灾害分布、历史发生情况、主要城市人口、建筑、基础设施、公共服务系统、产业分布、资源和环境、灾害防治及应急救援能力等方面开展全面普查，准确掌握洪涝灾害现状和演化趋势。针对北方地区洪涝灾害的新情况、新问题，在国家层面进行专项课题研究，分析研究北方地区汛情雨情、致灾特点及其演化；研究城乡基础设施防汛抗灾能力，以及预测预警、应急响应、救援能力等提升对策。二是完善自然灾害防治管理体制。推动灾害防治工作重心由末端救灾向前端防灾减灾转变。以集中统一、高效有力为目标，进一步强化国家层面和地方各级防灾减灾委员会职能，形成统一领导、分级管理、属地为主、社会参与的防灾减灾救灾管理新格局，提升灾害防治综合效能。统筹区域流域生态治理和基础设施建设，统筹资源利用和防灾减灾，将自然灾害防范设施和城乡建设同步规划、建设和管理，加快构援城市排水防涝工程体系，完善城市安全、洪涝灾害风险评估体系，切实增强城市应对洪涝灾害的韧性。三是全面加强防汛救灾力量建设。健全完善应急响应机制，建立完善洪涝灾害信息监测预警平台，整合甄别政府和民间各种相关信息，依托现代通信手段，及时向特定人群发送有效预警信息。修订完善应急救援预案，明确应急处置流程和各参与单位职责，加强演训演练，提高灾害应急响应水平和反应速度。加强自然灾害预报预警，加强城市重要基础设施安全防护工作，出现极端天气等非常情况，坚决依规依案即时启动应急响应，该关停的关停，该警戒的警戒，采取一切必要措施，尽最大可能保护人民群众生命财产安全。四是加快提高全社会防汛救灾能力。依托国家应急指挥中心和自然灾害工程救援基地，对政府、企事业单位的应急指挥长和指挥人员进行轮训，提升科学应对灾害的能力素质。依托职业院校和企业设立专业培训机构，对各级从业人员开展应急专业技能培训，特别是客运车辆驾驶员、安全员、车长等关键岗位人员必须经培训取得相应资格，授予应急处置权，成为能力素质过硬的“第一响应人”。发挥社区、村委会社会治理“最后一公里”的优势，平时组织开展防灾减灾宣传；遇灾时，组织党员干部、有生力量参与救援，负责应急物资发放，引导市民自救互救。五是科学统筹防汛救灾协同工作。统筹政军企社联动，完善军地防汛救灾协调联动机制，健全国资央企和社会力量参与与防灾减灾救灾机制，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。在灾情信息、救援力量、救灾物资等方面建立协同联动机制，统筹多方防汛救灾力量建设使用，在发生重特大灾害时，快速调集力量装备跨区支援。如2021年的河南防汛救灾，以央企为主的外省救援队伍发挥了重要作用。六是加快提升防汛救灾保障能力。完善预警预案管理，建立健全防汛监测预报体系，实现预警雨情、汛情和措施的精准化。利用一切媒体渠道和行政手段，确保预警信息快速传送到各部门、关键人员和人民群众手中。因地制宜进行预案设计，加强预案训练演练，强化预案的协调性与配套性。依托防汛救灾专业队伍，快速搭设野战指挥场所和办公设施，建立指挥通信体系，提供救援专业方案和专家决策辅助系统，保障前沿联合指挥机构科学决策和指挥顺畅。规划建设高质量的水利基础设施，探索推进平安水利、生态水利、智慧水利建设。坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，全面查清北方地区水系、水利设施底数，应用现代技术构建数据化、网络化、智能化的数字李生水系统，实时动态监测江河湖泊库、积雪冰川地下水、雨情雪情汛情及水利设施运行、水质水生态等状态，建立洪涝风险动态预判与智能跟踪系统，提升智慧化水平，为防洪减灾、生态环保和区域高质量发展提供科技支撑。七是进一步提高城乡防洪排涝能力。借鉴苏州、宁波等城市的经脸，构建融蓄水供水、节水治污、防洪排涝与水资源、水安全、水循环、水景观、水生态等于一体的城市水系统工程，提高城市应对防洪减灾的韧性，保障城市发展和安全需要。将乡村水利设施建设纳入乡村振兴战略，加快补齐水利设施建设短板，提高乡村防洪减灾能力。建立防汛薄弱区域的强化管理机制，提高应对洪涝灾害能力，防范小地方出大灾。