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东亚粮食安全合作治理机制有效性分析摘要：在当前日益严峻的世界粮食安全形势下，充分发 挥区域粮食安全合作治理机制有效性对维护全球粮食安全 至关重要。东盟与中日韩紧急大米储备库(ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve, APTERR)是东亚粮食安全合作治 理核心制度架构。文章在厘定区域粮食安全合作治理机制有 效性概念、评估标准和分析问题结构、权势对比、机制属性 和国内环境四维度影响因素的基础上，聚焦APTERR机制探 讨认为：机制虽具备一定效用，但以行为改变和问题解决的 标准评估，APTERR在及时有效应对危机、扶贫减贫及保障粮 食安全方面仍有效性不足。主导力不足和低制度化水平是导 致APTERR有效性不足的核心原因变量，大米政治化属性与 行为体利益诉求差异、保守政策取向及履约能力不足是影响 APTERR有效性发挥程度的干涉性变量。作为一个负责任的地 区大国，中国应该也有实力为增强APTERR机制有效性发挥 更关键的价值引领和公共产品供给作用。关键词：粮食安全；区域合作治理机制；有效性；影响 因素；东盟与中日韩紧急大米储备库作者简介：崔海宁，女，山东济南人，外交学院亚洲研 究所(国家安全学院)副所长、副院长、副研究员，法学博士,主要研究方向：东亚区域合作、粮食安全治理。正文摘读粮食是人类最根本需求。即使在科技与生产力高度发达 的今天，人类也未摆脱饥饿和粮食危机困扰，全球粮食安全 仍面临严峻挑战。蔓延全球至今的新冠肺炎疫情又从可供性、 获取性、稳定性及利用性四方面加剧了全球粮食不安全状况。 2021年，全球有53个国家、地区的L 93亿人口陷入严重的 粮食不安全境地，需紧急援助人口达五年来最高水平。乌克 兰危机使正从疫情中恢复的世界经济与粮食安全接连遭受 打击，因需求、农资和运输成本升高及港口运营中断，2020 年下半年来一路攀升的国际粮价全线飞涨并于2022年2月 达历史峰值。各种因素叠加发酵加速了此前已存在的粮食短 缺与通货膨胀走势，粮食危机或已在路上。位居全球可持续 发展议程核心位置的粮食安全是国际权力博弈与合作治理 的重要场域。当前，解决日益紧迫的粮食不安全问题更加有 赖于行之有效的全球治理，而国际合作机制则是实现全球粮 食安全治理的基本方式与必要平台。随着全球治理从霸权秩 序下的垂直模式走向扁平，区域治理将成为治理新动力、新 形态。鉴于全球粮食安全合作治理机制失灵、赤字持续累积 及治理权力下沉情势，区域合作治理机制将在维护世界粮食 安全中发挥更关键作用。加强区域粮食安全合作治理机制有 效性研究将为协作应对粮食危机及推动区域一体化进程提 供重要智力支撑。当今世界经济重要引擎的东亚地区既是世 界粮食主产区之一，也集中了若干重要的粮食进口国。该地 区人口超过世界的四分之一，且地区国家多为发展中国家， 保障粮食安全至关重要。20世纪70年代至今，东亚区域合 作蓬勃发展，粮食安全成为地区合作治理的优先议题。以东 盟为中心的区域粮食安全合作治理体系逐步建立，其中东盟 与中日韩紧急大米储备库机制(ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve, APTERR)是本地区防范粮食危机、 维护粮食安全的核心制度架构。2020年新冠肺炎疫情肆虐全 球以来，东亚领导人峰会多次发表声明，强调要充分发挥 APTERR在维护区域粮食供应链安全与市场开放中的核心效 用。今年8月4日发布的“东盟与中日韩合作工作计划(20232027)”首次将充分有效落实APTERR协定与加强其 机制化建设提升至区域粮农合作首要任务。粮食安全与外交 新动向将APTERR机制有效性置于重要研究议程。如何看待 当前APTERR机制运行成效，影响机制有效性发挥的因素和 作用机理怎样？这成为本文核心研究问题。总体而言，国际 粮食安全合作治理机制并非国际关系学者的持续关注，仅当 几次粮食危机明显冲击世界政治时有关研究成果才会短暂 增加。而学界涉足APTERR等东亚粮食安全合作治理机制也 只是近十来年的事情。国外学者在肯定APTERR是区域合作 实质进展和贯通国内储备库与未来全球粮食储备库有效桥 接的同时，重点从协定条款、运行程序、机制透明度等实操 层面剖析了其效能不足的原因并提出对策。我国学者主要围 绕东亚粮食安全合作机制整体发展、中国一东盟、澜湄等次 区域粮食安全合作机制进展、挑战及对策开展研究。近年来, 有国内学者开始关注APTERR建设历程、运行机制，也尝试从 区域公共产品理论视角探讨日本实践特点及启示。上述成果 虽或多或少对东亚地区粮食安全合作机制特别是APTERR效 能问题有所触及，但多局限于国际贸易、粮农系统等经济学 的模型分析或政策解读，鲜有基于国际关系视角的系统性论 述。鉴于此，本文将首先借鉴国际机制及区域合作视角厘定 区域粮食安全合作机制有效性概念、衡量维度及影响因素， 而后聚焦APTERR机制有效性不足问题及原因，为提升以 APTERR为代表的东亚粮食安全合作治理机制效用作出初步 探索。一、区域粮食安全合作治理机制的有效性：概念、评 估标准与影响因素粮食安全是指“所有人在所有时间都能通 过经济和物质等手段获取充足、安全和营养的食物，以满足 其日常口粮、饮食偏好和积极健康生活所需。”粮食安全治理 是旨在为主权国家政府、政府间国际组织、非政府组织、私 营部门等在内的行为体开展交流互动及协调统一行动而作 出的机制化安排。区域粮食安全合作治理机制属于国际机制 的一个领域和组成部分，故国际机制及区域合作理论将为认 识区域粮食安全合作机制有效性提供重要视角。Ll区域粮 食安全合作治理机制有效性的概念与评估标准机制有效性 (regime effectiveness)是国际机制理论重要分支。有学者 认为有效性是指建立机制用以解决或减轻特定问题的程度； 另有学者从法律和政治视角出发指出有效性是机制成员对 国际协定遵守的情况；还有学者将注意力转向行为结果维度, 提出有效性是机制是否在塑造行为体行为方面发挥了作用。 目前很多学者都接受了奥兰扬(Oran R. Young)对国际机 制有效性的定义，即有效性是用以衡量社会制度在多大程 度上塑造或影响国际行为的一种尺度。有效性是一个程度大 小的问题而不是全有全无的问题。在研究国际环境合作治理 机制时，奥兰扬又提出国际机制有效性取决于机制安排“在 多大程度上解决了导致它们建立的问题”。基于此，本文认为, 区域粮食安全合作治理机制有效性是机制多大程度上引起 域内行为体(当前主要是民族国家)的粮食安全利益追求、 观念认知及行为改变，驱使其遵守机制约束、加强合作并最 终实现粮食安全合作目标。有效性概念引发了有效性评估的 问题。学术界目前至少提出五种衡量方法：问题解决方法，即 解决导致制度建立的问题程度；法律方法，即合同义务适应 程度；经济方法，即遵约与经济效率的程度；规范方法，即公 正、参与等规范原则的实现程度；政治方法，即行为者的行 为利益和制度政策绩效的变化程度。另有国际关系学者以遵 约研究为基础，提出目标获得、解决问题及集体最优三大评 估标准。本文认为，鉴于粮食安全问题根本性、长期性特点， 在考察区域粮食安全合作治理机制有效性时应遵循结果导 向与过程要素相结合的原则，从行为改变和问题解决两个维 度综合衡量。其中，行为改变是指行为体在对外涉农合作中 遵守机制约束及被机制激发出来的为解决问题而作出的资 源投入和行动努力的程度，它是一个持续、无限接近机制目 标的动态进程，是机制建立初始问题得以解决和机制发挥有 效性的前提保障。但行为改变只是机制有效的必要条件之一, 并非充分条件，更不是必要条件，本身不一定必然带来机制 效用。兼具足够广度与深度的行为改变才更有助于化解问题 和矛盾，进而推动机制有效性充分体现。为此，有必要引入 问题解决这个标准综合考量。问题解决是结果导向，即解决 初始问题及实现合作目标的成效，这个问题或是粮食危机救 助、农业贸易投资自由化或粮农政策沟通协调等具体问题， 亦或是区域粮农系统转型及农业可持续发展等综合性议题。 机制建立的初衷就是要解决问题，只有不断改善并趋近问题 彻底解决，才谈得上机制有效性完整实现，故问题解决是衡 量粮食安全合作机制有效性的决定性标准。总之，行为改变 是问题解决和机制有效的前提和基础，而问题解决则是行为 改变的目的和结果，在实现行为改变的前提下，问题解决的 程度是衡量机制效力的决定性指标。同时完全满足标准一和 标准二的机制是效力理想的区域粮食安全合作机制；只满足 标准一而不满足标准二的机制是低效或无效机制；同时一定 程度上满足两个标准的机制具有部分效力但有效性不充分; 两个标准均不满足的机制则被视为无效机制。L2区域粮食 安全合作治理机制有效性影响因素经验考察表明，各区域粮 食安全合作治理机制效力的确存在强弱之分。是什么因素影 响机制有效性发挥并导致差异性产生？罗纳德米切尔（Ronald B MitchelD认为主导引领者、经济成本投入、社 会公正、文化影响等是决定制度绩效的因素。阿里德翁德 达尔（Arild UnderdaD提出影响机制有效性的因素包括问 题属性、集体能力和机制特征。奥兰扬将影响机制有效性 的因素分为内生和外生因素，并从问题结构、体制属性、社 会实践、制度互动和更广泛的背景五方面进行分析。汲取上 述成果，本文从问题结构、权势对比、机制属性和国内环境 四个维度考察发现，问题属性与行为体利益诉求、主导方能 力、制度化水平、社会思潮与履约能力是影响区域粮食安全 合作治理机制有效性的主要原因变量。（1）问题结构维度: 问题属性、行为体利益诉求与机制有效性。问题结构反映了 一个国际机制要解决的问题的难度。本文认为，该维度中问 题属性和行为体利益诉求是决定实现合作机制有效性难度 的原因变量。从问题属性看，不同的问题合作机制有效性发 挥难度不同，政治、军事等传统安全问题难度大于非传统安 全问题，且问题属性复杂度及其对国内事务干预度与难度呈 正相关性。从行为体利益诉求看，同质性越强，机制促成合 作就越容易，反之则困难重重。基于以上认识可看出国际粮 食安全合作机制有效性发挥受到了较大限制。粮食安全已超 出农业范畴与气候变化、能源、生物、卫生、战争冲突、贸 易不平等问题关联掣肘，日趋明显的系统性与脆弱性使单纯 的粮食安全合作机制难以成功应对导致其建立的初始问题。 而作为生存必需品和战略物资的粮食还具有政治属性。在个 人和国家层面，粮食与权利和主权紧密结合：食物权是人权 重要组成部分，保障国民粮食安全和粮食主权是重要的国家 安全职能并关乎政权稳定。在国际层面，部分行为体对绝对 安全、相对收益的过度追逐和以粮食政治化谋求世界霸权的 行径使本属非传统安全范畴的粮食因成为权力竞争的重要 手段而带有高政治色彩。“以邻为壑”政策、“囚徒困境”和 粮食安全治理体系不公平性由此产生。同时，粮食安全主体 既有全球、区域和国家等宏观主体，又有家庭和个人等微观 主体。主体的异质性决定其面临不同的安全威胁，因而产生 了差异化甚至冲突化的利益诉求，从而加大了机制塑造行为 体行为的难度，这也就是为何在世界贸易组织(World Trade OrganiZatiOn, WTO)及一些区域自贸区框架下农产品贸易关 税减让、部门设置等领域难以取得实质性进展的重要原因。(2)权势对比维度：主导方能力与机制有效性。区域合作最 终目的是克服集体行动困境，实现公共产品供给。而区域合 作机制本身就是极为重要的公共产品。公共产品供给水平取 决于区域权势结构，特别是地区进程中主导力强弱。主导力 越强，区域合作机制运行成效越好。源于强大实力，美国通 过承担公共产品大部分建设成本推动了北美自由贸易区机 制框架下(North America, S Free Trade Area, NAFTA)南 北农业优势互补和经济融合。在欧洲，法德两国以共同利益 为基石、以正和博弈为决策过程和以不阻碍欧洲一体化为限 度的良性竞争关系，为欧盟共同农业政策建立实施提供了坚 实的政治领导力，使得该政策框架历经三次改革艰难破题不 断深入。而在印巴持续地缘政治冲突和停留在低水平地区认 同的南亚，有强烈意愿但缺乏实力支撑的印度无法推动有效 的区域公共产品供给，至今南亚缺乏统一农业政策行动框架。 东亚粮食安全合作治理机制也一直面临主导力不足带来的 区域公共产品供求失衡问题：合乎时宜的合作方式和处于地 缘政治经济“夹缝”的特殊情况赋予东盟地区进程“驾驶员” 地位，但作为制度中心的东盟却无力提供必要的器物型区域 公共产品。历史问题、领土争端、互信缺失、战略诉求等因 素致使地区大国关系在维持基本管控的前提下表现出竞争 大于合作的态势。这种非良性竞争关系的负面效应会伴随着 域内外权势对比演变逐步加剧，导致区域粮食安全公共产品 供给一定程度上偏离合作初衷而降为权力竞争工具，弱化了 区域粮食安全合作机制成效。（3）机制属性维度：制度化水 平与机制有效性。机制自身属性也是影响国际合作治理机制 有效性的重要维度。制度化水平与设计是该维度中核心变量。 理论上讲，合作机制正式化（各国政府签署、公开批准、明 确各方义务和承诺的行为规则）、集中化（以法律形式规范各 方行为并建立具体而稳定的组织机构以管理集体行动）和授 权化（授予第三方实施规则、解决冲突和制定后续规则的权 威）程度越高，其制度化水平和有效性就越强；反之，低制 度化水平的机制主权让渡、健全度、透明度、规则约束力有 限，其有效性就不理想。差异化的区域主义使欧洲和东亚粮 食安全合作治理机制呈现出不同的制度效力。欧盟共同农业 政策确立了明确的合作目标；制定了单一市场、共同体优先 和共同财政合作原则；形成了以欧盟委员会、欧盟理事会、 农业工作小组及农业部长理事会为支撑的实施机制；建立了 基于欧盟基本立法的欧洲农产品统一市场管理机制。在高度 正式化、集中化和授权化模式下，欧盟能以法律和超国家机 构形式明确义务分担与利益分配，为解决欧洲饥饿问题、促 进农产品有效供给和农民增收提供了制度保障。在东亚，新 区域主义及东盟精神成为开展合作的社会文化。这种以不干 涉内政和共识原则为核心的行为文化在确保用协商一致的 温和方式推进合作的同时却使东亚大部分实质性合作只能 在非正式制度下才能实现。东亚粮食安全治理机制的正式化、 集中化和授权化程度很有限，从而制约了合作集体的决策力 和行动力。(4)国内环境维度：政治思潮、履约能力与机制 有效性。国内环境维度中的核心原因变量有两个：首先是政 治思潮兴衰更迭。全球经济治理始终“成型于经济自由主义 与经济民族主义两大理念的交锋与妥协的过程之中二近20 年来，民族主义、保护主义及认同政治正使得世界政治日益 碎片化和冲突化，对各国外交政策和国际秩序构成了巨大冲 击，削弱了自由主义的外交政策。民族主义的泛起导致更多 国家倾向把粮食价值链封闭在境内，区域合作机制有效性发 挥面临更多困难。一旦国际市场风吹草动，出于避险或待价 而沽心理，主要粮食出口国往往通过出口限制或关闭市场来 确保本国利益。这被新冠肺炎疫情以及乌克兰危机反复证明， 诸多限制措施严重冲击国际粮食自由贸易体系，区域粮食贸 易机制运行环境日趋“裂化”和充满不确定性。作为“理性” 行为体的国家在区域粮农合作机制进程中却表现出“非理性” 政策取向。致力于印度农业现代化的莫迪政府最终退出区域 全面经济伙伴关系协定谈判(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),其中一个重要动因就是保护 本国农民利益。其次是各方履约能力。区域粮农合作治理机 制规定的义务和任务指标最终要靠各成员国的实际投入和 政策法规制定来落实。因此，一国兑现国际承诺的能力即履 约能力对机制有效性发挥有着重要影响作用。履约能力越强, 机制有效性发挥就越好。但实践中，各方落实国际规制的能 力参差不齐。与发达国家相比，发展中国家虽有更强的粮食 安全合作需求，但往往因经济发展、治理能力及私营部门参 与度等局限性而缺乏必要的履约能力，合作协定效力的实现 也就打了折扣。以上四个维度原因变量为认识区域粮食安全 合作治理机制有效性影响因素提供了综合性分析框架。从生 成途径看，上述因素分两类：一类是合作机制内在因素决定 的原因变量，即制度化水平，它属内生原因变量；另一类是 合作机制外在因素建构的原因变量，包括问题属性与行为体 利益诉求、主导方能力、社会思潮和履约能力，属外生原因 变量。问题结构揭示了合作问题本质特征，是决定区域粮食 安全合作机制有效性实现难度的因素。主导方能力揭示了主 体性在多大程度上作用于区域粮食安全合作机制，它是决定 机制有效性呈现差异化的关键因素。制度化水平、社会思潮 及履约能力共同构成了合作机制运行的制度模式与社会环 境，左右着合作机制有效性实现的限度。四个维度的原因变 量并非分而治之的关系，而是彼此牵连、交互影响并共同作 用于区域粮食安全合作机制有效性这一结果变量：一方面， 利益认知和行为体实力将问题结构和主导方能力紧密相连， 客体属性先天给定性与主体能动性之间互动关系使充分实 现有效性面临相当难度的粮食安全合作机制在不同区域表 现出不同程度的有效性；主导方能力与制度化水平因区域主 义文化与地区认同而因果关联，诠释着基于权力结构的制度 模式及其自在性逻辑对区域粮食安全合作机制效力的影响； 思潮兴替与履约能力等国内因素的催化作用使相对稳定的 问题属性在不同价值取向间波动进而制约着机制有效性的 边界与效度。当然，四个维度间关系不仅限于两两为之，还 有多维、多层、多方向的网络化互动效应。另一方面，四维 度要素不是机械的并行排列，而是有主次之序。其中，主导 方能力与制度化水平是两大主导变量，在很大程度上决定着 区域粮食安全合作治理机制有效性。问题属性、行为体利益 诉求、国内思潮和履约能力则是机制建立与运作的基本条件、 运行环境，共同影响着区域合作机制有效性的变迁程度。二、 东盟与中日韩紧急大米储备库：发展进程与有效性评估 APTERR是由东盟与中日韩于2012年共同创建的东亚粮食安 全合作治理核心制度架构，旨在通过建立大米生产和消费区 域的储备体系，加强成员国间大米贸易、信息交流与储备政 策协调，稳定国际大米市场价格，向受灾和贫困人口提供人 道主义紧急援助以及消除营养不良，提高农民福祉，确保区 域粮食安全。2.1缘起演进与机制概况为应对气候变化及粮 食危机，1979年东盟国家建立了东盟紧急大米储备库(ASEAN Emergency Rice Reserve, AERR)o由于内在缺陷，规模有限的AERR在其存续的30多年里从未投入使用，即使此间东盟 粮食紧急情况时有发生。2002年第二次东盟与中日韩农林部 长会议决定实施东亚紧急大米储备试点项目(East Asian Emergency Rice Reserve, EAERR)o 项目于 2004 年启动， 截至2010年共实施两期，为建立APTERR积累了经验。2007 2008年世界粮食危机严重冲击东亚粮食安全，同时也进一步 强化了各国通过EAERR永久化来推进粮食安全合作的决心。 2011年10月，第十一届东盟与中日韩农林部长会议签署了东盟与中日韩紧急大米储备协定(APTERR Agreement)o 2012年协定正式生效。APTERR含标识、实物大米储备两部 分。标识大米储备是各成员国为满足地区紧急需求而自愿从 本国粮食储备中划拨的大米份额，规模为78.7万吨，是 APTERR主体部分。实物大米储备是来自各成员国及国际组织 大米或现金捐赠。各成员国还设立了总规模为4 300 500美 元的储备基金(国别认捐份额见表1),用以支持工作开展和 秘书处日常运转。大米储备投放遵循三层级计划实施。标识 大米储备经第一、二层级实施，实物大米储备经第三层级实 施。APTERR建立了包括理事会和秘书处在内的组织架构与工 作机制。理事会由成员国各选派1名代表组成，是APTERR最 高决策机构。秘书处设在泰国曼谷，是APTERR常设机构，主 要负责风险监测、落实理事会决议及三级体系计划实施工作。表1 APrERR标识大米、留本资金及运营成本成员国承诺份额国家标识大米 （吨）留本资金 （美元）运营成本 （美元）东盟国家87 (X)O1 001 50074 000中国300 OOO1 000 00075 000日本250 0001 OOO 00075 000韩国150 0001 000 00075 (X)O787 OOO4 001 500299 (X)O图表来源:作者根据APTERR协定相关数据表格整理自制。2012年至今，APTERR经历了两大发展阶段。20122015年 为第一阶段。在这一起步阶段，为确保机制正常运转，成员 国通过出台大米储备释放和补充规则与程序APTERR理 事会规则与程序APTERR秘书处规则与程序等重要文件 开展了建章立制工作。同时，中国、日本、泰国和马来西亚 作为施援国分别向菲律宾、印尼、老挝投放了 7 560吨的第 三层级大米援助，APTERR应对突发性粮食供应短缺的效力初 步显现。2015年东盟共同体宣告建成，东盟在当年出台的东 盟粮食安全统一框架与行动战略计划(20152020)中首次 提出将从第三层级计划实施、监测系统构建、人员培训等方 面加强APTERR建设，强化以APTERR为核心的粮食安全合作 随即成为东亚一体化优先议题，APTERR进入拓展与深化的第 二阶段。2017年东盟与中日韩合作20周年纪念峰会通过的 10+3领导人关于粮食安全合作的声明为APTERR发展注 入了新动能。在这一阶段，成员国不仅增加了第三层级大米 投放频次和规模，还启动了第一层级试点项目和粮食紧急监 测 与信 息系统(Food Emergency Monitoring and Information, FEMI)建设进程。经过10年发展，APTERR已 初步成为相关国家遇突发粮食安全事件时优先求助的地区 机制之一。这一趋势在新冠肺炎疫情暴发后继续强化， APTERR在对抗东亚地区粮食不安全风险中的核心机制地位 受到“10+3”各国政府一致认可。2. 2APTERR有效性评估当 前，APTERR这一东亚地区粮食安全合作治理核心机制的有效 性究竟如何？本文尝试从行为改变和问题解决两个标准入 手对APTERR有效性进行初步探讨。(1)标准一：行为改变。 我们可以从遵约和被机制激发出来的资源投入及行动努力 两个层面考察APTERR对成员国行为改变的影响力。从遵约 层面看，APTERR所有成员方均按照协定条款要求，履行了维 系APTERR机制运行的物资投入义务。表1表明，东盟10国 从本国粮库中承诺每年共划拨大米储备87 000吨，中日韩3 国分别是300 OOO吨、250 OOO吨和150 OOO吨。同时,在 共计4 300 500美元的储备库基金中，东盟国家共捐献1 075 500美元，中日韩3国(3国以等额比例)共投入3 225 000 美元。各国机制化投入是APTERR协定得以维持并顺利执行 了两个五年行动期的重要保障。同时，中日韩3国通过人员 培训、资金技术支持等方式共同支持东盟粮食安全信息系统 (ASEAN Food Security Information System, AFSIS)收 集、分析大米、玉米、大豆、蔗糖和木薯五种主粮作物数据 信息，为APTERR开展监测、预警和决策工作提供了 一定参 考。然而，从成员国被机制激发出来的资源投入和行动努力 看，目前情况与实际需求间的巨大缺口限制了 APTERR机制 有效性发挥。大米储备上：较之AERR, APTERR已显著扩容， 但绝大部分来自中日韩3国，东盟国家投入严重不足。当前 储备规模仅够维持本地区不足两天的消耗，这与各国国内粮 食储备满足本国广2周消费量形成明显反差。在这种情况下, 粮食危机应对似乎更像是一个国内问题而非区域行为。据亚 洲开发银行测算，以中国、印尼两国为例，即便释放所有70 万吨的中日韩标识大米储备，也仅能分别抵消两国国内粮价 7%和10. 5%的月上涨率，而这也只有在国际粮价年增长幅度 低于35%的假定条件下才会实现。尽管近两年来泰国、菲律 宾等国在APTERR理事会上多次表示将追加大米储备，但始 终未兑现。资金上：APTERR基金规模偏小，东盟国家份额亟 待提升。成员国对第三层级的现金认捐度也不够，制约了 APTERR履行多边紧急援助的效能，导致多边援助有时只能被 双边模式所取代。信息分享上：全面、精准掌握数据信息是 APTERR快速、有效做出反应的前提，但作为APTERR首要数 据信息支撑的AFSlS虽建立了数据库，但国别和地区大米等 主要粮食作物产量、贸易量数据依然严重缺失。（2）标准二： 问题解决。APTERR协议对粮食安全问题范畴的界定是本地区 粮食供应充足可用和粮食供应稳定性。因而，APTERR旨在解 决的问题应涵盖三个层面：一是向遭受自然和人道主义灾难 的人口提供粮食紧急援助；二是扶贫减贫；三是遵守WTO规 定并主要通过自由贸易确保本地区可持续性粮食安全。为了 解决上述粮食安全问题，成员国建立了兼具人道主义救助和 市场化运作的三层级大米释放体系。第一、第二层级是主干 工作机制，旨在通过紧急大米远期合约和长期贷款、赠款等 自由贸易工具与措施平抑米价巨幅波动从而确保长久的粮 食可获得性安全；第三层级属突发性灾害下的人道主义无偿 援助。纵观三层级实施历程，APTERR实际运行表现出进展与 成效不足的双重特点。一方面，APTERR在保障突发情况下受 灾国粮食供应安全上发挥了日益重要的紧急救助作用。2012 至2021年底，中日韩及马来西亚、泰国5国向越南、老挝、 柬埔寨、缅甸和菲律宾共实施了 37批次共计3万吨大米无 偿援助。为支持2020年4月东盟与中日韩抗击新冠肺炎疫 情领导人特别会议倡议，同年6月APTERR发表了关于充 分利用APTERR机制应对新冠肺炎引发的紧急状况的声明, 并向柬埔寨、缅甸和菲律宾提供了 2 130吨大米无偿救助。 但另一方面，三层级体系推进不均衡导致粮食安全问题未能 得到很好解决。第三层级方面：首先，37次投放中34次用 于紧急援助，而用于缓解慢性营养不良和长期粮食不足的仅 有3次，APTERR消除贫困的功能长期未得到发挥。其次，施 援国数量和参与度是APTERR充分发挥紧急救助功能的先决 条件，但从参与问题解决的施援国数量和频次来看，中日韩 （日韩较之中国更多）始终占绝对主导，而有能力的东盟国 家特别是泰国、越南等大米生产及出口大国却极少向受灾国 伸出援手。再次，粮食紧急援助的实际投送能力与效率要求 间存在较大落差，导致APTERR不能及时有效应对危机。根据 APTERR规则，从申请国发出请求函到供应国完成大米交付需 在30天内完成，但实际运行效率却不理想。例如2013年和 2015年菲律宾分别遭受了台风“宝霞”和台风“海燕”严重 袭击，但救援大米却在灾害发生后18个月和12个月后才陆 续抵达灾民手中。近两年来，随着各方磨合及物流条件改善, 情形有所好转，但如何实现及时有效的大米投放依然是 APTERR须解决的重要课题。而第一、二层级方面，其实际成 效更无法令人满意。截至目前，第一层级仅实施了一期，且 这一期于2018年才启动，尚处于探索阶段；第二层级仍未起 步。第一、二层级工作的缺失导致APTERR绝大多数情况下仅 发挥粮食紧急援助作用，要想通过自由贸易方式从根本上解 决粮食供应与价格稳定问题依然任重道远。总之，成员国均 较好地遵守了协定义务，通过机制化的资源投入和制度建设 维系了 APTERR进程，在应对突发粮食短缺方面表现出一定 的有效性；然而，鉴于成员国没能及时提升参与度、资源投 入水平及三层级计划发展不均衡，目前APTERR难以在及时 有效应对突发粮食不安全状况、消除贫困和营养不良，以及 稳定地区粮食供应安全等方面充分发挥作用和彻底解决初 始问题。APTERR在一定程度上同时满足了行为改变和问题解 决两个标准，它具有部分效力但面临有效性不足的问题。三、 APTERR有效性影响因素分析本文认为，从问题结构、权势对 比、机制属性和国内环境四个维度出发，通过对APTERR问题 属性与行为体利益诉求、主导方能力、制度化水平、社会思 潮与履约能力的分析，我们可以对导致APTERR有效性不足 的因素有较全面、客观的认识。3.1大米政治化、行为体利 益诉求差异化导致机制投入不足大米政治化严重制约机制 成效。在东亚，大米安全可视为粮食安全同义词。大米的极 端重要性使它成为东南亚政治化最突出的农产品。在东盟, 保持国内大米的稳定供应是国家战略必需，政治家们更是将 充足、廉价的大米供应作为赢得政治支持的绝佳资本。在这 种情况下，如何使国内大米市场丰盈充实是在任政府维护执 政地位的首要议程，东盟国家政府没能为APTERR提供足够 的公共大米储备就不难理解了。在大米高度政治化的国内环 境和脆弱多变的国际市场双重作用下，各国大米生产、储备、 贸易数据高度敏感，成员国及时共享数据信息的政治互信不 足，APTERR监测和预警功能一直受限。低水平的合作导致机 制有效性不足，而有效性不足又进一步削弱了加强合作的意 愿，大米政治化正是这种怪圈产生的直接诱因。同时，成员 国利益诉求分歧也妨碍APTERR有效性发挥。东盟10国在国 际大米生产和贸易中不同的身份塑造了明显的利益诉求分 歧。作为世界上最重要的大米生产和出口国的泰国、越南虽 有能力提供更多地区储备，但归根结底还是更倾向于借助全 球出口或出口限制来实现自身利益最大化，而不是优先通过 扩大地区公共产品投入来提升机制效能。所以，泰国、越南 还曾反其道而行之抛出组建大米出口国组织的想法，试图通 过垄断国际大米供应及价格来确保本国利益。该倡议因遭到 进口国极力反对未成行，却进一步加剧了出口国与进口国间 的矛盾。对于柬埔寨、老挝和缅甸等欠发达国家及菲律宾、 马来西亚和印尼三个大米进口国来说，能力不足和优先保护 国内储备的考量使他们难以作出更多地区投入。在他们看来, 在搭APTERR便车同时以世界粮食计划(WorId Food Program, WFP)受援国身份接受来自联合国的大米无偿救助或是一种 更经济的选项。3.2东盟主导局限性与大国竞争导致主导力 不足一方面，东盟主导力不足带来APTERR公共产品供给赤 字。在APTERR进程中，尽管东盟表现出强烈的主导意愿并借 助制度设计、把握APTERR发展方向等方式彰显议程设置权， 但迫于自身粮食权力、经济实力有限和内部利益不团结而无 力为APTERR提供足够资源支持。在没有超国家权威存在的 情况下，敏感度高的粮食安全合作更取决于主导者的能力而 非意愿。另一方面，权力竞争导致大国主导力不足。以2008 年为分水岭，APTERR先后经历了单一大国领导和三个大国共 同领导两阶段。但历史与现实均表明，激烈的权力竞争使大 国领导的基础很脆弱，从而造成APTERR进展缓慢、效能不 足。在第一阶段即EAERR试点阶段，日本扮演发起人、出资 人角色，发挥着事实上的单一领导力作用。日本热衷APTERR 的动机来自两方面：一是将WTo框架下承诺的大米进口转移 到东盟消化，规避低价进口大米冲击国内市场进而保护本国 农业及农民利益。二是通过在粮农等功能性领域积极扮演公 共产品提供者角色以构建大国领导形象，与中国争夺东亚地 区合作主导权。日本这种表面利他实则利己的做法受到了质 疑，多数东盟国家持观望态度，中韩两国也仅为原则支持。 与此同时，基于各自战略考量和选择偏好，中韩分别加强了 中国一东盟、韩国一东盟框架下的粮农合作。权力竞争背景 下的东亚粮食安全合作治理呈现出制度间竞争和制度内制 衡的特点，APTERR合作进程变得迟滞曲折。试点期间单薄的 储备库及各方在EAERR永久化问题上推迟表决是重要例证。 2009年，中韩态度转变将APTERR带入第二阶段。随着经济 实力快速崛起、"与邻为善、以邻为伴”周边外交方针确立及 东盟在我国周边外交优先性不断提升，中国以更积极姿态投 身地区合作。作为支持东盟共同体建设一揽子计划中的重要 举措，2009年中国提出为EAERR提供30万吨大米储备，同 时承诺每年主办“10+3”粮食安全合作战略圆桌会议。韩国 也于2009年表示为储备库提供15万吨大米。东亚大国间实 力对比变化及对外政策调整在给APTERR带来契机的同时却 加剧了日本的战略焦虑。为了对冲中国影响力，日本不断引 入域外大国力量来制衡,先后借助“10+6”“10+8”、TPP、CPTPP、 “印太战略”等机制试图推动东亚合作亚太化乃至“印太化”。期间有日本学者多次提出将印度、澳大利亚纳入APTERR机 制，除去地缘经济层面考量，该想法也是日本战略意图在粮 食安全合作领域中的体现。近年来在中美战略竞争加剧态势 下日本更是全面倒向美国。大国竞争的全面升级极大削弱了 东亚粮食安全合作内生动力和凝聚力，中日韩三国形式上初 现的协同治理在权力政治面前脆弱不堪，导致多年来APTERR 难以在第一、二层级计划实施上取得实质性突破。3.3低制 度化水平制约机制效力发挥在东亚一体化中，东盟推动的规 范扩散主要是以不干涉和协商一致为核心“东盟方式”的扩 散，这就使得APTERR复刻了 AERR制度特色，难免“效率低 下”和“制度化程度低二尽管APTERR是一个政府间合作协 定，秘书处也具备国际组织法人资格，但其集中化、授权化 程度较低，软法色彩明显。根据APTERR协定相关条款，出于 本国公共安全考虑成员国可以单方面暂停履行全部或部分 储备承诺。而且只要符合流程，成员国无须阐明事由就可单 方面退出协定。理事会虽然是最高决策机关，但它无权制裁 不履约的成员。虽然协定附件3中有理事会可“行使其他有 利于协定执行的功能与权力”的字样，但此处并无清晰界定， 而且理事会是否可以行使制裁权还需在坚持协商一致原则 下一事一议决断。此外，理事会在行使争端解决与仲裁权时 也因协商一致原则而缺乏强制力。可见，为了小心维护集体 一致立场，东盟始终坚持外交协商的行事方式和舒适度原贝L 但这样却削弱了 APTERR作为一个国际协定对成员国的法律 约束力，也造成了第三层级大米释放审批的过程过于冗长繁 琐，严重影响了 APTERR快速反应能力。此外,机制设计上的 缺陷也导致了第一、二层级计划实施不佳和未能有效化解区 域粮食市场风险。成立伊始，APTERR协定明确了两个层级大 米投放的准则和程序，但在释放触发、授权及定价机制等核 心技术问题上却没能给出实施细则。随后，秘书处承担了细 则制订工作，但一直因缺乏资金和技术支持而进展甚微。近 两年来日本才开始牵头与菲律宾开展第一层级计划实施的 试验项目。目前本地区依然缺少一个敏感灵活又能确保APTERR与WTO及相关区域自贸协定形成良性互动的触发与 定价机制，这是制约第一、第二层级计划实施的最大技术障 碍。3.4保守政策取向、履约能力有限导致协定难以全面有 效落实东南亚国家政府对大米采取高关税、价格补贴、进口 与出口限制等高压管控政策，牺牲他国或区域大米经济整体 发展利益来换取本国大米安全或是常态。因此，本地区大米 贸易市场一直不成熟。这种强势的国家干预主义可追溯到殖 民地时代，20世纪80年代随着全球化和新自由主义发展曾 出现后撤，但20072008年世界粮食危机暴露出来的国际 市场脆弱性促使许多亚洲国家反思和调整粮食安全政策。在 经济民族主义强势回潮背景下，不少东盟国家采取了粮食民 族主义政策。粮食进口国菲律宾、马来西亚、印尼一方面试 图通过促进粮食生产来提高自给率（即便这些国家并不具备 先天禀赋来实现目标），另一方面重拾国内粮食储备库建设。 在粮食供给总量相对固定的情况下，成员国国内大米储备与 区域大米储备间张力由此生成。这种张力会因民粹主义裹挟 下的政治私利而激化，而执政