《证券法》出台始末.docx

证券法出台始末2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委 员会第十五次会议通过了新修订的中华人民共和国证券法 （以下简称证券法）。消息传来，厉以宁很感欣慰。他说， 当初在主持证券法起草的时候，由于经济社会发展条件 还不够成熟，并且在认识上也还有一些争论之处，所以1998 年版证券法在证券的定义、注册制改革、投资者保护和 法律监管等方面存在一些局限性。自1999年7月1日起正 式施行后，随着我国经济社会和资本市场的快速发展，证券 法历经了 2004年、2013年、2014年3次修正和2005年、 2019年2次修订，这些修改和完善意义重大，为规范证券发 行和交易行为、保护投资者合法权益、优化金融资源配置、 强化资本市场监管、促进资本市场持续健康发展提供了有力 的制度保障。证券法出台的背景2016年5月30日，厉以宁在北京大学光华管理学院30 周年院庆上的致辞中回顾了改革开放以来光华管理学院在 经济社会发展中所经历的十件大事，其中第三件大事就是参 加证券法的起草工作。厉以宁讲，制定证券法的想 法是在邓小平南方谈话以后提出的，因为股票和股份制在当 时已经推行了，上海、深圳都出台了各自的规定，但是还没 有全国性的法律规定。股票的发行和交易应当如何规范、股 份制企业应当如何组建？这些在当时都是迫切需要解决的问 题，迫切需要有一部法律来进行指导和规范，于是证券法 的制定就被提上了日程。厉以宁说，证券法的起草，最早是七届人大提出来的, 经过八届人大，到九届人大才出台。在1992年6月的一次 全国人大常委会委员长会议上，万里委员长提出应该加强金 融领域的立法，于是证券法的制定就被提到议事日程上 来。考虑到证券法是一部涉及多个部门的法律，同时专 业性很强，会议认为不宜由某一个部委牵头起草，最好由全 国人大常委会中的专家委员组成证券法起草小组来进行起 草。厉以宁讲，他出任证券法起草小组组长据说是万里 委员长推荐的。当时他担任全国人大第七届常委、全国人大 财经委员会副主任委员，虽然还没有买过股票，但对资本市 场已经有一定的研究。由专家牵头主持法律的起草工作，这 在当时不仅是立法工作中新的尝试，而且有利于打破部门立 法可能存在的凸显部门利益的弊端，很具有开创性，并且起 草证券法是由国家最高立法机构组织的，责任重大、使 命光荣，所以当有关方面征求他的意见时，他就同意了。就在讨论组建起草小组的时候，深圳市发生了一场股票 抢购风波。那年8月初，深圳决定发行价值5亿元的新股票， 采用抽签方式认购1张身份证限购新股抽签表1张，中签后 可认购新股IOOO股。消息公布后，全国各地有100多万人 涌向深圳，邮寄到深圳的居民身份证达300多万张。从8月 7日晚上开始，大批居民开始在各个发售点排队，并很快将 发售点挤得水泄不通;9日下午，部分没有买到抽签表的股民 以股票发售存在“走后门”“私下发售”等现象为由，开始在街 头聚集，并逐渐演变成群体事件，直到市政府答允彻查此事 并增发50万张新股认购抽签表兑换券，人群才陆续散去。事 后查明，当时深圳金融系统内部确有截留私买抽签表的情况, 此类情况造成了股票市场一定程度的混乱。这一事件引发了 国内各界的关注，社会舆论普遍认为股票市场必须规范化、 法治化，这也进一步证明了万里委员长的预见性，我国亟须 制定证券市场方面的法律。深圳股票抢购风波两天后，在几经协商的基础上，证券 法起草小组正式成立，组长为厉以宁，成员有北京大学经 济管理系副主任曹凤岐、北京大学经济学院副院长高程德、 北京大学经济管理系教授刘力和王立彦、全国人大财经委员 会办公室副主任王连洲等。同时，起草小组还设了两位顾问， 一位是时任全国人大财经委员会副主任、著名经济学家董辅 初，另一位是时任全国人大法律委员会副主任、著名法学家 江平。工作人员主要来自当时的北京大学经济管理系、全国 人大财经委员会办公室和全国人大法律委员会办公室。证券法出台的经过厉以宁在参加全国政协的会议和专题调研间隙，数次跟 我讲过他主持起草证券法的往事。他说，证券法的起 草、出台是一个曲折的过程、一个不断探索和实践的过程, 自1992年8月12日起草小组正式投入工作，到1998年12 月29日九届全国人大第六次会议表决通过证券法。前后 跨三届人大，历时六年多，出台的历程实属不易，出台后对 经济发展和资本市场的影响深远。厉以宁讲，起草小组成立后，用一年多的时间开展了广 泛深人的调查研究。首先是对英国、美国、韩国、日本等国 证券市场的法律法规进行了学习、研究和探讨；其次是实地 考察了我国香港、上海、深圳等地证券市场，看看他们是如 何管理和运营的；最后是参考学习了这一时期我国颁布的一 些法律法规。在此基础上，起草小组热情高涨，当年年底就 拿出了证券法草稿，召开了“中国证券市场发展研讨会”， 并在一定范围内征求意见。但是起草小组没有想到，由于当 时我国证券市场发展还不太成熟，人们对证券市场的认识还 不统一，所以社会上对证券法涉及的一些重大问题有很 大争论和分歧。因此，厉以宁带领曹凤岐等起草小组成员， 开始对证券法草稿进行修改和调整。在此期间，厉以宁在1993年3月15日召开的第八届全 国人民代表大会第一次会议上继续当选为全国人大常委会 委员，并转到全国人大法律委员会，担任法律委员会副主任。 厉以宁说，扣任法律委员会副主任的五年，对他系统转人经 济法的学习和研究、更好地组织证券法的起草和修改工 作很有裨益。他每隔一段时间都要跟曹凤岐等起草小组成员 一起研究工作进展情况和所遇到的问题，逐字逐句推敲所起 草的证券法条文，并在当年7月组织召开了“证券法难点 问题高级研讨会研讨会由来自全国人大财经委员会、法律 委员会、法工委，国务院相关部委以及有关银行和券商的代 表参加，与会代表就证券法涉及的管理体制、场外交易、 国家股和法人股的地位等问题，进行了深人研讨和激烈争论。1993年8月，八届全国人大常委会第三次会议初审了 证券法草案，时任全国人大财经委主任柳随年从起草的 目的、指导思想、原则、内容等方面作了详细汇报，并就草 案涉及的股票发行核准制、广义证券的定义等问题作了说明。 会议认为，草案从总体框架和具体内容来看都是不错的，同 时，有关问题还需要进一步研究深化，起草小组要根据会议 提出的意见再进行修改。到了 1994年的时候，厉以宁将证券法在修改过程中 遇到的问题归纳为四个：一是国有股能否流通；二是怎样实 现市场主体行为的规范化：三是证券交易所采取什么样的管 理体制：四是能否实行上市公司注册制而不是审批制。在随 后的四年时间里，全国人大财经委员会、法律委员会、法工 委和起草小组就相关条文的内容进行了多次研讨、争论和协 商，在国务院系统和相关部门广泛征求了意见，就证券法 草案修改的整体架构和相关争议条目基本达成了一致意见。1998年3月5日，第九届全国人民代表大会第一次会议 召开，厉以宁继续当选为全国人大常委会委员，并重回全国 人大财经委员会任副主任。会后不久，李鹏委员长召集证券 法起草小组的专家开会。厉以宁说，他在向李鹏委员长汇报 时，集中讲了起草证券法的指导思想、总体框架、基本 内容，以及当时存在的个别问题，主要是要不要实行配额制、 要不要涉及注册制、证券交易所要不要由国务院批准。李鹏 委员长让他向田纪云副委员长汇报，争取早日解决存在的问 题。在田纪云副委员长的协调和支持下，本着不脱离中国国 情和当下实际的原则，证券法草案终于修改完成。1998年10月九届全国人大常委会第五次会议再次对证 券法草案修改稿进行审议，原则上通过了此稿，并就个别 细节问题提出进一步完善的意见。12月29日，九届全国人 大常委会第六次会议高票表决通过了证券法，全场掌声不 绝。这部规范证券市场运作的基本大法的出台，标志着我国 证券市场的发展步入了一个新阶段。证券法的主要内容厉以宁说，证券法起草之初，曾用过证券交易法 的名字。1993年1月8日，在起草小组邀请有关部委和专家 学者召开的证券交易法草稿研讨会上，部分与会人员建 议修改证券交易法的名称，认为如果叫证券交易法 则该法律可规范的内容过窄，应改为证券法，以便对证券 管理体制、股票和债券等发行与交易过程进行全方位的规范。 此后，即改称为证券法。1998年版的证券法，共有12章214条，从内容和范 围确定的对象来讲是比较全面的，涉及总则、指导思想、立 法原则，以及发行和交易。监督和管理的法律责任和自律原 则等：从总体结构上来讲也比较合理。比如，第一章总则 9条中的第一条，就开宗名义地明确了证券法颁布的根 本目的是为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法 权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市 场经济的发展。第三条规定，证券的发行、交易活动，必须 实行公开、公平、公正的原则。第四条规定，证券发行、交 易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自愿、有偿、 诚实信用的原则。第五条规定，证券发行、交易活动必须遵 守法律、行政法规。禁止欺诈、内幕交易和操纵证券交易市 场的行为。第七条规定，国务院证券监督管理机构依法对全 国证券市场实行集中统一监督管理，国务院证券监督管理机 构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。 第八条规定，在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监 督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。 第九条规定，国家审计机关依法对证券交易所、证券公司、 证券登记结算机构、证券监督管理机构进行审计监督。这七 项规定，在此后的历次修正和修订过程中，都没有发生过变 化。从证券法的第二章证券发行到第十二章的附 则，对证券发行、上市、信息披露、交易、上市公司收购、 证券交易机构及场所的设立程序作出了详细规定，明确了证 券监管机构的法律地位，阐明了监管机构的职责及有权采取 的监管手段，从而确立了证券市场在我国的法律地位。特别 是第二章证券的发行和第三章证券的交易，分别用20 条和48条对证券发行的条件、股票发行的程序、公司债券的 发行条件与程序、证券发行审核制度、证券承销商权利和义 务、证券发行方式与发行价格、证券交易方式、信息披露制 度，以及证券交易所的设立和解散、证券公司的设立与监管 等，进行了详细的规范，标志着证券市场自上海和深圳两个 证券交易所成立以来8年多的实践成果得到了法律的认可， 标志着社会各界对证券市场在促进国民经济及社会发展方 面所起到的积极作用达成了共识，有利于推动证券市场的进 一步发展。此外，证券法还在第十一章法律责任里用了 36条， 对擅自发行证券、未按照有关规定披露信息、非法开设证券 交易场所、伪造变造或者销毁交易记录、进行内幕交易、操 纵证券交易价格、制造证券交易的虚假价格或者证券交易量、 编造并且传播影响证券交易的虚假信息、欺诈客户等违法行 为，规定了经济行政处罚及其应承担的法律和刑事责任。也 正因如此，证券法的颁布实施，为此后证券市场的规范运 作以及防范化解金融风险提供了有力的法律保障和制度依 据。证券法出台的意义厉以宁讲，证券法是新中国成立以来。除宪法外 第一部依靠社会力量和专家学者、由全国人大自己起草的法 律。证券法的起草按照国际通行做法，由国家的立法机关 全国人大的专门委员会主持，组织专家学者和业内人士共 同参与，它的出台充分体现了立法的协商性和科学性。证券 法出台的意义，主要体现在以下方面：一是，证券法的出台确立了我国证券市场法律规范的 总体框架。1998年版的证券法。对证券的发行、交易以 及上市公司的权利和义务都作了明确规范，有助于规范市场 秩序，提高上市公司质量，促进资产重组与并购，对民营企 业高科技企业的上市发展都是巨大的利好，也必将对我国市 场经济的建设和国有企业的改革产生重大和深远的影响。二是，证券法的出台有利于促进我国证券市场的发展, 保护投资者的利益。我国证券市场发展之初，存在一些包括 内幕交易、证券欺诈操纵市场、伪装上市等问题，证券法 对这些违法行为都进行了严格禁止，并规定了相应的惩处措 施，对于在公开、公平和公正的原则下保障证券市场走上正 确健康的发展道路功不可没。同时，投资者是证券市场的“生 命”，保护投资者的合法权益，有益于证券市场的长期稳定和 健康发展。三是，证券法出台的整个起草、讨论和审议过程都是 公开和透明的。证券法出台历时六年多，参加讨论的部门 和人员之多、舆论媒体报道的时间之长、社会各界关注热度 之高也是少有的，这为以后的立法工作提供了很多有益的经 验和借鉴。四是，证券法的出台有利于防范和化解金融风险。证 券市场如同一把双刃剑，既能给投资者带来高收益，又是一 个存在高风险的地方；既能促进经济社会的发展，也可能给 经济社会带来一定的动荡。证券法旨在抑制经济活动中的 投机行为，尽可能消除因市场失灵而导致的价格扭曲以及由 此而引起的资本配置效率下降等消极影响。五是，证券法的出台既借鉴了国外的有益成果，又结 合了我国的现实情况，还注重了实施过程中的充分调控空间。证券法在起草和修改的过程中，本着能细则细、宜粗则 粗的原则，这也为后来的修订和完善留下了一定的空间。证券法的修改和完善厉以宁讲，1998年版的证券法虽然作用很大、影响 深远，但它有四个问题没有解决到位。一是对证券的定义还 不够贴切。虽然证券法中对何为“证券”进行了定义，但 还远远不够，一些属于证券范畴的投融资活动还没有被纳入证券法的监管范围。二是由于当时客观条件的限制，对 股票的发行只规定了从审批制转为审核制，而没有涉及注册 制，这是由当时股票市场和社会认识的实际情况决定的。三 是资本市场体系还有待进一步完善，中小企业板、创业板、 新三板都要尽快建立或完善，当时能上市的公司只是股份制 公司中的极少数，许多企业进行了股份制改造，如果产权不 能交易的话，那么投进去的资金就如同死水，没有了流动性。 四是对中国的机构投资应更加关注，既要支持他们的发展， 又要加强监管，因为在国际上，直正的散户股民并不多，而 在中国，散户却是大多数。散户投资具有一定程度的非理性， 需要加强风险教育和引导，而对机构投资则需要加强监管， 防止出现误导散户投资者或者炒作股票市场的行为。厉以宁说，我国的股市走到今天不容易，西方国家的股 市那么久了，美国证券法出台也那么多年了，依然还是 在不断完善中。所以，随着时间的推移和实践的发展，证券 法的不断修改和完善是必然的。1998年版的证券法施 行后，先后历经了 3次修正和2次修订，其中2004年、2013年、 2014年的3次修正，只修改了少量条款和文字：2005年的修 订，在原有214条的基础上，新增53条，删除27条，并对 一些条款作了文字修改，修订后的证券法共240条，算 是一次大幅度修改:2019年的修订,增加了“信息披露”和“投 资者保护”两章，修改变动的条文在100条以上，修订后的证券法条文226条，比2005年版证券法的240条少 14条，算是又一次大幅度修改。2020年春节期间，厉以宁跟我们几个学生说，他近几天 正在研读新修订的证券法。这次修订跟前几次相比，在证 券定义、注册制改革、信息披露和加强投资者保护、提升违 法成本等方面都有突破。这次证券法的修订，正值我国 经济改革进入深水区，供给侧结构性改革是当前经济改革的 重要目标，提高直接融资比重，对于深化金融供给侧结构性 改革、加快构建新发展格局、推动经济高质量发展具有重要 意义。我国资本市场已经走过30个年头，但直接融资的比重 依然偏低，证券法作为规范直接融资的根本法律，扣负着 保护投资者、便利企业融资的重任，它的贯彻和实施，有利 于打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的证券市场， 有利于进一步发挥证券市场服务实体经济的功能，有利于保 持证券市场始终在法治的轨道上不断前行。