公立医院政府采购内控风险及应对措施.docx

公立医院政府采购内控风险及应对措施公立医院政府采购起步较晚，面临采购制度不健全、预算编制质量欠佳、采购效率低下、采购人力资源短缺等问题。本文从公立医院政府采购存在的问题入手，分析医院采购现状和风险点，剖析产生问题的根源，并从完善政府采购法律法规体系、科学编制采购预算、实行精细化管理、建立全程监督机制等方面提出改进建议。一、公立医院政府采购工作存在的问题公立医院政府采购是政府公共管理的重要内容，主要工作有集中采购和基本建设工程、设备、服务等的分散采购，通常由财务部门统一管理，相关职能部门配合。随着体制改革的不断深入，公立医院政府采购工作暴露出种种问题，制约医院医疗卫生事业的健康持续发展。（一）采购人思想认识不到位政府采购法律法规体系庞大且更新迅速，采购人未能及时学习最新政策法规，对政策法规理解不透彻，执行过程中重程序而轻需求，重预算而轻采购，以致采购程序周期长而效率低，采购结果质次价高，影响工作质量。（二）政府采购需求管理亟待深入1.采购规划不够合理医院大宗物资采购需根据当年医疗业务发展计划、业务量以及科教研项目确定，而执行过程中存在较多不确定因素，如诊疗人次、技术创新、卫生政策、财政政策等因素的调整变化。因此，相关部门很难在年初准确编制年度采购i划，政府采购计划安排不充分，预算外采购项目较多。2.采购预算编制不够科学预算编制在政府采购中占有极为重要的地位，在编制预算过程中,相关部门未能积极参与，导致预算编制考虑不够全面、周密，对大的项目未进行进一步细化、分解，编制方法欠妥，普遍存在政府采购预算多编、少编或错漏编等问题。多编：集中表现在“超品目编制和超标准编制”，编报人员对政府集中采购目录把握不清，将不在目录范围内的品目编制政采预算；医院无法准确预计来年采购规模，担心预算编制较少，执行中需追加采购预第，要逐级报送财政部审批才能执行，程序繁琐、周期漫长且影响预算执行，于是就尽可能多编政采预算，甚至不加区分项目资金全部编报，造成全年政府采购预算和执行差距过大，资金节约率虚高的假象。少编：编报人员认为只需编制财政拨款部分，忽略财政拨款部分，造成漏报。政府采购法实施条例中明确规定政府采购范围是纳入预算管理的全部资金，IE财政拨款资金支出也需编制政府采购预算。某些项目中包含性质相近或品目相同的多项内容，单项金额不大但整体规模已超出分散采购限额标准。医院却未编制这些项目的政府采购预尊，实际操作也未执行政府采购程序，难免有化整为零、规避政府采购之嫌。错编：不能准确区分品目类别，将货物、工程和服务类别相混淆。某医院无纸化电子归档系统采购项目中既含有服务器等硬件，也含有软件开发服务，编报人员不加区分统统归入服务类别，编报信息不准确。(=)政府采购内部控制有待加强1 .招标文件编制风险医院政府采购项目涵盖了医疗设备、基建工程、后勤物资、运维维保、信息建设、房屋修缮等方面，其中设备购置是医院政采活动的重中之重。医疗设备是医生救死扶伤的必要工具，其技术参数的编制是招标文件的主要组成部分，技术参数条款包含医疗设备的性能、配置、耗材、易耗品和验收标准等。公立医院的医疗设备技术参数通常由临床科室提供，制定的参数有时会带有倾向性、排他性，引发供应商质疑投诉，影响了采购进程和采购效率。2 .采购时效性差采购手续繁琐，从前期准备到签订采购合同至少需要三个月时间,这期间会产生价格波动等不可控因素，导致成本上升。3 .合同签订与审核风险签订政府采购合同是最普遍的履约形式，也是实现政府采购的母终环节，合同签订中存在的问题与风险点有：合同未在法定期限内签订；商务、技术条款未按采购文件确定的事项签订等，这些不良现象不仅干扰了政府采购工作的有序进行，而且会给医院造成损失。4 .履约验收流于形式无论是设备购置还是基建工程，公立医院普遍存在重采购而轻验收的倾向，尤其是大型医疗设备技术含量高且精密度亦高，医院却未配备专业技术人员或质量监督管理机构鉴定设备质量、验收配套物资,所以可能导致实际接收物资与合同及采购文件中的约定存在差异，不仅T扰政府采购工作的有序运行，甚至会损害医院的经济利益。二、政府采购风险应对措施政府采购上承部门预和，下接资产管理、国库支付与成本控制，既是公立医院“实物流”的重要组成部分，又与“资金流”密切相关，是医院开展日常工作的重要业务。近年来，随着医学科学发展和疫情防控要求，公立医院采购业务量和规模都急遽增大，规范政府采购工作显得尤为重要。近年来，财政部和国家卫生健康委员会等部门陆续出台关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见行政事业单位内部控制规范公立医院内部控制管理办法等规章制度，公立医院应结合法律法规和医院实情，从以下方面建立政府采购内部控制机制，防范政府采购风险。(一)加强对政府采购工作的重视公立医院政府采购规模逐年扩大，办公用品、医疗设备及基建工程年采购额高达数千万甚至上亿元，采购支出在医院总支出占比高。政府采购不单是简单的采购，实际包含着采购政策、过程和管理等多种内容，还承担着落实国家宏观调控、维护社会公共利益、支持经济建设和社会发展的重要功能。医院领导层必须在思想上高度重视采购工作，督促采购部门和相关部门加强业务学习，掌握最新法律法规，严格依据国家政策履行采购工作。（二）加强政府采购需求管理政府采购需求是政府采购活动的出发点和落脚点，对医院实现战略目标及财政资金使用效益影响深远。1 .科学制定采购计划科学合理规划采购需求是保证采购程序合法及质量高低的先决条件。医院管理者需熟练掌握财经法规和卫生政策，立足医院实际发展状况，根据国家最新政策要求通盘谋划年度采购计划。当使用科室提出采购项目申请时，医院召开财务、医务、护理、基建等各部门联席会议，评估采购项目的必要性和可行性、分析社会经济效益及备品配件的适用性等。购置大型医疗设备更要开展充分的市场调研，组织专业论证小组或外聘专家对项目进行科学论证，提高资产的使用效率，避免资源浪费：重大基建工程可引入第三方造价咨询，做好计划和预算编报的衔接工作。2 .全面提升预算管理水平预算管理是政府采购工作的起点，采购预算编制专业性强，需要编制人员具备财务专业知识、法律法规储备及相关工作经验，且对当下市场环境、医院经营需求、发展规划等情况有所掌握。因此提升预算管理水平首先要加强预算人员的专业能力，充分重视制度更新，合理安排专业素养深厚者牵头开展预算管理工作。医院在编制政府采购预算时，需结合国家法律法规、上级主管单位政策要求、医院实际情况、项目实施方案、行业标准和资产配理标准等多重因素综合分析，预算编制包括项目名称、采购品目、采购数量、单价、金额、资金来源等。对于列入采购目录内和限额标准以上的货物、工程和服务，应编尽编，并参照财政部政府采购品目分类目录将采购支出逐级细化到具体采购项目，同时面向中小企业预留采购份额，随部门预算一同编制上报。预算一经批复，公立医院应严格按照财政部门批复的预算执行政府采购工作，杜绝无预算、无计划的采购行为。3 .准确界定采购属性类别政府采购项目与工程建设项目分属于两个不同的法律体系，两者在发布公告的媒介、资格条件、时限要求、评标方法、质疑和投诉处理等操作程序上存在一定差别。故编制采购预算应首先确定采购标的物的属性，进而根据属性确定适用法律。政府采购法实施条例将工程建设有关的货物、服务纳入政府采购工程的范围，故应编制工程类采购预算；对于无法明确界定是否与建筑物、构筑物有关的货物和服务，建议也编制政府采购预算；对于同一项目既包含货物乂有服务者，应以项目的主体属性或分类别编制采购预算。（=）完善内部控制体系建设1 .建立完善规章制度只有健全政府采购管理制度，才能做到采购工作有章可循。为保障采购工作的健康有序进行，医院应根据国家规堂制度，结合医院实际情况，制定切实可行的政府采购管理办法及实施细则，从治理结构上规范采购业务的议事规则，明确院领导、资产管理部门、财务部门及审计部门等在决策、执行、监督等环节的职责权限，建立有效的制衡机制，从而搭建一个互相制约、监督的科学体系。2 .完善组织治理架构医院应成立政府采购领导小组，由院长任组长、相关业务科室和行政管理部门为成员，归口管理全院政府采购工作，充分发挥财务、资产、业务、纪检监察等部门的协同作用，共同做好编制预算、实施计划、确定需求、组织采购、履约验收、答熨质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。医学装备科专业性强，负责设备的采购申请审批、可行性技术论证、市场调研、技术参数的确定、签订合同、验收培训等专业部分。采购需求科协助医学装备科确定技术要求指标、参与采购项目的验收等工作。财务科负责编制预算、实施采购活动，搜集整理采购档案等商务部分。同时，由监审科牵头成立监督领导管理小组进行全面、全方位监督管理。3 .建立健全关键岗位责任制落实岗位贡任制，明确岗位权贡与分工，确保预算计划与审批、采购合同的订立与审核、采购验收及相关记录、付款申请审批与执行等不相容岗位相互分离，形成定贡、履责、考贡、问责环环相扣的贡任落实链条。4 .搭建部门协同办公平台公立医院政府采购全程涉及采购规划、需求论证、采购文件、预算编制、采购执行、合同签订、验收付款等多个环节，需要多个部门团结协作。医院应建立预算编制、政府采购、资产管理、医疗装备、基建后勤等部门或经办人员之间的沟通协调机制，让采购相关科室积极参与预弊管理工作，保证信息的通畅流动，有效避免因缺乏沟通导致需求与执行脱节的问题。5 .控制采购周期政府采购周期漫长,过程繁琐，从公开采购意向、编制采购文件、发布采购公告到招标结束签订合同，都有法定期限，耗时长短不一，在此期间采购产品难免产生价格波动以致成本上升，这种价格波动因产品不同，幅度也有所差异，尤以医疗设备和电子产品为甚。公立医院是救死扶伤的场所，其物资采购和基础设施修建须具前能性，政府采购部门应按照产品或服务的特性，对采购对象进行长短期市场变化分析，充分掌握市场信息和价格规律，选择最佳采购时机：根据最佳采购时机选择多元化方法，压缩各个环节的采购成本，在满足医院口常运转的同时提高采购效率和执行进度，从而节约采购成本。6 .参数论证必不可少医院政府采购的重点为医疗设备，相比其他物品，医疗设备的采购需要严格的标准。只有确保医疗设备的品质，才能保障临床诊疗工作顺利开展。医疗设备招标采购中，拟定技术参数与性能是招标文件的重要组成部分，由于不同种类、型号的医疗设备技术性能、软硬件配置、售后服务等不尽相同，技术参数与性能的拟定难度较大，因此参数论证是医疗设备采购中必不可少之环节。在医疗设备参数论证过程中，医院应当保证论证人员的多层次性和代表性，重大项目可邀请外聘专家进行评审，确保各方意见都可通过论证会予以表达，论证内容完整详细，最终制定出需求明确、无倾向性或排他性、用语规范、主要技术参数明确的采购文件，既满足临床科室使用需要，乂符合行业标准。实际开展采购活动中，医院还需注意把支持绿色采购、扶持中小企业发展、助力乡村振兴等国家宏观政策融入采购文件，在满足自身需求的同时助力国家发展。7 .规范合同签订和验收程序签订政府采购合同是最普遍的履约形式，也是实现政府采购的最终步骤，医院应建立合同会签制度，合同签订须以招标文件的要求和投标文件的响应为依据，不得对招投标文件内容进行实质性调整。签订合同后，监审科应对设备规格、参数、产地、服务、培训、验收时间等内容逐条核对审查，规范合同管理。合同经各职能部门层层把关,大型工程或设备购置可邀请外聘律师审核，确保合同内容与采购文件内容一致，降低合同签订中的法律风险，避免医院将来可能发生的损失。验收是政府采购流程的最后一环，也是检验采购工作成功与否的关健环节。医院急需克服重采购、轻验收的陈旧思想，组织医务处、财务科、综合部、监审科等部门全程参与履约验收。为保证验收的公平、公正、公开，医院可邀请未中标供应商共同参与。有关验收内容和注意事项，政府采购法及其实施条例等法律法规都曾作出说明，最新出台的政府采购需求管理办法对此作出了更为具体的要求:验收标准应以量化指标尽量做到客观公正，验收内容包括所有技术和商务履约情况是否符合采购文件要求。公立医院应注意对不同类别的采购项目适用不同的验收方案，货物类项I=I是医院最常见的验收项目，可根据需要设置出厂、到货、安装调试、售后服务等多重验收环节，层层把关，确保标的物质量；工程类项目的验收方案应当符合国家标准和行业标准；服务项目通常分期实施运行，结合分期考核情况进行履约验收。验收部门出具书面验收证明，作为财务付款依据，也便于后期资产管理。8 .完善监督机制建立政府采购全流程（见图I）监督机制，从预算、调研、招投标全程、合同签订、履约验收到培训使用诸多环节都置于监督之下，保证其紧密相连，环环相扣。医院的纪检监察、物价、财务、审计等相关监督部门对采购行为每个环节全程监督，确保医疗设备采购及工程基建项目在公平、公正、公开的环境下开展实施。三、结论实现公立医院政府采购业务的规范和健康发展，需要结合国家法律法规及医院行业特点，以内部控制作为控制手段和工具，首先建章立制，建立健全政府采购业务的组织机构，优化业务流程，强化侦算执行管理，提升采购人员的专业素质，促进医院政府采购业务的规范化、专业化管理，从而提高财政资金的使用效益，切实发挥政府采购在实现国家经济和社会发展等政策目标。