城市轨道交通融资策略发展历程与新趋势.docx

城市轨道交通融资策略发展历程与新趋势摘要通过分析国家对轨道交通行业发展的宏观政策环境及建设门槛条件演变，归纳总结地方轨道交通融资应对策略变化规律，研究符合新时代城市.轨道交通发展要求的融资策略，以期对城市轨道交通高质量、可持续发展提供经验借鉴。关键词：债务融资、资本金融资、地方政府预算融资一、前言近年来我国城市轨道交通快速发展，在满足人民群众出行需求,提升城市公共交通供给质量和效率，缓解城市交通拥堵，引导优化城市空间结构，改善城市整体环境，促进经济社会发展等方面发挥了越来越重要的作用。城市轨道交通建设投资作为城市重要基础设施建设投资，逐渐成为宏观经济发展的调节器。根据中国城市轨道交通协会专题研究表明，每1亿元城市轨道交通建设投资可直接拉动GDP增长2.6亿元。本文研究了不同经济发展阶段，国家对城市轨道交通建设节奏、融资导向以及地方政府应对策略，归纳总结城市轨道交通建设与经济发展节奏的关系，尝试提出新时期地方政府城市轨道交通融资路径，以期为构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统融资模式提供借鉴。二、中央政府对城市轨道交通融资建设的监管思路城市轨道交通具有速度快、安全性高、运能大、节能环保、准点等突出优点，既是大城市公共交通系统的骨干，也是城市综合交通运输体系的重要组成部分。城市轨道交通具有建设投资规模大，票制票价受限，投资回报周期长，资产流动性较差，长期需要政府财政补贴的特点。因此，城市轨道交通投资建设节奏与城市经济发展实力息息相关。国家根据经济发展需要，从建设条件、资本金比例、审批节奏等方面，对城市轨道交通建设节奏进行宏观调控，城市轨道交通建设融资主要经历了以下发展阶段：鼓励快速发展阶段（2008年2013年）X为应对2008年国际金融危机，国务院常务会议制定了基础设施建设等十项扩大内需的政策。2009年中国人民银行、银保监会出台了关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出设立合规的政府投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。同年，国务院提出调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发（2009）27号），将城市轨道交通资本金比例要求由1996年的最低35%调整为最低25%。宽松的财政政策、货币政策环境和资本金约束机制，为城市轨道交通行业带来了黄金发展期，地方政府通过融资平台放大资本杠杆，积极投入城市凯道交通建设。稳步规模化发展阶段（2013年2017年）：2013年是我国经济从高速增长进入中高速增长新阶段，2013年底、2014年初经济开始加速下行，出现传统产能过剩、政府负债增加、财政收入减缓等问题，国家对经济发展提出稳中求进，防范财政金融风险，激发市场活力，推动基础设施领域投融资体制改革的整体要求。2014年国务院发布关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（2014）43号，以下简称"43号文"）以及2015年预算法修订版实施，赋予地方政府举债权用于建设公益性事业，限制了地方政府融资平台功能，以往通过地方政府融资平台筹措资金开展凯道交通建设的方式被堵.2015年国家发改委发布关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知，进一步明确国家发改委负责建设规划审批，地方政府负责具体地铁项目审批，轨道交通项目审批进入快车道。该阶段城市轨道交通建设积极落实国家对隐性债务管控、投融资体制改革的整体要求，地方政府通过政府（地方政府平台）融资、ABO授权、PPP特许经营等融资模式，在轨道交通领域引入市场化机制，充分发挥参建企业主观能动性，提高建设管理运营效率，城市轨道交通建设进入稳步发展阶段。规范控制发展阶段（2018年-2022年）：随着2017年8月包头、内蒙占多地地铁项目被叫停，轨道交通过度超前规划、过于集中建设、资金落实不到位等问题突出显现，国家发改委收紧轨道交通项目审批。2018年国务院办公厅颁布关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国办发（2018）52号）提高轨道交通准入门槛，将“城市一般公共财政预算收入、地区生产总值、市区常住人口”三项地铁建设申报审批条件提高到原来的三倍。2021年国家发改委住房城乡建设部印发十四五”城市轨道交通规划建设实施方案的通知（发改基础（2021）1302号）（以下简称“1302号文”），建设期项目财政投入不得低于40%,严禁以任何债务性资金代替财政资金，地方政府专项债券不得用作城市凯道交通项目资本金。通过提高申报条件、强化财政资金支出责任，规范轨道交通建设，防范化解地方政府因轨道交通过于超前建设带来的隐性债务问题。高质量可持续发展阶段（2023年一至今）：2023年3月PPP项目暂停进入财政部PPP项目库。6月审计署发倘了国务院关于2022年度中央预弊执行和其他财政收支的审计工作报告，报告中提到，抽查了18个省市本级及187个地区的408个PPP（政府与社会资本合作）项目，审计发现PPP项目实施过程中存在诸多问题，主要包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信和建设运营环节不当推责揽责。自此国内以PPP模式实施的轨道交通项目按下了暂停键。11月国家发展改革委、财政部发布关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见的通知（国办函（2023）115号）（以下简称"新机制"），核心思想是聚焦使用者付费，政府可在建设期给予投资支持，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益、可用性服务费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。轨道交通作为准公益性项目，无法完全通过使用者付钳实现全生命周期资金平衡，地方政府运用新机制开展轨道交通项目实施的积极性大幅降低，未来轨道交通建设将主要依竟地方政府财政实力，量力而行。此外，为严防地方政府隐性债务风险，对十几个省市下达文件，要求其在有效化债之前，不得举债新增地方政府债务。在国家对地方政府隐性债务强监管形势下，轨道交通行业的发展将进入内涵式增长的新阶段。综上，国家在经济发展周期不同阶段，根据轨道交通投资对经济发展的带动作用与新增地方政府隐性债务之间的博弈，通过调节审批轨道交通项目节奏、调整资本金制度、调控地方政府财政支出责任等方式，充分发挥轨道交通建设对地方经济发展的带动作用，同时降低建设轨道交通给地方财政带来的隐患，为轨道交通行业长久发展提供宏观政策支持。三、地方政府发展城市轨道交通的融资策略地方政府基于经济发展诉求，在国家宏观调控政策范围内，充分利用有限的财政资金，放大资金杠杆，通过基础设施建设拉动地方经济增长，尤其是轨道交通建设投资规模大，对经济发展的带动作用较为显著，同时对提升沿线土地价值，增加地方财政税收，提高就业率发挥着积极的作用。地方政府轨道交通融资策略，根据国家政策变化经历了以下几个阶段：债务融资为主阶段（2000年2008年）：2000年以前国内仅北京、香港、天津、上海、广州五个城市建设轨道交通，国内轨道交通行业处于试验、运营调控阶段。2000年以后国内城市轨道交通快速发展,先后审批了深圳、上海、广州、失庆、武汉、南京、成都、杭州、西安等十几个城市凯道交通项目，政府当期财政难以支撑多条线路建设资金需求，出现建设资金缺口，得益于当时国内金融体制和银行业商业化改革，可以通过地方国有企业向银行贷款等债务融资方式,解决建设资金不足的问题。北京市为解决轨道交通建设资金不足问题,进行了体制上的创新，开创了城市轨道交通投融资、建设、运营三分开的工作机制，北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）应运而生。京投公司在筹办2008年奥运会期间，为充分保障服务奥运会轨道交通线路建设的资金需求，积极探索融资模式创新，探索引入社会资本筹集项目建设资金。但整体该时期城市轨道交通建设融资仍以债务融资方式为主。破解资本金瓶颈阶段（上）（2008年一2013年）：2008年一揽子强经济刺激政策发布，地方政府通过设立融资平台公司，充分借力积极财政政策和宽松货币政策带来的发展机遇。在国家相对宽松政策环境下，债务融资已不是首要解决的问题，项目资本金能否足额匹配到位成为该时期的主要问题。2008年3月国务院办公厅发布关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发（2003）81号）（该文件成文口期为2003年9月，并于2008年发布），从地铁规划审批、建设标准、投融资体制等方面进行了规范化管理。一线城市北上广地铁网络加速成型，地铁建设由一线城市向二线城市大面积铺开,许多城市轨道交通建设规划均在2008年后的两轮投资高峰中获批。为筹集轨道交通项目建设资本金，各地轨道集团或地方融资平台公司结合当时资本市场相关政策要求，通过发行股权信托计划、保险股权计划、永续债（含永续中票、永续公司债、可续期企业债）、融资租赁、资产证券化等方式筹集项目资本金；亦有.部分轨道集团通过母公司向子公司提供流动性资金等方式筹集资本金。2013年，中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家鲁政委发表的一篇博文一场"有药无引"的宽松充分阐述了彼时的主要困境在于资本金瓶颈。破解资本金瓶颈阶段（下）（2014年2022年）t2014年43号文发布，2015年预算法修订版实施，剥离了地方政府融资平台的融资功能，股权融资、PPP.ABO等模式成为地方政府开展轨道交通建设融资的主要方式。尤其是PPP模式成为凯道交通行业融资重要模式，各地纷纷上马轨道交通PPP项目，引入市场化机制提高轨道交通运营效率和服务质量。如某市地铁十六号线创新性采用“股权融资+PPP"模式，大大节约了建设成本。ABO模式也是43号文发布后创造性提出的新模式，充分发挥国有企业市场化主体作用，大幅节约了政府融资成本，满足了轨道交通建设资金需求。此外，地方政府专项债在一定条件下亦可作为项目资本金使用o地方政府预算融资阶段I随着1302号文发布，2023年PPP项目审计问题披露以及新机制的出台，国家发改委、财政部加强考量地方政府财政承受能力和债务红线的力度，限制了通过财政资金加杠杆的方式，过度开展轨道交通项目建设，强化了地方政府对轨道交通建设项目出资贡任。地方政府需从根源上解决轨道交通建设资金问题，通过多种方式提高财政收入，轨道交通行业的发展进入新阶段，唱者将该阶段定义为“地方政府预算融资阶段”，即在地方财政高质量可持续发展的前提下，适度开展轨道交通项目建设，实现轨道交通行业与区域经济、社会协同发展，回归轨道交通行业初心。综上，地方政府基于地方经济发展诉求，通过多种融资方式放大财政杠杆效应开展轨道交通建设，构建与产业发展相适应的城市空间发展脉络，推动城市化进程，促进产业链发展，增加地方政府财政收入，对城市经济运行影响深远。但凯道交通投资规模大，准公益性屈性强，其规划建设应符合城市发展规律，避免因过度建设带来地方政府隐性债务风险加剧的问题。四、新时期地方政府轨道交通预算融资途径新时期在地方政府隐性债监管逐渐强化，政府支出责任逐步加强的背景下，如何高质量可持续发展城市轨道交通，既不过度举债，乂能通过发展轨道交通带动区域土地价值提升，同时促进上下游相关产业落地生根，激发城市内生动力，充分发挥轨道交通优化城市空间结构，促进地方经济，引领城市发展的积极作用。笆者通过深入了解地方发展诉求，结合当前国家政策导向，尝试提出新时期促进地方政府财政收入可持续增长路径，以此实现地方经济与凯道交通产业的良性互动。2、优化建设时序，优先建设客流强度高的线路城市轨道交通对城市发展引领作用显著，但随着运营里程增加,其带来的边际效益呈下降趋势。笃者通过梳理2019年至今国内部分城市轨道交通统计数据发现，随着城市轨道交通运营里程的增加1.客运量却并未增长，甚至一些城市客运量呈现下降趋势。习近平总书记在出席北京大兴国际机场投运仪式指出“城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向。发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统按照习近平总书记指示，城市轨道交通发展应IuI归本源，构建符合当前居民出行规律的城市轨道交通体系,不因过度透支轨道交通未来发展需求，而带来较重的地方政府财政负担。随着近日国务院下发通知要求天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个重点省份加强政府投资项目管理，上述省份原则上不得新建城市轨道交通项H,代表者从监管角度要求城市轨道交通的发展应遵循客观规律，符合城市居民出行诉求，以客流为导向，优化建设时序，在更好发挥城市轨道交通投资稳经济增长、惠国计民生作用的基础上，避免带来地方政府财政压力的上升。2、探索股权财政，增加政府财力地方政府财政实力是城市轨道交通建设的基础保障。当前地方财政高度依赖土地出让收入。近年来伴随着房地产市场下行影响，土地出让市场活跃度降低，由土地和房地产行业带来的地方政府收入下降明显，土地红利逐渐消散，地方政府高度依赖的"土地财政"将难以持续。如何通过拓宽地方政府财政收入渠道，促进地方财政高质量发展成为保障城市轨道交通行业可持续发展的首要问题。目前，已有部分城市通过强化国有股权市场化参与度，培育经济增长点，打造地方特色产业集群，提高国有资本经营预算收入，进而提升地方政府综合财力。例如，合肥国资成功投资京东方、长鑫存储、前来汽车，引入并培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群，实现10年“换道超车”。各地充分借鉴"合肥模式”经验，逐步从传统的“土地财政"向"股权财政"转变，通过鼓励政府产业基金加强与科研机构、高校合作，开展科技成果转化，为地方财政可持续发展涵养税源，优化地方财政收入结构，形成财政收入与经济发展的良性循环运行机制。3、探索科技赋能，活跃新质生产力新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。提高科技创新技术在轨道交通行业应用水平，不断推动轨道交通产业升级，促进凯道交通行业标准革新，实现轨道交通全生命周期成本降低。但新技术的应用离不开行业发展理念创新、规划设计标准与时俱进及示范线、首台套政策支持。例如，京投公司旗下米塔盒子公司，基于AVCOS系统的全智能AutoTrain技术，实现了地铁车辆的突破性技术创新，能从根本上改变现有的地铁建设和运营模式，有望大幅降低轨道交通建设成本和运营成本。4、探索分类放贷，降低轨道交通等公益性行业贷款利率习近'F总书记多次提出“坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨"，把金融资源更多配当到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足实体经济多样化金融需求。轨道交通作为关系国计民生的准公益性行业，其对区域经济发展发挥着乘数效应，同时有助于降低城市碳排放，促进绿色城市生态体系建设，是经济社会发展的重点领域。鼓励金融机构定向降低对轨道交通等关系国计民生公益性行业降低融资利率，有助于降低地方投资建设公益性项目成本，提高公共产品的供给效率，是金融服务以人民为中心的价值取向、服务实体经济、让利实体经济的具体体现。建议根据国资委对国有企业的分类，针对不同类别国有企业制定贷款利率指导价。竞争类国有企业按照市场化贷款利率执行；公益类国有企业和特殊功能类国有企业，充分发挥政策性金融机构作用，按照贷款保本利率或保本微利执行。通过分类施策，最大化发挥金融让利实体经济，促进实体经济高质量发展的作用。结论国家针对经济发展周期变化，对基础设施投资制定相应的引导政策，以期达到投资有效拉动经济发展的目标，尤其是投资额较大，对经济发展具有乘数效应的城市轨道交通投资建设。当前，随着内外部宏观经济形势变化，国家根据地方政府财政实力，制定了符合当前轨道交通行业发展规律的一系列投融资政策措施。此次对轨道交通行业融资模式的调整及对部分省市发展轨道交通的限制，有助于防范地方政府因过于超前发展城市轨道交通而导致地方财政风险加剧，进一步促进城市凯道交通行业健康发展。他者通过上述总结分析，以期助力轨道交通行业从业者更好理解城市轨道交通行业发展规律，为建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续交通体系提供借鉴。