《联合国海洋法公约》40年：历程、挑战和中国角色.docx

联合国海洋法公约40年：历程、挑战和中国角色摘要：1982年通过和开放签署的联合国海洋法公约 是一部重要的海洋领域综合性法律文书，获得了国际社会的 广泛支持。尽管公约构建了现代国际海洋秩序的法律框 架，但公约并未穷尽关于海洋权利义务的所有事项。回 顾公约通过40年的历程可发现，公约的谈判、通过、 生效和发展无一不是时代的产物和利益的博弈，其精心构建 起的微妙平衡反映了海洋管辖与海洋自由这一对相生相伴 矛盾的互动。公约通过后的40年间，国家实践的差异、 海洋技术的革新和自然环境的变化给包括公约在内的海 洋法发展提出了诸多新挑战，外化表现为争端解决机制的不 断扩权与随意滥用。中国与公约同行40年，在国内发展、 国际形势和公约的共同影响下，逐步确立和深化了自身 的海洋观念，践行着有特色的海洋实践。展望未来，中国应 以更为积极主动的方式参与全球海洋治理，提出应对公约 挑战的可行方案，增强“海洋命运共同体”重要论述的国际 影响力，推动实现海洋的可持续发展。关键词：联合国海洋法公约；海洋管辖；海洋自由； 海洋命运共同体作者简介：何田田，女，广东肇庆人，中国社会科学院 国际法研究所副研究员，中国社会科学院海洋法治研究中心 研究人员，法学博士，主要研究方向：国际公法。正文摘读现代海洋法发展的里程碑是1982年通过的联合国海 洋法公约（以下简称公约）。2022年时值公约开放签 署40周年。40年后的今天，公约已获得了包括欧盟在内 的168个国家和实体批准。40年来，不少学者提出，公约 是一部“海洋宪章”，对确立现代国际海洋秩序有着重要的作 用。然而，随着全球海洋治理体系的不断深化和变革，公约 在解决传统与新兴海洋法问题中逐渐显现出漏洞与不足，国 际社会开始出现修正公约的考量。就中国而言，公约 是中国自1971年10月恢复联合国合法席位以来参与的第一 次大型多边条约谈判。中国自始至终参加了联合国第三次海 洋法会议的磋商，为公约的诞生作出了重要的贡献。1982 年12月，中国在牙买加蒙特哥湾签署了公约，成为第一 批签署公约的国家之一，于1996年批准了公约，并 由此开启了我国依据公约加强海洋管理，维护海洋权益， 建设海洋强国之路。在公约通过和开放签署40年的背景 下，回顾公约40年走过的历程、呈现40年以来国际海 洋法的发展与挑战，并在此基础上检视中国与公约互动 的经验，展望中国参与全球海洋治理的路径，具有重要的现 实意义。鉴于前人研究已较为系统地梳理了中国在国内层面 近40年颁布的涉海法律法规和相关维权实践，本文将不再 赘述，而将论述重点聚焦至与公约相关的国际实践与国 际现实。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际海洋 秩序正在经历深刻调整。近年来，一些国家出于维护海洋霸 权的目的，人为制造分裂和对抗，导致海上安全问题层出不 穷；同时，全球性海洋问题凸显，全球海洋治理面临各种挑 战。中国在深刻认识当前这一时代背景下，秉持“海洋命运 共同体”理念，团结国际社会携手应对海洋问题，为包括公 约在内的海洋法发展贡献中国智慧。一、公约的40年 历程海洋自由与海洋管辖的矛盾自始贯穿于海洋法的整个 发展历程。这对矛盾的相互作用构成我们认识公约、理解 海洋法的重要起点。传统海洋法以习惯国际法为主要渊源。 自17世纪，海洋法开启了早期的发展历程，著名海洋法学者 格劳秀斯(HUgOGrotiUS)发表了海洋自由论；18世纪， 一些国家主张将海洋区分为领海和公海，逐步形成以领海制 度和公海自由为主要内容的近代海洋法。20世纪中期，沿海 国对海洋的管辖要求开始主导近代海洋法的发展。1945年, 美国总统杜鲁门(Harry S. Truman)发表声明，单方面主张 将美国的管辖权扩张至该国大陆架上的一切自然资源。其他 国家纷纷效仿，进而对上层水域提出了类似于主权性质的权 利要求。国际社会由此开启了三次海洋法会议进程，逐步确 立起成文的海洋法制度。1.1公约的谈判(1973年一1982 年)1973年，国际社会召开联合国第三次海洋法会议，经过 9年漫长且艰苦的谈判，终于1982年4月30日通过了公 约。公约的谈判延续了发展中国家和主要海洋大国的对 立，充分反映了海洋管辖与海洋自由的博弈。在9年“马拉 松”式的谈判进程中，发展中国家主张和维护自身的海洋管 辖和海域利益，海洋大国基于资金、技术等优势，倾向于相 对开放和自由的海域制度，谈判进程步履维艰。经过出席第 三次海洋法会议各国代表不懈努力的艰苦谈判，公约终于 在协商一致的基础上完成谈判。公约既赋予沿海国在专属 经济区内的主权权利和管辖权，也保障了其他国家合法的航 行飞越等自由，达成了体现“一揽子”(PaCkage deal)协议 的最终文本。公约的通过实属不易。“一揽子”协议的方 式有助于各国在不同事项上形成综合性协议，使公约内 部各项规定紧密相关，构成整体的“一揽子”,建立起公约 内部文本的微妙平衡；但“一揽子”协议也意味着尽管不同 类型的国家诉求不一，但仍在利益平衡下达成了一致。例如, 为了照顾各方面的利益，公约的某些条款不得不采用或模 糊或繁琐的措辞，处于不同立场的国家可以从不同角度理解 这些条款。由此，公约的整体文本得以平衡、完整，反映 不同国家的诉求和偏好，也体现一种微妙、脆弱的平衡。L2 公约的生效（1982年一1994年）公约在通过时虽然 已经获得众多国家的支持，但从开放签署到正式生效却又历 经了 12年时间，这一缓慢的生效过程，同样反映了海洋自由 与海洋管辖的对立互动。公约签署后，西方主要大国对公 约第11部分规定的国家管辖范围以外的海床和洋底及其 底土（“区域”）的资源开发制度强烈不满，拒绝签署或者批 准公约。为促进公约生效，在时任联合国秘书长的主 持下，联合国再次发起了国际海底制度的磋商谈判。1994年 7月，联合国大会通过了修改公约“区域”制度实质性条 款的关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第 十一部分的协定（以下简称执行协定），这一执行协定 对公约第11部分做了重大修改，才得以消除发达国家此 前的不满与顾虑，促成了公约的生效。公约的生效意 义重大。公约不但是国际社会在编纂和逐渐发展国际法方 面的重要成就，而且公约创新的一些海洋法概念和海洋 法制度，在过去40年间获得了很多国家的认可，对各国的海 洋实践产生了深刻影响。国际性法庭或仲裁庭在实践中多次 提出，公约的一些条款反映了习惯国际法，不但可以适用 于公约缔约国，也可以适用于非公约缔约国。L3公 约的发展（1994年一至今）公约自开放签署的40年间 “一直处于发展过程中”。第一，就公约自身的法律体系 而言，公约在40年间已通过了两个专门的执行协定，正 在谈判第三个执行协定。一是上文已提及的执行协定。执 行协定是国际海底开发制度的重要法律依据，既体现了公 约谈判中由马耳他常驻联合国代表帕多（Arvid Pardo）大 使提出的“人类共同继承财产”原则，又构建起一套新的海 底资源管理和开发制度。二是渔业协定。为了确保跨界鱼类 种群和高度涧游鱼类种群的长期养护和可持续利用，1995年 8月国际社会通过了执行1982年12月10日联合国海 洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洞游鱼类种 群的规定的协定（以下简称跨界鱼类种群协定）。跨界 鱼类种群协定的许多条款超越了公约的法律框架，补 充了专属经济区的渔业法律制度，是公约的一个重要发 展。三是国家管辖范围以外区域生物多样性养护和可持续利 用的第三个执行协定（以下简称BBNJ协定）。公约谈 判期间，各国对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题 缺乏认识与预期，导致公约未针对有关问题制订具体规 范。为此，联合国大会于2004年决定设立非正式特设工作组 研究应对方案，并于2015年6月通过第69/292号决议，决 定就此“拟订一份具有法律约束力的国际文书”，以此一揽子 处理海洋遗传资源、海洋保护区等问题，补充公约法律 制度。执行协定跨界鱼类种群协定和正在谈判中的 BBNJ协定都是对公约法律制度的补充和完善，是公 约的重要组成部分。公约在开放签署后的40年间，就 在自身框架内取得如此迅速的发展成果，这在多边公约发展 史上是少见的。第二，多个国际组织一直推动着公约的 发展。一是公约在联合国层面的发展。联合国一直是公 约谈判、磋商和缔结的重要平台，在海洋法发展历程中发 挥着重要的作用。例如，BBNJ协定在最初选择谈判平台 时，一些代表指出，联合国大会职能广泛，成员代表多元， 是处理复杂多学科问题最合适的全球论坛。故此，BBNJ协 定仍然选择在联合国层面、于公约框架内谈判。近年 来，联合国大会由于其讨论议题角度广泛，有跨领域和跨专 题的优势，吸引了越来越多的机构参与海洋事务审议，各国 在联合国层面讨论海洋政策与法律的机会也日益增多。二是 多个联合国专门机构都在各自职能范围内，通过不同的国际 协定，补充着公约相关规定，推动着海洋法的发展。以 联合国专门机构国际海事组织为例，公约多个条款提及的 制定海上安全、航行事项、海上污染等方面规章和标准的“主 管国际组织” (competent international organizations) 就是指国际海事组织。国际海事组织在航运和海洋环保方面 的专业性得到了公约缔约国的认可。迄今为止，国际海 事组织已主持通过了多项国际条约和数百项条例、准则和原 则，极大地补充了公约的规定，推动了大量与海洋相关 的国际标准的诞生。除此以外，国际海事组织已经在引领无 人智能技术海上应用相关法律规则的制定和发展，例如 2019年国际海事组织海上安全委员会第101次会议批准了海上自主水面船舶试航暂行指南。联合国及其专门机构 制定了大量与具体海洋问题相关的国际协定和国际标准，不 但极大地推动着海洋法的向前发展，而且这些协定和标准还 能通过公约中众多模糊性条款和开放性措辞进入公约, 成为缔约国的权利与义务。也就是说，这些由国际海事组织、 联合国粮食及农业组织、国际劳工组织、联合国教科文组织 等多边国际平台制定的海洋规则，与公约互相补充、彼 此关联，补充着公约的规定，也反映了公约并非唯 一的海洋法律。第三，公约争端解决机制在这40年间也 极大地推动了公约的发展。公约第15部分规定了 4 种争端解决机构：国际法院、国际海洋法法庭、公约附件 七仲裁庭和附件八仲裁庭。自公约生效以来，这些争端 解决机构日益活跃，处理了多个与海洋相关的争端案件。其 中，国际海洋法法庭自成立以来受理了 29个案件，包括12 个临时措施案件和9个迅速释放请求，以及2个咨询意见。 国际法院自1994年以来也处理了 18个与海洋相关的争端。 这些国际性法庭或仲裁庭在裁决争端或发表咨询意见时，大 胆且创新地解释了公约中一些实质条款和重要概念，例 如第91条国家与船舶“真正联系”的要求、第111条“紧追 权”的行使条件、第121条“岛屿”“岩礁”的概念等等。近 年来，这些公约争端解决机制下的国际性法庭或仲裁庭 有着明显的扩大管辖权，以判例发展海洋法的倾向，它们在 行使管辖权和适用法律的过程中，影响了整个海洋法的变化。 可见，国际海洋法是层次立体，内容丰富的复杂法律领域。 海洋法涉及海事、海商、渔业、海洋生物、环境保护、海洋 划界、“区域”等多种事项，既包括公约和其他重要的双 边、多边、区域性国际条约，也涵盖与公约相辅相成的 一系列不具法律约束力的、但反映共识的政策、目标或标准 的文书，如联合国2030年可持续发展议程、联合国大会关 于“海洋和海洋法”的年度决议，国际海事组织通过的规则 和建议等等，甚至还包括海洋争端的国际司法判例。二、公 约面临的挑战公约虽一直被称为“海洋宪章”或者“活 的条约”(living treaty),但学界对公约的认识依然是 清醒的。公约是妥协的产物，无法在所有条款上兼顾不同 利益集团及所有国家的利益，不可避免地存在一些不足，甚 至缺陷。例如，公约关于军舰是否享有无害通过领海权利 的模糊规定在实践中引发了不少争端，各方对公约中专 属经济区制度赋予沿海国和非沿海国的权利和自由也理解 不一，有关国家在实际解决权利冲突方面矛盾重重，等等。 从近年海洋法的发展来看，公约的这些不足不但没有得到 很好的解决，而且还遇到一系列新的困境和挑战。2.1公约 的执行困境公约在全球层面上缺乏直接的执行机制。公 约将海洋分为内水、领海、群岛水域、专属经济区和公海 等具有不同法律地位的海域，建立起相应制度，赋予各缔约 国在不同海洋区域内的立法、执法和司法管辖权。缔约国在 不同海域以港口国、沿海国或船旗国等不同身份，将公约 下的权利义务转化为国内法，以实施国内法的方式间接地执 行公约。然而，公约这种法律设计，不可避免遭遇缔 约国因执行能力和执行方法等主客观差异带来的困境。一方 面，一些缔约国本身不具备相应的执法能力和执法意愿。例 如，根据公约第5部分“专属经济区”的规定，沿海国 可按照公约相关规定和其他国际法规则制定国内法律和 规章。现实中，一些国家依据各自海洋活动的性质、海洋活 动的地点等制定和执行各自的国内法律，一些国家却没有相 应立法，在其管辖海域内不行使或偶尔行使公约赋予的 权利，这种情况容易在国家间产生争议与分歧。另一方面， 与上述情况相反，部分海洋大国尤其是海洋霸权国家，出于 本国利益的考虑，置公约相关规定于不顾，无视其他国 家的法律，刻意模糊海洋科学研究、海洋测量和军事测量活 动之间的界限，滥用其海上执法权力，在他国管辖海域内开 展军事侦察等活动，甚至以违反公约规定的方式来过度 地执行公约。总之，公约的执行在一定程度上取决于 一国国内实践的现实，必然引发不同国家因执行能力和执行 方式的差异带来的冲突，尤其在专属经济区这一区域内，沿 海国与其他国家因对权利的理解不同而多有分歧。2.2公约 的时代挑战人类对海洋的认知是不断变化的。海洋正面临着 环境污染、气候变化、海平面上升、海洋酸化、无人智能技 术应用等问题，这些问题正在影响海洋的福祉。以气候变化 为例，气候变化是全人类的共同挑战，正在深刻影响我们赖 以生存发展的蓝色星球，其中重要后果之一就是导致海平面 上升。各国在公约谈判期间还没有意识到气候变化这一 科学问题给海洋带来的法律影响，公约也没有专门相应规 定调整相应问题。但是，气候变化和海平面上升等自然条件 的改变，却正在引发一些与海洋法有关的重要问题，包括基 线、海洋区域外部界限、海洋划界等多方面，这将给公约 既有规则的解释和发展带来重大的挑战。气候变化还将使海 水温度上升，海洋酸化，鱼类资源分布改变，这将加剧渔业 管理的不确定性，进而产生严重的海洋生物多样性问题。除 此以外，无人智能自主技术飞速发展，无人船舶逐渐参与到 海洋科学研究、海上执法及军事活动当中，并由此衍生出一 系列新的问题。例如，公约对这类新型船舶缺乏规定，已 有的“军舰”定义也不足以规制日益广泛的军用无人船操作， 各个国家围绕此类无人船舶的航行权利、交战权利和豁免权 利等发生争端的可能性日益增加，这将给海洋法、海事法、 武装冲突法和一国国内法都带来了极大的挑战。2.3公约 争端解决机制履受质疑公约第15部分建立起一套颇具特 色的争端解决机制，既包括体现于联合国宪章和平解决 争端中的一般原则，也涵盖了有特色的强制争端解决制度。 如前述，公约生效后，国际性法庭或仲裁庭处理了日益增 多的海洋争端案件，但并未带来预期的争端解决效果，反遭 越来越多的批评。第一，公约第15部分的争端解决机构 在某些案件中不恰当地定性争端，扩权倾向明显。根据公 约第286条，第15部分争端解决机制的总体适用前提是 “有关本公约的解释或适用的任何争端，如已诉诸第一节而 仍未得到解决，经争端任何一方请求“，应提交至相关的国际 性法庭或仲裁庭。在这一机制下，缔约国一般可将涉及公 约解释或适用的争端提交国际性法庭或仲裁庭。但是，近 年来，一些缔约国将同时涉及领土主权与海洋权益的争端 “包装”为“有关本公约的解释或适用的任何争端”，向争端 解决机构提起并要求裁决。已有学者指出一些国家正在利用 这种人为割裂争端的诉讼技巧，在重要且敏感的问题上对海 洋大国发起诉讼或仲裁。这种“包装”伎俩在法律解释上是 否符合公约的目的与宗旨，已经引起了广泛的争议。第 二，公约第15部分下的争端解决机构缺乏理由地援引和 适用了公约以外的“一般接受的国际规章”或“其他国 际法规则”，不当地处理了公约和其他国际法的关系，衍 生出缔约国对公约适用范围扩张的担忧。近年来，公约 附件七仲裁庭在多个案件中处理了公约与其他国际法的 关系，错误地认定非源于公约且同公约相冲突的权 利和义务不能存在和继续。公约下的附件七仲裁庭如此广 义地引入和解释一般国际法和“其他国际法规则”，不但超越 了国家同意原则，极大地扩张了其管辖权和法律适用范围， 且对公约的权威性构成了严重的挑战。正如学者指出， 一些法庭如此扩张法律适用范围，可能使缔约国更为谨慎地 对待公约的强制争端解决机制，并迫使一些国家重新看 待公约的相关条款。第三，公约争端解决机制缺乏任 何监督与纠偏机制。尽管公约争端解决机制程序近年多 次遭遇质疑，但国际法目前没有或不能提供任何纠偏机制。公约第288条体现了 “自裁管辖权”理论(the Competence-Competence Doctrine),即“对于法院或法庭是 否具有管辖权如果发生争端，这一问题应由该法院或法庭以 裁定解决”，这表明公约项下法庭有权对其管辖权问题作 出最终裁决，但却没有任何法院能对该裁决作审查。也就是 说，国际法或公约中目前没有任何方式和程序对可能出 现的程序滥用问题实施监督或审查。公约争端解决机制无 法超越国际法中的结构性矛盾，却存在滥用之嫌，由此衍生 出关于裁决的正当性，以及公约争端解决机构公正性的 强烈批评。由此可见，公约开放签署40年来遇到了越来 越多的问题，甚至对整个海洋法产生了重大的负面影响。这 些挑战既反映了公约谈判和缔结过程中本已存在的矛盾, 是海洋管辖与海洋自由这对矛盾博弈的缩影，也是公约 对新问题规制阙如、海洋法律制度供给不足所致，再加之公 约争端解决机制的频繁遭滥用，严重动摇了公约当初 被美誉为“海洋宪章”的意义，使得缔约国对待公约的 态度和决策方向都变得更为谨慎。三、推动实现海洋可持续 发展的中国角色回顾公约40年来的历程和发展趋势可以 发现，国际海洋秩序依然由海洋管辖与海洋自由这一对相生 相伴的矛盾推动和塑造的。尽管公约获得了广泛的支持， 但公约的谈判、通过、生效和发展无一不是时代的产物 和利益的博弈。公约分区域规制的治理方法在实践中引发 了越来越多的矛盾，并已滞后于时代的发展，外化表现为争 端解决机制的不断扩权与随意滥用。中国是公约第一批 签署国之一，伴随着公约走过了 40年的历程。中国过去、 现在和将来都是国际秩序的维护者。在签署公约40年后 的今天，在建设海洋强国的进程中，中国认真总结与公约 同行40年的经验，坚定维护现行国际海洋秩序，主动承担全 球海洋治理责任，积极应对海洋发展危机，帮助人类走向更 可持续发展的未来。3.1参与公约谈判的经验总结中国 自1971年恢复联合国合法席位后，就立即参加联合国海底 委员会，并自始至终参加了第三次海洋法会议历期会议，积 极参与了对海洋法各实质事项的审议。有学者开始回顾中国 参与第三次海洋法会议谈判的经验与教训，反思公约给 中国海洋权益带来的影响。例如，在第三次海洋法会议谈判 过程中，我国在发展中国家身份定位、领海宽度确立、联合 广大发展中国家对抗海洋霸权、坚持国家主权和维护国家领 土完整、协商解决纠纷等方面有着成功的经验。但在整个谈 判过程中，我国除了参与程序性规则的构建以及支持广大发 展中国家的要求之外，并没有作出更多的贡献，甚至暴露出 对某些公约制度考虑不完善，给长远利益主张埋下了隐 患等问题。本文认为，在参加第三次海洋法会议的过程中， 中国代表团提出了建议案文，阐述了中国在海洋法重要问题 上的一贯态度和主张，维护了国家的权益和主张。例如，中 国曾在联合国海底委员会提出了关于国家管辖范围内海域 的工作文件关于海洋科学研究的工作文件关于国际海 域一般原则的工作文件等建议案文；曾就如“大陆架定义”“领海通过制度”等问题提出了建议，也公开指出国家之间 的任何争端，只有在当事国双方都同意的前提下，才能提交 强制解决程序。中国代表团的提案在谈判当时也获得过几十 个国家的支持，虽然最终并未得到会议的明确接受，未在公 约制度建立过程中做更多贡献，但究其原因是复杂的，既 受当时多边“造法”谈判经验所限，也囿于当时海洋法规则 制定的整体制度环境。40年后的今天，我们已经认识到，一 国参与并能有效地影响国际法规则制定，在不同国际法领域 和不同参与时期需要不同的方法和策略。联合国层面的多边 “造法”机制一般更有利于规则制定时实力较强的国家，这 些国家可以利用对谈判平台的选择和规制等方式，确保规则 制定基本能够反映其偏好和利益。20世纪70年代末80年代 初，中国对于国际法和国际谈判尚处于一个学习和参与的阶 段，无论是谈判的知识储备、技术手段，还是人才队伍都相 当缺乏，尚未有充足的实力在联合国多边平台上影响像海洋 法如此历史悠久的规则制定进程。中国成为公约缔约国 后，国际信誉度有所提高，能够更加积极主动地参与到国际 海洋事务中，这有利于我国在全球海洋治理中享有主动权, 发挥积极作用。当然，40年后的今天，我国不但要认真总 结40年以来取得的进步，也要总结在国际规则制定中话语 权缺失的原因，为以后参与国际“造法”积累更多宝贵的经 验。3.2公约对中国海洋观念的影响公约的生效对中 国产生的影响是巨大且深远的。一方面，签署和批准公约 后，我国在此基础上加强了海洋管理，颁布了大量执行公 约、或与公约相关的涉海法律法规。公约拓展了我 国的海洋国土和管辖海域，为我们加强海洋管理提供了国际 法依据，在一些领域有利于维护我国权益。另一方面，也有 学者指出，中国在公约中获得相关海洋权利和海洋权益 的同时，也承受着公约一些制度所带来的不利和困扰。公约开放签署40年以来，尤其是自2013年以来，中国 被动地受到了海上邻国或海上霸权国，依据公约提出的 各种无理海上挑战。例如，美国国务院于2014年和2022年 分别发布的海洋界限(Limits in the Seas)第143号报 告和第150号报告，都以公约以及“南海仲裁案”为依 据，无理挑战了中国的海洋主张。在客观观察公约对我 国海洋制度和海洋主张利弊影响的基础上，本文认为，公约 对我国影响很重要的一方面在于，在这40年间，受国际局 势、国内发展和公约的共同影响，我国逐步确立和深化 了自身的海洋观念，并不断以更新的海洋观念践行海洋实践。 在公约生效的20世纪90年代，党的十四大报告强调要“保卫国家领土、领空、领海主权和海洋权益，维护祖国统 一和安全的神圣使命”；2010年在党的十七届五中全会上我 们首提“坚持陆海统筹”；2012年十八大报告明确主张“坚 决维护国家海洋权益，建设海洋强国”；2013年10月，国家 主席习近平在访问东盟国家期间提出了共建“21世纪海上丝 绸之路”的重大倡议，这既是对“陆海统筹”的践行，也与 当时包括公约在内的国际海洋法律秩序的发展密切相关， 受到了国际社会的高度关注。2019年，中国首次提出构建“海 洋命运共同体”理念，展现了我国对全球海洋治理问题的根 本认知。可见，中国这些年从战略上高度重视海洋，不断以 全球视野和世界眼光更新海洋观念、海洋战略和海洋话语, 这既是中国结合国情和世界形势的“因势而动”，也是包括 公约在内的国际海洋法对我国的重要影响。海洋观念的 更新与变化，在国内层面体现为我国出台了众多涉海法律和 政策，以法律、法规、条例、规定、办法、通知、意见、措 施等不同载体，规范着海洋经济、海洋外交、海洋军事、海 洋权益、海洋科学技术等诸多方面；在国际层面则体现为我 国涉外海洋合作经历了从“请进来”和“走出去”并举，到 “主动引领合作”，再到“参与全球治理”的历程。尤其是自 2013年以来，我国高度重视周边国家的区域海洋事务，依据 公约提出了很多海上合作与治理的方法，运用国际法和 公约来处理海洋事务以及与周边国家的海洋关系，推动 南海各方行为宣言的落实，积极开展南海各方行为准 则的谈判，履行公约“闭海和半闭海合作义务”，管控 争议，共同维护周边地区和平、稳定与繁荣。中国在时代潮 流、国家需求和国际海洋法律秩序演变发展的多向推动下, 不断更新和完善海洋观念，恪守公约精神，严格履行公 约义务，积极开展海洋国际合作，尽己所能支持其他发展 中国家海洋能力建设。在公约开放签署40年之际，站在 建设海洋强国、促进海洋可持续发展和构建“海洋命运共同 体”的战略高度上，中国已经在为推进海洋国际合作，解决 新时代海洋问题筹划“中国方案:3.3应对公约挑战的 中国方案要切实解决公约面临的问题，国际社会提出了 全球海洋治理机制。一些研究也提出或可利用公约修正 条款，召开公约审议会议，重新修订公约等等，然 而，公约发展到今天，并非一蹴而就。公约所处的时 代背景、设计的框架理念、精心安排的谈判和立法技术、体 现的政治权衡等多种因素，共同使公约取得了广受承认 的地位。在单边主义和保护主义有所抬头，并且越来越多地 影响到国际合作的时代背景下，修订公约或者重新谈判 一个新的海洋法公约，只能是理论探讨与前景展望，将面临 重重的可行性阻力，既可能吸引不了众多国家的支持，还可 能破坏现有文本达成的微妙平衡。故此，中国推动解决公 约挑战行之有效的路径不仅是参与全球海洋治理，还应更 为坚定地维护公约和现行国际海洋法律秩序，在联合国 等多边平台内推进包括公约在内的海洋法的发展，注重 增强我国“海洋命运共同体”话语的国际影响力。（1）坚定 维护公约和现行国际海洋法律秩序虽然公约对中国 有过消极的影响，但是公约的普遍性和影响力以及中国 作为负责任大国等因素，决定了中国难以作出退出公约 的决定。另外，从国际政治的遵法信誉和规范领导力角度来 看，一个国家加入特定规则的时间长短将会影响其信誉的构 建。中国作为公约所建立的海洋法制度的自始至终参与 者，要坚定维护公约这一体现多边性质的法律秩序基石， 要在公约已经建立起来的整体法律框架内平衡地推动海 洋法的发展。国际海洋法并非一个封闭的法律体系，解决海 洋法中的诸多具体问题仍需诉诸一般国际法和其他国际法 规则。正如联合国大会“海洋和海洋法”的秘书长报告称，“有关海洋所有活动的国际法律制度包括一系列多方面的 全球、区域和双边法律文书，以及在公约总体法律框架 内通过的国内法律和条例J公约不是国际海洋法的全部, 也不能等同于国际海洋法，公约的“海洋宪章”美誉不应 过分夸大。我国应对公约面临的挑战，不但要坚定维护 公约，着眼解决公约当前的问题，还要致力于在海洋 法的每一个构成部分中有所努力，推动完善现行的以国际法 为基础的国际海洋秩序。（2）继续在联合国等多边平台上推 进公约和海洋法的发展第一，中国可继续深入和创造性 地参与海洋领域的国际重要立法进程。以BBNJ协定谈判 为例，该谈判从启动至今也已历经多年，同样由于各方利益 不同且立场倾斜较明显，各国在划区管理工具、环境影响评 价、争端解决机制等问题上难以达成一致。中国自2006年起 就在联合国积极参与BBNJ议题的各项会议，并在预备委员 会会议和正式谈判中，通过大会发言和提交立场文件等方式 充分表达了意见和观点。在目前BBNJ协定仍陷入谈判僵 局的情况下，中国可进一步设计规则倡议条款以及与之相匹 配的制度，推动BBNJ协定谈判形成共识的同时，关联解 决公约的相关问题。例如，根据学者的介绍，中国代表 团在参加BBNJ政府间谈判以及2021年会间线上谈判期间， 曾经就BBNJ协定建言，希望能在“序言”部分纳入如下 表述：“决定加强国际合作以共同应对海洋领域的挑战，顾及 国际社会的整体利益和需要，从而建设人类命运共同体。”这 一提案和建议是中国提供话语型和方向型规则影响力的良 好示范。进一步地，中国可在相应的条款谈判中，借鉴我国 在气候变化领域的“双碳”承诺，以“承担采取特定行为义 务”的方式提出倡议条款，激励其他国家的赞同、参与和合 作。再如，气候变化和海平面上升给海洋环境和生物多样性 等带来了挑战，中国可在BBNJ协定谈判中通过推动一些 有利于生物多样性的综合管理方法，在BBNJ协定下建立 多边国际合作平台，促进不同国家间的信息分享和海洋技术 转让，保护海洋在气候变化下的复原能力，推动公约挑 战在公约框架下得到初步解决。第二，中国应加强参与 国际海事组织等多边国际平台的规则商议进程。公约是一 份“一揽子”协议，很多条款较为模糊抽象，一直由多个国 际组织制定的规则与标准补充和完善。如前述，国际海事组 织与公约关系密切，在过去40多年极大地推进了海洋法 的发展。根据国际海事组织秘书处的研究，国际海事组织框 架下的1972年国际海上避碰规则公约1978年海员培训、 发证和值班标准国际公约1979年国际海上搜寻救助公约 1973年国际防止船舶造成污染公约等公约和规章，影响 力广泛，属于公约项下的“一般接受的国际规章”，与公 约有所交集、互相补充。另外，在一些公约暂无规制 的事项中，国际海事组织、区域渔业管理组织等多边平台， 也正在制定一些相关的法规和最佳实践指南。就中国而言， 要在这样的多边平台国际规则制定中争取话语权，一是不能 轻易退出公约，损害自身久经积累的国际信誉，二是需要 主动选取和提出议题，并在早期阶段争取到更多国家的支持。 以参与国际海事组织的“造法”进程为例，根据国际海事 组织公约第2条和第15条，国际海事组织可以起草文书 的范围广泛，不局限于公约的授权和公约的范围， 有学者批评国际海事组织正在扩张其“暗含权力，且其条约 制定平台不仅在成员国大会上，下属的各个委员会均可自行 起草草案文本或者商定由成员国提出草案文本。我国可以就 新规则制定或规则修改向国际海事组织大会、国际海事组织 海上安全委员会和海洋环境保护委员会等不同委员会提供 动议，参与辩论，推进建议和草案的产生与协商。就具体的 领域而言，海洋法需要解决气候变化、海平面上升和无人自 主技术海上应用带来的新挑战，也要填补海洋环境保护、海 洋生物多样性保护、深海海底采矿监管、海洋渔业过度捕捞、 航运碳排放等方面的法律空白。在这些领域中，中国作为一 个海洋大国，应采取积极主动的措施，寻求机会影响规则辩 论和规则制定。总之，联合国等多边平台的重要作用已在全 球海洋治理中凸显。随着近年联合国大会审议的海洋议题日 益增多，联合国大会作为当前国际“造法”的主要平台，其 重要性有所上升。我国不仅要更为积极地参与联合国框架下 的全球海洋治理进程，包括公约缔约国会议、海洋法和 海洋事务非正式磋商进程、国际海底管理局勘探和开发规章 制定等，还应密切关注联合国及其专门机构中各项海洋法律 制度的演进和发展，提出海洋议题，在海洋议题最初形成的 阶段就密切跟踪，及时研判，提前寻找友好国家的支持和理 解，影响后续规则的制定与发展。3.4"海洋命运共同体”话 语影响力的构建全球海洋治理尤需理念先行。技术发展和环 境变化已经超越了国家实践，海洋法的发展也已经超越了传 统以习惯国际法为主，或者编纂已有国家实践以推动海洋法 发展的时代。除了在制度层面关注议题设置以外，我国仍需 在宏观层面提升国际法话语、理念的影响力，这将直接有助 于提升规则制定能力。“海洋命运共同体”是有效引领全球海 洋治理的前瞻性理念，与现代海洋法的精神一脉相承。推动 有效的国际合作，其中非常重要的方式之一就是让世界理解 中国的理念和中国的“声音自2019年中国向世界提出“构 建海洋命运共同体”以来，国内学术界已就海洋命运共同体 的内涵、法理基础和构建路径等议题展开了充分的讨论，但 考虑到话语跨文化国际传播的特点与规律，我们需进一步增 强“海洋命运共同体”的国际理解与国际影响。为提升“海 洋命运共同体”的话语信息量和话语解释力，本文认为，可 以重点结合“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”的表达，加 强对外阐释与对外传播。2022年2月，中国在由法国主办的 “一个海洋”峰会上提出，中国将同各国一道打造“和平海 洋、合作海洋与美丽海洋”。“和平海洋、合作海洋与美丽海 洋”不但是“海洋命运共同体”的应有内涵，也与国际社会 目前倡导的“一个海洋”和“海洋科学促进可持续发展十年 (20212030)”(“海洋十年”)等行动有着异曲同工之妙。 “海洋十年”是联合国教科文组织政府间海洋学委员会牵头 制定的实施计划，于2017年由第72届联合国大会通过决议 施行。“海洋十年”提出了七项海洋愿景，其中就包括建设一 个清洁的海洋、一个健康且有复原力的海洋、一个安全的海 洋等目标。这些目标与“和平海洋、合作海洋与美丽海洋” 有着同一性，但更容易为国际社会受众所理解和接受。因此， 提升“海洋命运共同体”的话语影响力，可提炼公约内 含的特点，结合“和平海洋、合作海洋与美丽海洋”的表达， 进一步增强其对外解释力。一是“和平海洋”关乎世界各国 安危和利益。近年来，全球海上安全问题有所变化。例如， 一些国家扩大海上活动范围，加剧海洋资源的获取竞争，越 来越多的中小沿海国逐渐意识到了其他国家在其专属经济 区从事军事活动对其国家安全的危害。再如，近年全球海盗 袭击等海上犯罪事件不断攀升。如几内亚湾的海盗日益猖獗, 成为该地区面临的严重非传统安全威胁，并已演变为全球性 公共安全问题。在应对海上传统和非传统安全问题上，各国 存在广泛的共同利益，“和平海洋”追求一个稳定和安全的海 洋环境，要求各国对海洋加以规范和管理，以利于海洋的可 持续发展。二是“合作海洋”是解决海洋问题的唯一出路。 应对海上安全、海洋环境污染、海平面上升等诸多全球性问 题，都需要更广泛的国际合作。气候变化带来的全球海洋鱼 类资源分布和海洋生物多样性改变，同样需要各国的合作， 尤其需要邻近国家之间的合作磋商，才能制定出更加符合各 国和各地区实际需要和利益的实施方案。同样，公约下争 端解决机制的有效运行也依赖于各国的相互对话与共同努 力，而非“包装”诉讼，才能真正有效地和平解决争端。三 是“美丽海洋”是全球海洋治理的共同目标。人类生存得益 于海洋，人类联通离不开海洋，人类发展必依靠海洋。全球 性问题正在威胁海洋与人类的生存与发展，当今时代下海洋 管辖与海洋自由的博弈将呈现不一样的图景。保护海洋生态 环境，恢复海洋生态系统，共建美丽海洋，仍有待相关国际 组织、各个国家和其他利益攸关方的协调与合作。总之，国 际法话语影响力的提升，须研究传播规律以及国外不同受众 的习惯和特点，将己方表达和对方表达结合起来，以更加鲜 明地展现中国理念。“海洋命运共同体”从全新视角阐释了人 类与海洋和谐共生的关系，结合国际社会当前的海洋行动和 海洋关切，对外表达为“和平海洋、合作海