公共政策的二次决策”——以网吧连锁政策为中心.docx

公共政策的“二次决策”以网吧连锁政策为中心专业名称：公共管理申请人姓名：导师名称：中国存在多重领导的行政管理体制，政府职能部门受地方政府及上级政府同类部门和党内职能部门多J1.t管理，因此在政策过程中存在纵向过程、横向过程并存的路径模式，在中国这种党政一体、职货同构的特殊行政管理体制下，实际政策过程中往往产生纵向过程幽碍、横向过程障碍以及纵向过程和横向过程的冲突。在政策过程障碍的状况卜.，地方政府存在二次决策。本文通过梳理了2002年-2012年网吧政策演化历史和广东省地方网吧政策，例证公共政策过程中存在的二次决策现缭。接下来，通过制度、文化、心理、博弈等四个维度对二次决策的机制进行了分析，在此基础上分析了二次决策优势和局限性，并给出了改进中国公共政策决策的思索和建议.关博词，公共政策决策二次决策Theseconddecision-makinginmanagementpo1.iciescenteronthecyberbarschainpo1.iciesMajor:Pub1.icAdministrationName:Supervisor:ABSTRACTChinaexistmu1.tip1.e1.eadershipadministrationSystcmx1.epartincntsofgovernmentareundermu1.tip1.emanagementofthe1.oca1.government,higher1.eve1.sofgovemnxintdepartmentsandthesimi1.ardeparttner11softhePartyjhere1.bretherearctwocoexistpathmode1.sinthepo1.icyproccss1.ongitudina1.pathandtransversepath.thespecia1.administrativemanagementsystem,thetwopathsmode1.stendstohaveprocessbarriers.andmayconf1.ictwitheachother,BiisconthisCondition,the1.oca1.governmenttendtohavetheseconddecision-making.Inthisa11ic1.e.1studytheevo1.utionofcyberbarspo1.iciesGuangdongProvince1.oca1.Po1.iCieSfrom2(X)2to2012.fromtheexamp1.e.certifytheexistenceoftheseconddecision-makinginthepo1.icyprocess.Next,ana1.ysisthemechanismoftheseconddecision-makingfromFourdimensions：systen,cu1.ture,psycho1.ogy,gane»Onthisbase,ana1.ysisthestrengthsand1.imitationsoftheseconddccision-naking.thengivesoutsuggestionstoimproveChinesepub1.icpo1.icydecision.Keywords：managementpo1.icies;decision-inaking：seconddecision-making摘要IAbtrac1.II书目IH第一章导论1第一节探讨问题的提出及探讨意义1其次节核心概念界定6第三节相关文献综述8第四节探讨方法及论文框架13其次章公共政策过程中的二次决策15第一节中国公共政策过程的特殊性15其次节地方政府二次决策的客观性20第三节二次决策的实质及表现形式25第三章网吧管理政策演化历程中的二次决策29第节2002年之前的网吧管理政策及二次决策29其次节2002年至2004年的网吧管理政策及二次决策30第三节2005年至2009年网吧管理政策及二次决策33第四节2009年至2012年网吧管理政策及二次决策37第四章公共政策的二次决策机制44第一节公共政策二次决策的制度分析44其次节公共政策二次决策的文化分析48第三节公共政策二次决策的心理因素52第四节公共政策二次决策的利益博弈54第五章二次决策的优势及局限性60第一节二次决策的优势60其次节二次决策的局限性68第六章结论及建议75结语82参考文献83第一章导论第一节探讨问题的提出及探讨意义一、探讨问题的提出1、公共政策中心统一性及地方差异性的冲突公共政策的决策是公共政策过程的1.it要部分，公共政策的议程设置、政策目标设定、政策方案选择等重要因素均在决策环节确定，政策决策的结果是公共政策.中国实行单一制的国家结构形式，是由若干行政区域单位或自治单位组成的一主权国家。堆一主权国家意味着中心在公共政策制定权限上的集中，地方政策制定方面的限制，因此中国的公共政策表现为统性，也即在不同的行政区域实施统一的公共政策。这种统一性在形式上表现在文本潦上。中国公共政策的发布苜先表现为文本流转过程，对某一特定公共政策而言,这个文本表现为政府文公,这一政府公文是特定的、唯一的.将特定的唯一的文本通过政府正式渠道潦转至各个行政区域，也就完成了中心一级公共政策发布。但是在中心的公共政策发布完成以后，在接着进行的政策过程中，却表现出剧烈的差异性，这种差异性是以不同行政划分呈现的，表现出明显的区域特征.这些差异性表现在：一、对原有公共政策的增加、削减、调整。这同样也表现在文本流上。地方政府在对接收到的中心发布公共政策在文本潦转过程中对原有公共政策作出明显的变更，例如行政审批政策准入条件的提高或者降低、行政强制手段的加码，行政惩罚标准的变更等等：二、对原有公共政策内容的强调及忽视,中心发布公共政策中，可能包含诸多要素，而中心时这些要素的要求是一样的，在文本中表现为干脆的要素排列，并无轻JIt之分。但是，这些不分轻克的要素在地方政策中却表现出了不同的地位，这来自于地方政府对某要素的强调及忽视.被强调的要素会以细化的政策要求、具体的任务安排、足够的行政资源保障等形式突出表现，而被忽视的要求很少甚至不会出现在卜一步的政策运作层面。2、决策及执行的区分中心统一性的公共政策，为何会表现为地方政策的差异性，是一个值得深化探讨的问题。在目前所能杳询的探讨中，学者们将这些差异性说明为政策执行的差异。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,实行说明，宣扬，试验，协调及限制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程,这是一种动态的过程,政策执行的过程主要包括政策宣扬,政策分解,物质打算,组织打算,政策试验,全面实施,协调及监控等环节。这就是说，政策执行是一个技术过程，其主要的作用是聘原定政策目标转变为可以具体实施的方案、步骤和途径。政策执行带来的地方政策的差异化可能有以下缘由：第一，政策执行主体本身的实力缺陷，由丁政策执行主体本人的素养、法律水平不够带来政策执行阻滞；其次，政策执行主体对公共政策的理解和把握存在偏差。由于文本流转过程中存在的理解偏差，政策执行主体可能不能完全理解政策目标，造成执行效果的差异：第：，缺乏政策执行的相关条件，如经很、人员、装备等资源配备不足照成执行障碍，由于形成了政策实施的差异表象。将差异化归结于政策执行存在以下问题：第一，政策执行主体，本身是一个主体的集合。在中国的层级行政管理体制中，“执行”并非一个动作，而是一个动态过程，而层级的政策主体本身并非一线的政策执行者，假如将全部地方政策差异归结于执行差异，意味/除中心一级存在决策主体外，省级以下均为政策执行主体，也就说了政策决策权限仅仅存:在于中心层级，这明显不符合中国实际的官僚体制运作规则。其次，中心政府的公共政策流转到地方政府，执行并未起先，然而在执行未起先之前，公共政策已经在酝酿调整的过程之中.将地方政策的差异性归结于政策执行差异，明显忽视了政策执行之前的这个过程。第三，政策执行差异尽管能够导致地方政策的差异化表现，然而政策执行是一种技术过程，是将政策目标实现的过程,将全部的地方差异性归结于政策执行，无法说明为何政策主体要对政策进行主观调整，这种主观调整的意图、动机和机制又是怎样的过程。3、二次决策的提出通过以上分析可知，公共政策的中心统一性及地方差异性的冲突已经超出r政策执行所能说明的范畴。为何的统一公共政策，会转化为差异性的地方政策，而这种转化还可能发生在政策执行之前？这说明，在政策执行之前，政策主体存在一个政策决策过程，这个过程包含决策目标确定、符选方案拟定、拟定方案选择、执行具体安排等具体步骤。本文将这个决策过程称之为“二次决策”，以将其及中心的一级决策区分，将这决策的政策主体称之为二次决策并。由于二次决策不同，产生的效果存在着极大差异。这些二次决策产生的缘由何在，产生的体制和机制又是怎样，对公共政策目标产生若怎样影晌，存在着哪些风险和问题,这就是本文的主要探讨内容.本文以公共政策的二次决策为探讨对缭，选取互联网普及率较高的广东省做为探讨背景,选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为探讨时期,首先阐述了公共政策过程中的二次决策现象，然后分析了网吧政策演化历程中的二次决策，接着，从制度、文化、心理、博弈等四个维度分析了二次决策的体制和机制,并进步分析二次决策的优势和问题，期里为以后改进决策，促进政策决策的科学合理供应思路。二、探讨意义探讨公共政策的二次决策存在重要意义：1、二次决策更能完整地揭示政策过程。政策二次决策作为政策决策的重要环节，干脆影响着特定区域内政策的形成和演进。二次决策的提出，为我们探讨公共政策过程供应了新的思路和方法。因此，探讨二次决策具仃理论意义。2,探讨二次决策有利于改进政策决策。通过分析地方政府产生二次决策的缘由，分析公共政策的合理性和科学性，以改进和完善政策决策。另一方面，我国的政策决策存在各种问题和缺陷，二次决策虽然能够对部分决策失误进行修正，但同时自身也存在很有问题。改进二次决策，是改进决策的重要途径之一。此外，通过深化探讨二次决策，可以从中发觉决策的差异，从不同的决策结果和成效，可以比较分析决策的合理性和科学性，为以后改进政策决策供应思路。因此，探讨二次决策具有实践意义。3、探讨二次决策有利T改进政策执行0在政策过程中产生的二次决策从侧面反应出了公共政策在执行中存在的何题和政策改进的需求。二次决策作为政策向下执行的重要节点，干脆影响着政策执行的效果。通过探讨二次决策，分析政策执行中障碍因崇和推动因素，从而找到改进政策执行的方法，通过改进政策执行，促进政策目标的实现。因此，探讨二次决策有方法论意义。三、案例探讨选取说明本文以公共政策的二次决策为探讨对象，选取互联网普及率较高的广东省做为探讨背景，选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为探讨时期，并将其中的网吧连锁政策作为主要案例分析，主要基于以下考虑：1、网吧管理政策演进历程中存在二次决策网吧呆早被归入瓦联网上网服务营业场所的其中一类，但随着网吧数量的增长和规模的扩大，“互联网上网服务营业场所”这概念及“网吧”内涵及外延均趋于一样，变成网吧的官方名称。依据国务院互联网上网服务营业场所管理条例3其次条的规定联网上网服务营业场所是指通过计算机等装置向公众供应互联网上网服务的网吧、电脑休闲室等营业性场所.网吧行业是的随若互联网行业发展，为满足公众上网需求而产生的。1994年世界上第一个网吧在伦敦开业，我国的首家网吧在1995年北京开业。我国的网吧行业自诞生以来始终备受争议，早期的网吧几乎是“脏、乱、差”的代名词，鱼龙混杂、消防隐忠突出，负面新闻不断，甚至被说成“脏污纳垢之所及之对应，我国的网吧管理政策也始终争议不断，2002年的“蓝极速网吧”火灾，拉开了网吧治理的大蒋。I多年来，政府投入了大量的行政成本和行政资源，对网吧实行宏观调控政策，限制网吧总量，大力开展网吧整治，严厉惩罚网吧接纳未成年人，集中各部门力气打击黑网吧，参及网吧管理的政府部门最而多达16家，实行技术手段对网吧进行监控，期望能削减网吧违法违规经营，达到网吧治理的效果，然而,经过数十年持续不断的整治，“黑网吧”不但没有绝迹.反而愈演愈烈，“甚至在一些地区，黑网吧数量高于有证网吧数量。此外，臼2002年起先以电脑培训、劳动再就业培训、惠州E城信息站、深圳电信综合服务点、深圳网络出租屋等各种形式变相经营的“黑网吧”出现，给网吧管理带来r极大困难，对网吧市场经营秩序带来了极大冲击。而同时，正规的持证网吧生存却日益很难，网吧行业渐渐从朝阳产业发展到夕阳产业，从火爆经营到日渐式微.这个过程尽管有着互联网和移动互联网发展的影响和行业发展的一般规律，但网吧业内认为政府不合理的管理政策是网吧行业健康的最大障碍。回顾十年来网吧管理历程，政府非但没有达到铲除黑网吧规范网吧市场的目的，反而使正规经营的网吧渐渐难以为继，整个网吧行业发展日渐窘迫。这说明我国网吧管理政策不够科学合理，不科学合理的网吧管理政策来自于不正确的政策决策。值得留意的是，在整个网吧政策决策过程中，地方政府发挥这举足轻重的作用.由丁各地的实际状况不同，各地决策主体的相识差异，以及对网吧和政策的理解和看法不同，同政策在不同区域，产生了各种各样的差异，衍生出不同的地方政策,这就是地方政府的二次决策.2、二次决策体现了不同主体的利益博弈。在网吧管理政策决策过程中，学校、家长和些社会人士为了保证青少年能够用心学业，剧烈反对青少年进入网吧，抗议网吧接纳未成年人，进而否定整个网吧行业，认为网吧应当集体关门，网吧行业应当马上消亡：吉少年有剧烈的上网需求，当正规网吧在重压之卜不敢接纳未成年人的环境下，转向进入无证无照经营的“黑网吧”：城乡结合部、工业区等外来务工人员集中的地方，正值上网需求剧烈，却因为政策限制，合法网吧无法落地。网吧业主作为经营主体，面临生存压力，希望网吧能够盈利，通过各种途径拓宽收入来源.行业协会希望对内通过行业自律，约束行业内不正值竞争，解决网吧业主之间的冲突，对外维护网吧业主正值利益，提升网吧形象，维持行业健康发展。在这诸多的利益主体看法，面对纷繁困难的利益冲突，政府的决策体现了政府的政策导向和决策倾向。3、网吧连锁地方政策的差异性为我们探讨二次决策供应了很好的蓝本。2009年起先，文化部大力推动连锁网吧，在2011年召开的全国规范网吧经营秩序阅历沟通会上明确要求，今后五年网吧要在维持原有总量规划总量不变的状况卜.，大力推动网吧连锁经营。在中心的要求下，各地实行了不同网吧连锁推动模式，文化部据此总结出了10个不同的推动模式，如以政府推动及市场运作结合为主的“江苏模式”，多方创新协作，推动特色连锁的“上海模式”，以内容配送未主导的“四川模式”，以整治及整合何步、劝服教化及严厉执法并举、典型示范及按H标要求强力推动结合的“辽宁模式二不同的模式体现了地方政府不同的决策，形成了不同的结果。这些地方政策的产生及演进，为我们研发二次决策供应了很好的范例和蓝本.其次节核心概念界定1、决策"决策"英文为DeCiSiOn-making,是作出确定或选择的意思。关于决策的定义，不同的学者理解也不尽一样.西蒙认为是“管理就是决策”，他把决策分为情报、设计、选择和评价四个阶段。当代系统管理学家卡斯物认为，决策就是进行推断和作出确定，即对两个以上的方案进行的考虑、权衡及选择：行为是实现决策目标的过程，人们靠近目标靠的是不断进行决策和实现它们。当代另一位美国学者亨利艾伯斯则认为，决策有狭义和广义两种理解：从狭义方面说，决策就是在几种行为方案中作出选择：从广义方面说，决策还包括在作出最终选择前后所必需作出的一切活动。现在多数人比较一样的目标，借助确定的科学手段和方法，从两个以上的可行方案中，选择最优方案并付诸实施的过程。管理学教授里基格里芬指出，“决策是从两个以上的备选方案中选择一个的过程”.以上说明归纳起来，基本有以卜.三种理解：一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动方案中作出最终选择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。美国学者亨利艾伯斯曾说“决策有狭义和广义之分。狭义地说，决策是在几种行为方案中做出选择.广义地说，决策还包括在做出最终选择之前必需进行的一切活动。”三是认为决策是对不确定条件卜发生的偶发事务所做的处理确定。这类事务此前既无阅历,乂没有可遵循的规律，做出选择有确定的风险.这种说明认为只有冒确定的风险的选择才是决策，这是对决策概念最狭义的理解，本文所指的“决策”指的是公共政策的决策。公共政策作为由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其决策必定是围绕公共问题和公共利益而进行的，但是公共问题往往比较困难，公共目标也是多样的，公共利益是多维度的，所以公共政策的决策往往是在收集驾驭上述信息的状况下，综合社会发展的其它方面的需求，并依据可支配资源的状况，平衡各方利益群体需求的行动过程。公共政策的决策，体现了决策机关和决策者在困难的利益关系和利益格局下的平衡实力。2、二次决策二次决策，是本文提出的概念。一般发布的政策已经是决策的结果。所谓“二次决策”是在原有决策已经发布执行的决策基础上，二次决策者依据实际状况和驾驭的信息，时原有决策进行修正、补充的决策。这包括两个步骤，第一步，是否执行一级决策。假如原有政策不尽合理，无法执行，二次决策可能会做出拒绝执行原有政策，假如做出不执行的决策，则必需应对行政风险。假如执行，则必需担当相应的后果。其次步，如何细化落实一级决策，也即具体的执行措施，也包括执行的程度和力度。要精确界定二次决策，必需其他相像概念作区分：第一，“二次决策”的概念必需及“政策执行再决策”区分。二者的不同在于：首先，二者发生时间不同,二次决策是决策，发生在政策执行之前，”政策执行再决策”是执行，发生在执行过程中及执行任务结束后：其次,地位和作用不同。二次决策在特定的区域对政策起着确定性作用，二次决策确定者原定政策的实施、过程、和结果。政策执行再决策仅是原定政策方案的补充或者细微环节修正。再次，实施主体不同。二次决策是由具有决策权力的机关或行决策者做出的，他们可能不是具体的执行人员，而政策执行再决策，发生在执行过程中，是由决策的执行者做出的。其次，“二次决策”及“街头官僚再决策”.二者的区分在乎对再决策主体的定位差别。“街头官僚再决策”中，决策的主体是“街头官僚”，而街头官僚是指处于基层和最前线的公共管理人员，是机构中干脆及公民打交道的公务员，也就是他们是最基层的政策执行者，他们由于特定的自由裁量权和某些自主权对某一公共政策产生.影响。“二次决策”的主体则层次更高，他们包括中心职能部门、地方职能部门，涵盖党政系统中的政策决策者.其次，“街头仃僚再决策”所针对的对象是某一项已经传到到基层的具体公共政策，而“二次决策”他们面对的是更加接近原定政策目标的公共政策，因此二次决策的决策对象更具有广泛性。第三，“二次决策”及“连续决策”。本文探讨的“二次决策”是一个阶段节点，只是相对于一次决策而来的二次决策，这一决策完投过程，而“连续决策”更侧重及动态决策过程，强调决策的不断接着进行。第三节相关文献综述一、国外探讨综述国外学者关注政策二次决策主要是“街头官僚理论”。“街头官僚”(Street-1.eve1.Byrcaucrat)词最高出现在1977年李普斯基(1.ispky)公共部门干脆面对公众的、拥有真正政策推断力的人员定义街头tT僚.按这个定义，建立一个街头官僚理论一文。此后1980年他正式出版d街头官僚：公共服务中个人的困惑讥正式建立了街头官僚理论。在他的定义中，街头官僚理论从微观角度探讨如老师、警察和保安人员都属于街头官僚,街头官僚介于政府和公是指处于基层和最前线的公共管理人员，是机构中下脆及公民打交道的公务员。他们从组织中获得很多的自山战量权,并且拥有足锅的资源反抗自上而下的压力，他们及其说是执行政策,不如说是在进行再决策。李普斯基认为,街头官僚在实际工作中拥有特别大的政策制定实力，因此,政治家和高级管理并制定的政策能否最终实现取决街头仃僚是如何去实施的，街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响，主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织1jpky.MiC2c1.RUSSd1.SagcFoundii1.ionStrectIxw1.IhircAiicracyJ9833'Michae1.1.ipsky.Stree1.-Ieve1.bureaucuc>>.DiknnuofIheindividua1.iPUb1.xrsen,ice:Russe1.1.SageFoundacicn.1980.权力的某种自主性。这种自主性意味着他们及政府组织的目标和利益存在差异的时候,可能会通过所驾驭的自由裁量权来实行某种不合作的策略抵制组织的吩咐,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现，街头官僚理论产生后，渐渐成为公共行政中自卜.而上探讨政策制定及执行的路径，这一理论认为政策制定和政策执行是一个模糊的过程，街头tr僚在执行政策中不断地进行再决策。再决策的表现形式有：1、将原则性强的政策变成具有可操作性的政策；2,依据自身利益对上级政策进行有选择的执行：3、对上级政策的“软反抗”：4、干脆抵制上级政策“二、国内探讨综述1、对政策过程中政策变更的探讨近年来，我国学者起先关注政策实施探讨，比较流行的观点有“政策变通”执行模式理论，“政策空传”现象以及选择性政策实施模式等。如“政策变通”理论认为，政策变通是中国大陆政策实施过程的常态，是指在政策实施过程中，政策实施者未经原政策制定者同意及准许，自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。政策变通不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则及目标部分地或形式上的遵从。变通后的政策的原则及目标可能及原政策一样，也可能不一样乃至南辕北撤“政策空传”探讨更关注政策目标达成，认为当政策文本不能转化为具体实施行动，以及政府职能部门及社会不能有机互动，政策目标达成度低，政策实施呈现为象征性执行，就出现政策实施中的“政策空传”现象:其表现形式有政策不执行、政策虚执行和政策假执行。”选择性政策实施”探讨重点在政策执行者对上级政策的取舍，一种目的在于满足地方政府自己的利益需求，另一种是在中心的政策和地方政府自己利益两者间取得一种均衡，也即''选择性均衡实施模式。此外，学者们也起先关注到中国的行政体制对政策过程的影响，如认为中国«庄垂生.政策变通的理论：概念.向IS，分析框架,理论探讨.2000.6.2乍曲出.中田公共政策实施中的“政策空代”现象探讨.公共行政评论.2012(3).59氮存在分别的集权模式，该模式相识中心各部委、地方政府为代表的官僚机构在中国的政策制定过程中有较大的影响力。权威的分别话推动了具有相互推翻权利的不同政府部门和地方政府在政策制定中寻求妥协和共识的行为。结果，政策的制定过程更多的表现为政府部门之间的谈判和交涉。另一部分学者关留意点在于中心和地方政府的利益博弈关系，如柳俊峰在“中心和地方政府的利益博弈关系及对策探讨”中提出，地方政府成为独立利益博弈主体，围困着对经济管理“责、权、利''的重新定位和分解，中心政府和地方政府也始终进行着利益的博弈1.这样探讨特殊是对政策过程动态过程的探讨，尽管从某一方面揭示r中国公共政策的特殊性，但是不行忽视的是，均存在确定的局限性，主要表现在：第探讨基本基于纵向政策过程视角，关注纵向过程特殊是自上而下的纵向过程，但是这些探讨关注的近点都是在于公共政策从上而下的传递过程中发生的调整和变更，而忽视了在中国特殊的党政结构中，存在横向政策过程模式，而横向过程模式是中国实际政策过程中最重要的内容之一，政党和政府之间的微妙的互动对政策过程产生者重要即响。其次，在纵向的政策过程视角中，在中心及地方政府关系之间的相识上，停留下政府及政府匕级之间，而没有深化到政府职能部门上下级之间及政府职能部分及上卜级政府之间的关系，因此照成了对纵向政府间关系相识的偏差。如博弈理论，认为上下级政府之间始终存在博弈，而利益博弈冲突导致政策执行失控。这当然适用于部分状况状况，但就职能部门而言，由于人权、财权和事权的分别，中心政府和地方政府职能部门之间并没有干脆的利益关联，政策的制定和执行，并不是围围若部门利益开展.第三，将决策及执行分割，认为政策出台后，决策过程已经完成，而执行是种机械的、技术性的过程。片面了探讨政策实施过程中某现象，将全部的变更均归结于执行过程产生的政策目标流失和执行偏差，却忽视r做出这些调整和变更的决策者，没有对这些决策和决策者本身做出探究，从而未能揭示这些现象产生的本版。本文认为，无论是政策变通、政策空传还是选择性政策实施探讨，这些都是地方政府及地方职能部门对上级卜达的政策，基于当地的实际状况和管理阅历，1和俊峰.中心和地方政府的利战博弈关系及对嫉探讨”j.西南之通高校学报3(社会科学版b2(K3).在地方决策体制卜.，通过一个独立的决策过程，再次做出政策决策的结果，相对应上级政策的决策，此次决策称为“二次决策工2、对二次决策的探讨国内学者对二次决策探讨有几种途径，一种是认为政策决策中存在街头官僚再决策。这些探讨一股是通过街头官僚理论，探讨我国基层公务员和政策制定和政策执行中的地位、作用和动因，可是认为是街头官僚理论的扩展.如黎浩在C街头官僚再决策缘由分析一文中分析了街头官僚再决策的缘由：街头官僚自身利益的驱动、政策执行资源的稀缺和政策本身的因素。其中他认为政策本身的碇乏合法性、政策目标模糊、政策不具有可行性是迫使街头官僚不得不进行再决策。他认为街头官僚将会有一个"再决策”的弹性权力空间,在对这种“再决策”的评价方面，他认为在决策就象一把*双刃剑”,能带来主动的效果，也会造成消极的效果李小兰在£街头官僚再决策的内在动因及限制路径一文中，认为及高层管理者的目标差异是再决策的内在动因，要实现对街头管理的限制，要从法治、管理'伦理三个路径入手）其次种是认为再决策存在于地方政府的“连续决策”过程中。如马跃在事后博弈和地方政府的连续决策过程一文中提出，传统的地方政府决策表现为初始决策一事后博弈一一再决策这样一个连续过程。，在不能参及初始决策的体制卜.，卜级政府或一般民众通过执行和反馈阶段的激烈反应参及博弈，促使上级政府调整政策。这种博弈可称为“事后博弈”，事后博弈是下级或民众等利益相关者政治参及的主要方式。一方面，中心或上级政府明显存在臼我订正的再决策机制，另方面，下级政府和通民众通过利益的表达，影响上级政府再决策，使政策进一步适应并未变更或已经变更的现实。这种观点认为再决策的主体是最初的政策制定者，而卜,级或民众等相关利益者通过事后博弈促使最初政策制定者对原有政策进行修正或调整，也就是再决策的主体及上次决策的主体是样的。第三种是“政策执行再决策”理论，这种理论认为再决策存在于政策执行过程中，也即是再决策时政策执行的一部分,如宁国良在6论公共政策执行再决策11明ifi.街头官僚再次成缘由分析川.中山山校探讨生学H（社会科学手.2003（4>.2李小兰.头日僚再决策的内在动因与限制路径刖；.20<）7,<12）一文中认为，由于政策环境、任务和目标的变更、人们相识的深化及政策偏差和副作用的产生，在公共政策执行过程中和执行任务完成后.须要依据信息反馈对原政策方案作必要的补充或修正，就是公共政策执行再决策。对公共政策执行再决策，他持确定看法，认为由于政策执行偏差的产生,使政策执行偏离了政策的既定目标.产生/一系列的不良后果，耗费了不应奢侈的政策资源，造成了政策问题不能顺当解决。这些都必需予以订正，而订正的途径就是公共政策执行再决策。此外，政策执行再决策有利于政策目标的实现和后续政策的制定Z从以上综述可以看出，国内外学者尽管己经相识到在政策过程中存在“二次决策”或者“再决策”的现象，并且对其缘由进行了分析，但是这些探讨至少有以下局限性：第一，探讨对象的局限性。以上文献中，部分学者关注到了“街头官僚”这一基层决策者的再决策过程，部分学者关注到了上层决策者所作政策修正的再决策过程，关注到r最高乂决策和最底以决策，却忽视j'中间决策传递的过程，并非仅有最高层决策者和最底层决策者有再决策行为，在"政府”包含多个主体，是不同层级决策主体和执行主体的集合。这个主体集合里，包含中心政府及地方政府的差别，政策制定及政策执行对象的不同，这其中有统一也有冲突和妥协，很多时候政策的出台就是多方玩动和平衡的结果，而政策执行本身就是互动的产物。以上文献均没有对各决策主体进行界定和分析，缺乏对中国条块管理模式对决策过程影响的探讨，没有从中国政府的层级、各层级政府之间的内部关系、力气对比、利益分析等角度分析决策过程。本人认为，在我国特殊的格局卜.，要从系统的角度分析公共政策决策和执行，对不同忆级的政策主体进行区分，探讨地方政府实施地方政策的二次决策，才能更深化地分析公共政策。其次,缺乏实证探讨。以上文献大多是理论探讨，通过例述、说明和拓展理论，来对应探讨中国的政策决策，但是这些探讨缺乏实证探讨,对缺乏具体政策决策本身的思索，甚少关注具体政策的出台过程，也即是政策的决策过程。本人认为，探讨政策再决策，须要进行实证探讨，通过探讨网吧管理政策的地方政府再决策，分析出出台政策的缘由、目的，通过对影响网吧管理政策决策的相关因索进行探讨，从而分析政策产生缺陷的背景和缘由。,宁国I1.论公共政策执行再决黄u.用潭高校社会科学学报.20O1.第24禄第4期第四节探讨方法及论文框架一、探讨方法1、文献探讨.一是搜集政府主管部门、探讨机构、行业协会等发布的信息和数据，对历年来发布的信息和数据进行深化分析和探讨。二是梳理历年来网吧政策变更状况累积基酬探讨资料。2、政策分析。通过对广东省网吧连锁政策的调研、制订、分析、筛选实施和评价的全过程进行探讨，对二次决策的效果、本质及其产生逢象由进行分析，同时通过比较探讨，比较不同行政区域的网吧政策差异，分析地方政府二次决策的相关背景、决策意图和政策效果。3、分及视察.深化到二次决策者的的事芬背兔中，在实际中参及二次决策过程，I可时运用干脆视察法，收集和分析相关资料.二、虎文樨架中国的公共政策过程中国公共政策过程中二次决策的存在埋论分析公共政镜过程理论公共政策两种路径模式地方政府出现：次决第中国公共政策过程的特殊性多或领导的行政管理体制公共政策过程中存花的问题例证研究22-2O12年的中国网吧管理政策网吧管理政策中存在二次决策二次决策的机制:次决策的生态帙S二次决策的效果二次决策的优势二次决策的局限性结论及建议其次章公共政策过程中的二次决策现象第一节中国公共政策过程的特殊性一、公共政策过程理论政策过程(po1.icyPrOCeSS)理论缘起于西方的政策科学探讨。该理论把政策过程分为一系列的步骤，如政策问题议程设定、政策选择、政策确定、政策实施,评估和反馈政策效果、政策修正等,最早尝试对公共政策过程进行阶段划分来自于20世纪50年头，美国学者拉斯韦尔把政策过程划分为7个阶段：情报、建议、规定、行使、运用评价、终止070年头他的学生布瑞沃提出了政策过程的六阶段论：创始,估价、选择、执行、评估、终止在诸多关于公共政策过程的阶段划分中，琼斯和安优森的看法被大多数探讨者接受并接受。琼斯在£公共政策探讨导论书中把政策过程概括为：1、问题确认：2、政策发展：3、政策执行；4、政策评估；5、政策调整、终结阶段。安德森的政策过程阶段划分法由于其著作公共决策的较早译介而广为中国学者熟识，安穗森认为公共政策包括：1、问题的形成及议程设定阶段：2、政策规划阶段：3、政策接受阶段：4、政策执行阶段：5、政策评估阶段等。随着政策科学探讨的进展，政策过程理论尽管受到了越来越多的批判，但是公共政策过程理论将政策过程进行阶段划分的做法，供应r一种解剂错综困难的政策过程的方法，且至少为政策分析供应了一种手段。以萨巴格尔为苜的政策分析家认为，阶段理论已经过时，应当建立更好的新理论框架取而代之。此后的西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出了各种关于政策过程的新理论框架，包括制度理性选择框架、多源流框架、中断一平衡框架、辩护联盟框,1.a%we1.Maro1.dD.(1971>.AJVe.HewO1.eu1.ieyScience.NewYork：AmericanE1.*evx!r.p.282Michae1.Howk1.1.dM.Rumet1.M1996).Stud)ingPuWu.Po1.>cy：PUIieyCyCIeQ1.WPHiCySU1.HyS1.emsOMozUniversityPre“，p.10架、政策扩展框架、因果性途径等。及西方纷繁困琲的理论相比，政策科学在我国90年头才真正起先兴起,而政策过程理论方面的探讨则更加滞后。政策过程理论经验了由无到有、由陶性到显性、由被动的受影响的自发性到主动探讨的自觉性、由概念引进到逐步阐糅再到探究创新的发展过程'总体来说，我国的政策过程探讨理论更多的是从建立政策分析模型的角度探讨政策途径和阶段途径描述政策过程，主要探讨成果有：胡宁生的6现代公共政策探讨(2000)：陈振明的6政策科学2(1998)、公共政策分析(2002)、政策科学、公共政策分析导论3(2003)：宇疆的公共政策学(2003);谢明的公共政策导论(2004)：;张金马的公共政策分析：概念过程方法(2001)等等。二、中国公共政策过程模式特征1、多重领导的行政管理体制在政府纵向结构方面，中国实行单制的国家结构形式，也即由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家的结构形式，在行政区域设置的同时，形成了不同的行政区域层级，目前主要有中心、省、市、县、乡五级。及此对应，依据行政区域，形成五级政府作为行政主管部门，由此形成r纵向政府模式,横向结构方面，每级政府均由相应的职能部门组成，包括政法、文化、科技部门、教化、交通等。由于历史文化传统、国家的单制结构形式以及长期的支配经济体制的影响，中国形成r中心、地方政府之间以“职责同构”为特征的行政管理体制。所谓“职责同构”,是指从中心到地方的各级政府在职能、职责和机构设置上的高度统和高度同构，也就是“上下对口、左右对齐”的情形。g中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：省、臼治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。在管理模式上，表现为分级管理和垂直管理并存，目前履行经济管理和市场监管职能的部门如海关、工商、税务、,何华兵号.发展中的收国过程理论一一我国政策过程理论发展阿顿。底亶叫.云两行政学院学报，2006(6).烟草、交通、盐业等多数实行垂直管理，其他部门实行属地化管理。实行属地化管理的职能部门通常实行地方政府和上级