公共政策分析模型.docx

公共政策分析（其次版）陈庆主编公共政策分析模型完领性决策模型理性决策模型，也被部分人成为科学决策模型。他的基本动身点是，人们在决策是遵循最大化原则，选择最优方案，谋求最大效益。作为决策的主体，始终坚持理性化活动，不存在任何非理性成分。（一）这种模苴通常包含了下列基本内容：1、决策者面临的是一个既定的问题，该问题同其他问题的区分特别明显，或者至少同其他问题相比，它是最重要的。2、决策者选择确定的各种目的、价值或目标是明确的，或是希望利旅最大，或是希望损失最小，而且可以依据不同目标的重耍性进行排序。3、决策者有可供选择的两个以上的方案，面对着这些方案，通常在逐一选择的基础匕选取其中一个。假如方案基本是相同的，通常会作相同的确定。4、决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态。它们是不以人们意志为转移的不行控因素。5、决策者会将每一个方案，在不同的自然状态下的受益值（程度）或损失值（程度）计（估）算出来，经过比较后，依据决策者的价值偏好，选出其中最佳者。（二）理性决策在实际中必需具备以卜.基本条件：1、决策过程中必需获得全部有效的信息。2、找寻出与实现目标相关的全部决策方案。3、能够精确地预料出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果。4、特别清晰那些干脆或间接参加公共政策制定的人们的社会价值偏向与其所占的相对比重.5、可以选择出最优化的决策方案。（三）评价理性决策模型所要求达到的基本条件，在现实生活中几乎是无法实现的。因此它遭到了很多学者的剧烈指责。其中最突出的是查尔斯林例布洛姆与赫伯特西蒙。林谯布洛姆指出:决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必需找出和说明问题。问题是什么？不同的人会彳不同的相识与看法。比如物价快速上涨，须要对通货膨胀问题做出反应。首先，明确这一问题的症结所在，往往特别困难，因为不同的利益代表者，会从各自的利益看待这些问题，圉国着通货膨胀存在不存在，若存在，其程度和影响怎样，以与产生通货膨胀的缘由是什么等问题，人们都会有不同的回答。其次，决策者受到价值观的影响，选择方案往往会发生价值冲突。比较、衡成、推断价值冲突中的是与非是极其困难的。靠分析是无法解决价值观冲突的，因为分析不能证明人的价值观，也不行能用行政吩咐统一人们的价值观。再次，方人认为“公共利益”可以作为决策标准，林德布洛姆指责了这种相识，认为在构成公共利益要素这个问题上，人们并没有普遍一样的看法，公共利益不表示一样同意的利益第四，决策中的相关分析不是万能的。决策受时间与资源的限制，对困难决策讲，不会做出无穷尽的，甚至长时间的分析，也不会花费太昂贵代价用于分析，或者等待一切分析妥当再作确定，否则会贻误时机。西蒙进一步补充，决策过程中要收集到与决策状况有关的全部信息是不行能的。决策者处理信息的实力特别有限，不行能对信息做出最优化的处理与分析，因而不能获得仃分之百的最佳决策。有限理论决策模型西蒙的有限理性模型(SimmOrfSBoundedRationa1.ityMode1.)20世纪50年头之后，人们相识到建汇在“经济人”假说之匕的完全理性决策理论只是一种志向模式，不行能指导实际中的决策。赫伯特西蒙(HerbentSimon)提出了满足标准和方限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的探讨领域，产生了新的理论有限理性决策理论。有限理性模型乂称西蒙模型或西蒙最满足模型“这是一个比较现实的模里，它认为人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种方限理性。有限理性模型的主要观点如下：(1)手段-目标能的内渲有肯定冲突，简洁的手盘-目标健分析会导致不精确的结龙.西蒙认为，手段-目标链的次序系统很少是一个系统的、全面联系的链,组织活动和必本目的之间的联系常常是模糊不清的，这些基本目的也是个不完全系统，这些基本目的内部和达到这些目的所选择的各种手段内部，也存在着冲突和冲突。(2)决策者追求理性，但又不是量大限度地追求理性，他只要求有限理性。这是因为人的学问有限，决策者既不行能驾驭全部信息，也无法相识决策的详尽规律.比如说，人的计算实力力.限，即使帮助计算机，也没守方法处理数最巨大的变成方程蛆；人的想象力和设计实力有限，不行能把全部备择方案全部列出；人的价值取向并非一成不变，目的时常变更；人的目的往往是多元的，而且相互抵触，没有统一的标准。因此，作为决策者的个体，其有限理性限制他作出完全理性的决策，他只能尽力追求在他的实力范用内的有限理性C(3)决策者在决策中迨求也!足”标段，而非量优标膜。在决策过程中，决策者定卜一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。假如花一个备择方案能较好地满足定下的最基本的要求，决策者就实现了满足标准，他就不情愿再去探讨或找寻更好的备择方案了。这是因为一方面，人们往往不愿发挥接着探讨的主动性，仅满足于已有的备择方案；另一方面，由于种种条件的约束，决策者本身也缺乏这方面的实力。在现实生活中，往往可以得到较满足的方案，而非最优的方案。依据以上几点，决策者承认自己感觉到的世界只是纷繁困难的真实世界的极端简化，他们满足的标准不是最大值，所以不必去确定全部可能的备择方案，由于感到真实世界是无法把握的，他们往往满足于用简洁的方法,凭阅历、习惯和惯例去办事。因此，导致的决策结果也各有不同。如何理解西蒙的有限理性决策模型？答：现实生活中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的方限理性，他们不是“经济人"，而是“行政人"。由于决策者的价值取向和目标往往是多元的，他们的学问和实力水平是很有限的，在决策中常表现冲突的行为.无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发觉和选择满足方案的过程。渐进决策模型渐进决策模型最初是由美国闻名的政治学家和政策科学家林德布洛姆T1959年发表的“渐进调适”的科学中提出的。渐进决策模型也是从批判理性决策模型入手的。（一）渐进决策提出的社会背景林德布洛姆关于渐进决策的思想，在他的早期著作政治、经济、福利>>一书中己具雏形。他在书中提出了社会政治过程有四种基本形态：1、价格体系对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从;但只行权力而无服务，又会失去大众的支持.如价格体系一样，政治领袖限制着社会大众，同时乂被社会大众限制，两者相互限制C2、层级体系层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下，层层限制的工具。3、多元体制在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，井各有其自己的政治领袖。决策常常是在各党派公开地相互竞争中进行。各政治领袖受到多元体制形态的限制。4、议价市场买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是相互退让，选取折衷方案作为成交的价格。在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的"议价因此，从价格体系角度上看，价格不行能单方面决策;从层级体系角度看，除最高层外，其他层次也无法单方面做确定;从多元体系看，确定是各政治权力中心互动的结果;从议价的角度看，确定乂是双方妥协的产物。这样,决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独做决策。（二）渐进决策的内涵与特点由于多元主体的参加制衡，政府的公共政策事实上只是过去政府活动的持续，只是依据过去的阅历而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适C这种调适源自渐进的政治、渐进的政府决策，并主要通过政党政治来实现。调适的胜利与否则取决于是否能够在一种渐进演化的过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法，因此，关于政策的社会趋同程度是这个成败的关键。林德布罗姆认为的渐进政策如图所示。/19401950196019701976渐进主义政策分析模型概括地说，渐进主义政策分析模型有以卜特点：1、因为现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题，各政治领袖与政党的看法大致上达成共识，所能调整或变更者，只是在小的支节问题上,因而是渐进的.在实际政治中，不肯定须要用很多理论。2、尽管政策分析或制定也会常常出现很多变盘，但渐进分析只留意几个重要变量，方案的考虑也只限于少数几个。3、价值与事实在渐进分析中交互运用，互为一体。现实政治中的基本价值已达共识，无需再寻求各种不同的价值标准作为确定的标准C4、渐进分析着重己有的政策为前提，这样的政策更可能被社会上一股人所接受，并且与实现差距不大，不至于冒险。依据上面的想法，林德布洛姆认为渐进决策须要遵循三个基本原则：按部就班原则积小变大原则稳中求变原则(三)渐进分析的合理性：1、渐进政治的基本特征是政治领袖对基本国策的看法是一样的，仅对每项政策提出渐进修改而已。每一个竞争政党也只是渐进地变更本身的政策，因而某项政策是在解决某一个既定问题时，经渐进修改而达到完善地步。2、渐进决策模型基本是保守的，它以现行的安排、政策、消费为基础。决策者既没有足够时间、才智或经费，用以调查全部的政策方案，也无法在多种不同的政治、社会、经济和文化价值相互交织作用的状况下,评估出每一项方案的成本与利益。只好以接受以往政策为理由，只审查不至于造成自然、经济、组织与行政失调的方案。3、人的才智与实力是有限的，作为现实主义者，人们不会常常追求唯一的最佳途径，一旦发觉彳可行的途径，就会停止追求。决策者只有在那些H己熟识的方案中，不能再满足需求时，才会冒险寻求较根本性的政策改革。4、社会由各种不同的阶层，甚至不同的种族蛆织而成。不同的团体，各有其既定目标。在现阶段多元的社会环境下，为维持社会稳定，政府希望保持现行的安排，不太情愿从事全面性的政策改革。为保证现行安排的连续性，决策过程只能是海进的。综上所述，渐进决策模型从相识论与方法论的角度，具有肯定的合理性。从相识论匕讲，它在于以历史和现实的看法将决策的运行看成是一个前后连接的不间断过程;从方法论上看，它留意事物变更的心的积累。以量变导致质变，主见通过不间断的修正，达到最终变更政策之目的。（四）评价优点：1、决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预料；2、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满足结果。3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有H标，搞乱r原目标间的秩序。4、渐进方式可以帮助人们检验所做的选择是否正确，特殊在困难条件卜.，可以孤立某些因素，比较其利弊。5、渐进方式比较稳妥，简洁限制，能与时订正错误，不会造成大起大落的状况。指交：这种模式在社会稳定，变迁速率缓慢时还比较相宜。但社会条件与环境发生巨大变革时，须要彻底改革现有政策，这种模式非但起不到应方作用，很可能阻碍社会的变革。理性决策模型所要求的过于志向化，在现实世界中是无法达到的，而渐进决策模型虽与实际决策过程相近似，但只适用于稳定的社会中。精英决策模型精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。乂成为杰出人物模型，是托马斯戴伊()和哈蒙齐格勒(HarmOnZCigIer)于1975年在民主政治的孤剌中提出来的。其基本点是，不是人民大众通过他们的需求与行动确定公共政策，而是占统治地位的精英们确定了公共政策，然后由政府官员和机构加以实施。(一)精英决策模型的基本内容1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会安排价值，而群众则不能确定公共政策。2、少数的统治者与杰出人物不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层。3、H杰出人物向杰出人物的转化必定是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避开发生革命，在非杰出人物中，只有那些接受了杰出人物的一样看法者，才被允许进入统治集团。4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一样的C5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变更将是渐进性的，而非革命性的。6、活跃的杰出人物很少受群众的干脆影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他的影响。（二）评价戴伊等人的理论，把政策看成是杰出人物行为的产物，只反映他们的价值观，并服务于他们的目标，有其合理性。迄今为止，人们不难发觉，现今在任何政治制度下，总是少数人统治者多数人；其次，在任何社会中，政治精英对政治参加的看法可能是影响该社会政治参加性质的一个最具确定性的因素，对大多数政治精英来说，政治参加至多是一种手段，而不是种基本价值；（亨廷顿难以决策）另外，人类政治民主的志向形式是最广阔的人民干脆管理国家，但政治民主的内涵在本质上是由社会经济的整体发展水平所确定的。只婴代议制民主制依I日是现阶段人类政治民主的主要形式，精英决策就是不行避开的。然而在任何一个大众参政议政程度较高的社会里，人民群众的影响仍是占主要地位的。从发展民主政治的要求看，政府最基本的目标，是为广阔人民群众谋利益，其决策既要真正能代表并反映他们的需求，乂要获得他们的支持和拥护，否则任何一个政治系统不行能稳定和发展，集团决策模型假设：这个模型的基本假设是，集团之间的相互作用和斗争是政治生活中的根本领实。在如美国的那样的多元化社会中，存在着大景的政治利益集团。尽管这些利益集团，在利益、规模、结构和活动方式上是多样化的，但一般地说，某一利益集团往往关切的是影响与某一详细问题相关的政策。不同的利益集团对同一个政策，常存在着相互冲突的理解与追求,因此政府就有必要从相互冲突中进行选择。内涵：集团决策模型将公共政策看成是集团斗争的产物，正如厄尔莱瑟姆指出的那样:“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些始终试图获得优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。从集团模型看来，集团是个人与政府间发生联系的纽带，集团间的互动是政治生活中的基本特征。作为一种政治行为，这种体现了个人的愿望和利益间的集团的互动性，将不断地影响着政府制定公共政策的动机。评价：依据集团决策模型的理解，政府在制定政策过程中，完全处于被动地位。集团决策模型过份夸大了集团的重要性，既低估了决策者在政治过程中所起到的独立的乂富有创建性的作用，乂没有充分相识到政治生活中其他因素的重要影响，但这种模式把留意力集中到决策过程中集团的作用上，并以此去相识、分析和处理具有利益冲突的各种政治经济和社会行为，从这点上讲是富.有启发性的C也可以用图表示：环境环境环境环境政治系统的简化系统（二）政治系统的内容公共政策制定系统与环境的作用，是个互为影响的动态过程，在反复循环中产生公共政策C对系统来说，保存自己的机制是:产出要符合民众利益;本身要不断完善具有法律支持的强制力;对冲突性的投入要力协调措施。对反馈来说，有效的机制是:实施公共政策后须要进行评价，并将评价结果叠加到输入中，达到影响输出之目的，即修改和补充原有的公共政策。（三）评价利用系统决策模型，若能对下列问题做出圆满解答，会对政策分析供应方意义的成果：1、需求和支持（投入）会在什么样的政策环境下对系统发生影响？2、政治系统本身所具有的哪些重要特征，得以将需求和支持转化为公共政策，并使公共政策具有K久效用？3、环境的投入，如何影响政治系统的特征？4、政治系统的特征，如何影响公共政策的内容？5、环境的投入，如何影响公共政策的内容？6、公共政策如何作用于环境并反过来对政治系统发生作用？系统决策模型虽没有很好地说明一项决策中的确定是如何做出的，但它能很好说明政治现象的困难性和动态性，无论在何种环境里，它都可以说明困难的社会现象，因而它有广泛的应用性。在稳定的环境里，需求和支持变更不大，政治系统只需渐进地修改公共政策的内容;在快速变迁的环境里，需求和支持变更很大，为适应变更获得自身生存的须要，政治系统必需实行彻底改革，使系统的产出，即公共政策符合新的需求和支持。T史密斯的政策执行过程模型过程模型：这是由美国学者T.B.史密斯(T.B.Smith)在其政策执行过程一文中，首次提出的一个分析政策执行因素与其生态一执行的理论模型，因而乂可称为“史密斯模型”。史密斯认为政策执行所涉与的因素很多，但以如下四个为主婴变玷：志向化的政策，即合法、合理、可行的政策方案C详细包括政策的形式、类型、渊源、范困，以与社会对政策的相识。执行机关，通常指政府中详细负责政策执行的机构.包括执行机构的权力结构，人事配备与其工作看法，领导模式和技巧，以与执行人员的状况，（3）目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策确定而必需调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以与从前的政策阅历。环境因索，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依靠和影响因素。下图描述了在政策执行过程中这四个主要变量与其相互关联对政策执行效果的影响过程。史密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要索内部与彼此间的惊慌、压力和冲突等关系的反应。4x三c政策执行过程模型范米福和范工的政策执行系筑模型这是米德（Meter）和雷恩（Horn）于1975年在其论文政策执行过程：概念性框架一文中提出来的。他们在构建政策执行的系统模型过程中提出了影响到政策产生的几个相关因素：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的特性；（5）经济与政治环境；（6）执行人员的意向。其系统模型如下：ftwa的沟通,生化怅力舛济，政治环境米滋和栉恩的系统演T1.M麦克拉夫林的政策执行互造模型美国学者麦克拉夫林(MWc1.augh1.in)于1976年在其代表作相互调适的政策执行文中提出了政策执行的互动模型Q该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。环JQ1.V小米略其模型如下:衣J夫杯的3."JKP麦克拉夫林的互动模型即是说明：(1)尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一样，但是基于双方在政策上的利益关系，所以，双方必需作出让步和妥协，寻求一个可以为双方都能够接受的政策执行方式；(2)鉴于政策执行者的H标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的变更而变更；(3)政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令卜行”的单向信息流程，而是一个双向的信息沟通过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于同等的地位；(4)政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策质执行者的利益、价值和观点。因此，在政策执行的调适模型中，有两个方面发生互动，一是政策执行者一方，二是受政策实施影响的一方。在这两方中都存在一些可以进行相互调适的部分。政策执行的过程就是找寻双方都能接受的调适策略的过程。因此，依据麦克拉夫林的说法也可以这样说：胜利的政策方案有赖于胜利的政策执行过程，而胜利的执行过程则有赖于胜利的相互调适过程。JMW宾诺维茨的雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型政策执行的循环模型是当代美国政策学家马丁雷恩(M.Rcin)和佛朗西F拉比诺维茨01978年在他们的合著执行的理论观一文中提出来的。他们把政策执行过程分为三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源安排阶段和监督阶段。纲领发展是指将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领；资源的安排是指将政策执行所须要的资源平均安排给执行者；监督是指对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应担当的行政贲任，监督包括监督、审计和评估三种形式。其政策执行循环模型如卜4U定m例<分X诙源执斤磔则1 .介法班则2 .现忖原则3 .JUiHKtUW心用江松环雌出夕1i11尿-2.Iyyy“仇E3.，利川。的Hj次田密和，力比访饰爸的饮hMM-«卡雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型即是说明：政策执行是一个拟定执行纲领、安排资源和监督三个阶段不断循环的过程；并且这三个阶段并不是单向流淌的，而是相互作用的双向循环的困难动态过程；循环不仅是周期性的，而且政策执行的这种循环过程也必定受到环境条件的比响和冲击。这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的困难性、可利用资源的性质与层次等等。萨巴蒂尔和马兹马尼安的政策执行综合模型萨巴蒂尔和马兹蚣尼安的执行综合模型，也叫公共政策执行的变数模型。该模型是美国政策学家萨巴蒂尔(RSabatier)和马兹曼尼安(DMazmanian)1979年在其论文公共政策的执行：个分析框架中提出来的，他们是较吊对政策执行过程的变地进行探讨的学者。他们认为，在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类：(1)政策问题的可处理性；(2)政策本身的规制实力；(3)政策本身以外的变数.政策问题的可处理性钊S：现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术与运用时的困难程度；标的集团行为的多样性；标的集团所占人口的比重；标的集团行为须要变更和调适的幅度等等。政策本身的规制实力钊削明确和一样的政策目标；政策本身存在的合理的因果关系；足够的财政资源；执行机关内部的层次性整合；执行单位的确定规则；执行机构的人员征募；机构外人上的正式参加等等。政策本身以外的变数包括：社会经济条件和技术水平；大众支持；传媒的持续留意程度与看法；支持集团的看法与资源；权威当局的支持；执行人员的工作热忱和领导水同等等。其执行模型如下。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合执行模型的一个特点是联系政策执行的不同阶段来考察变1对政策执行的影响.他们把政策执行的阶段划分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产出的听从、政策产出的实际影响、对政策产出知觉到的影响、政策的主要修正等四个阶段。4*P*¾:制岭H*Ma的快力综Cw戈金的府际政策执行沟通模型“府际间政策执行沟通”是麦尔科姆1.高金(Ma1.co1.m1.Goggin)等人1990年在其著作政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型中提出来的(关于其内容，前文已有所叙述)。政府间执行沟通模式是一种较新型的政策执行模式，其执行沟通模型是：.r?-»F人叫SKmI心胸伏。如加7