风电光伏项目建设用地合规要点.docx
风电光伏项目建设用地合规要点新能源项目用地实行分类管理。按照光伏项目、风电项目各功能区使用土地的不同特点，结合光伏发电站工程项目用地控制指标电力工程项目建设用地指标（风电场）规定的用地分类，新能源项目用地一般可以分为四部分：变电站和管理中心用地发电场区用地（风电机组/光伏方阵）集电线路和送出线路用地进场道路和场内道路用地一、变电站和运行管理中心用地变电站和运行管理中心属于永久建筑物、构筑物，用地性质为建设用地，取得土地使用权主要途径是划拨和出让。新能源项目业主使用建设用地，需办理建设用地审批手续，并取得国有建设用地使用权/集体经营性建设用地使用权。二、发电场区用地（风电机组/光伏方阵）作为风电项目发电场区用地，风电机组属于永久建筑物、构筑物,用地性质为建设用地。作为光伏项目发电场区用地，光伏方阵用地的用地性质及取得土地权益的方式比较复杂，以下展开分析。1光伏方阵用地的特点光伏方阵占地面积较大，在严控建设用地增量、严格保护耕地的背景下，难以办理建设用地手续。此外，光伏方阵用地与一般的不动产用地存在差异：光伏组件一般只占用地面四个点位，并在一定高度的支架上安装光伏板，而非将地面硬化后铺设。国家能源局专家组调研认为，在林区、牧区、退化、沙化及盐碱化上地上合理布局林光互补、牧光互补、草光互补、农光互补等复合项目，能改善生态环境，提高草原质量，增加作物产量，促进生态与经济双嬴。2光伏方阵用地的管理要求以关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知（自然资办发（2023）12号，以下称"12号文"）的发布为分界点，光伏方阵用地经历了区分管理和统一管理两个时期：（1）区分管理时期（2023年3月19日以前）一是对于普通光伏项目。按照原国土资源部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规（2015）5号，有效期至2023年9月18口）的规定，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，按原地类认定，不改变土地用途，以租赁方式取得：使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。二是对于“林光互补”光伏项目。按照国家林业局国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知（林资发（2015）153号，已废止）的规定，采用“林光互补”用地模式的，不改变林地性质，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用宜林地。三是对于光伏扶贫项目。按照原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规（2017）8号，有效期至2022年9月25日）的规定，光伏扶贫项目的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。四是对于光伏复合项目。按照原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规（2017）8,有效期至2022年9月25口）的规定，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。（2）统一管理时期（2023年3月20日以后）2023年3月20口，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司三部门出台了关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知（臼然资办发（2023）12,以下简称“12号文”）。12号文由自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司等三部门共同发布，对光伏发电项目的用地依据在统一的标准下进行了规范，没有区分不同类型的光伏发电项目。根据12号文规定，光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。三、集电线路和送出线路用地集电线路和送出线路用地一般采用电缆沟敷设、直埋电缆敷设或架空线路架设三种安装方式。根据光伏发电站工程项目用地控制指标电力工程项目建设用地指标（风电场）相关规定：1 .采用电缆沟敷设方式时，用地性质为建设用地，需办理建设用地审批手续；2 .采用直埋电缆敷设方式时，按临时用地管理；3 .采用架空线路架设时，杆塔基础用地性质为建设用地，需办理建设用地审批手续。理论上，电缆通道和架空线路的杆塔基础属于永久用地，改变了土地用途，应按照建设用地进行管理。但目前，有十多个省（自治区、宜辖市）通过地方立法或地方政府规章的方式，明确电力电缆通道和架空线路的杆塔基础不征地，而是“以补代征”。例如，河北省电力条例（2014）第九条规定，架空电力线路走廊和电力电缆通道不改变其范围内土地的权属和使用性质，电力建设单位应当参照当地征地补偿标准对杆塔基础用地的土地使用权人、土地所有权人给予一次性经济补偿。该等特殊的用地制度已由全国人大常委会法工委的复函予以确认。2011年6月3日，全国人大常委会法工委在对黑龙江省人大法工委的关于地方性法规中规定架空输电线路走廊不实行征地是否违法请示的答熨意见（法工办发（2011）128号）中明确“地方性法规根据土地管理法、森林法等相关法律规定，可以规定架空输电线路走廊不实行征地；对因保护架空输电线路走廊，给有关当事人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。综上，在没有规定电力电缆通道和架空线路的杆塔基础可以“以补代征”的地区，新能源项目开发企业新建集电线路和送出线路，应办理建设用地审批手续。在规定电力电缆通道和架空线路的杆塔基础可以“以补代征”的地区，新能源项目开发企业新建集电线路和送出线路，无需办理建设用地审批手续。四、进场道路和场内道路用地根据电力工程项目建设用地指标（风电场）规定，风电场对外交通道路和运行期检修道路用地为永久用地，施工期施工道路用地为临时用地。根据12号文规定，光伏发电项目的场内外道路属于配套设施用地，应按建设用地进行管理，但是符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。实际上，由于各省市建设用地指标紧张、供地矛盾突出，进场道路和场内道路全部办理建设用地手续的难度非常大。除了办理建设用地审批手续之外，新能源项目开发企业还可以采取以下三种方式使用进场道路和场内道路用地：1.场内道路表面不作硬化，对戈壁、荒漠、荒草地等未利用地,按（国土资规（2015）5号，有效期至2023年9月18日）的规定租赁使用。2 .用地单位和地方政府机构、农村集体经济组织合作新建或扩建农村道路，用地手续由地方政府机构或农村集体经济组织办理，新能源项目开发企业与地方政府机构或农村集体经济组织签订农村道路新建或扩建协议，以及道路使用协议，明确双方之间的权利义务关系。根据土地利用现状分类（GB/T21010-2017）附录A（本标准的土地利用现状分类与中华人民共和国土地管理法"三大类"对照表），农村道路用地属于农用地。根据原国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见（国土资发（2009）27号）的有关规定，农村道路用地，可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。3 .和森林、草原所有人或管理人共同新建或扩建森林、草原防火通道或生产道路，防火通道或生产道路的建设手续由森林、草原所有人或管理人办理，新能源项目开发企业与森林、草原所有人或管理人签订新建或扩建协议，以及道路使用协议，明确双方之间的权利义务关系。根据中华人民共和国森林法实施条例第十八条以及中华人民共和国草原法第四十一条的规定，森林、草原防火通道或生产道路属于林业、草原的生产服务设施，由县级以上人民政府林业主管部门或者县级以上人民政府草原行政主管部门批准使用，无须办理建设用地审批手续。
