关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨.docx

关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵扰社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监视行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉讼首先要明确什么是公益，现代汉语词典的说明是公共利益“，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些状况下是交织在一起的，但在大多数状况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无干脆利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常那么称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致一样。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有干脆利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有干脆损害原告私人的利益；其次，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，承受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不势必要求公益侵害的事实发生，只要依据相关状况能够合理地判定其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此,有利于把潜在的大量损害歼灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入爱惜了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指请求订正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的检察总长制度，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应爱惜的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区行政诉讼法第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特殊规定者为限。另外,英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为干脆影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监视和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法假设干问题的说明第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，假如政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有干脆利害关系，那么被解除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不成认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和构造发生深刻变更、政治法律思想进展全面革新的势必产物。它的创立既保障了公民的根本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力气对国家公权进展制约，充分发挥公民和团体在爱惜公益中的作用。自从党的XX大提出依法治国,建立社会主义法治国家的壮丽目标后，依法治国的根本方略已被载入宪法,党的XX大又进一步提出了建立社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建立进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。一、确立行政公益诉讼制度,是我国参与WtO的须要。参与世贸组织标记着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不行幸免地要影响我国的法律制度,因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WtO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对利的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响的利是法定与否，是干脆的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响就可提起诉讼（2）,可见wt。对行政诉讼原告资格作了特殊广泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赐予相对人此种权利，应予以修正为宜。二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的须要。行政诉讼法的立法宗旨确定了行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是爱惜公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之爱惜是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但假设行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威逼就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其事实上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于爱惜私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨说明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的爱惜与对私权益的爱惜同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋紧要化的须要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借开展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。假设在行政诉讼中仍对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，与经济社会开展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益干脆受损之情形，使大局部公共利益被侵扰的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆恭江桥垮塌事务为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但假如在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不行以防止付出如此沉重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如赐予受此行为侵害的广袤农夫有起诉的权利，通过司法手段加以解除，岂不行以幸免土地的闲置和资源的奢侈？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的状况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度,尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、骇人动目的侵扰公益行为的有效渠道。四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了根底。我国现行的行政诉讼法是I1.(H9年公布的，其其次条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵扰其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，该条因以“侵扰为标准使原告的范围显得很窄小。XX年10月实施的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法假设干问题的说明，第12条规定（见上文）对原告资格作了比拟明确的概括式规定，第13条那么列举了司法实践中常常遇到的情形，即相邻权人、公允竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法其次条的关于原告资格规定要广泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其开展趋势的o或许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的状况，这种忧虑应当说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼照旧不会门庭假设市，因为诉讼是要本钱的，以诉讼为乐的状况终归少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告知讼资格即建立公益诉讼制度也是势必的结果。五、广袤群众法律意识的增加，为建立公益诉讼制度供应了良好的社会法制环境。随着法治理念深化人心,人民群众学法、用法的意识进一步增加，他们不仅拿起法律武器爱惜自身的合法权益，也拿起法律武器爱惜公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：1、南京中山陵园管理局在紫金山最顶峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建立”。东南高校两名老师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院,要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局始终未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并赐予答复；3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大局部因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告知讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广袤群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是相同的，侵扰公益事实上就是侵扰了更多的私益。因此，假设建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而须要深化细致的理论准备和必需时期的实践探究。就说“公益，它的含义并不困难，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多困难问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。一、行政公益诉讼制度的爱惜范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的须要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的;其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为(4)O在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产爱惜、垄断性行业、同业竞争等几个冲突比拟锐利的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益的确受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对全部涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益爱惜获得可诉性,不应苛求起诉人须与本案有干脆利害关系，而应赐予全部知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可依据我国的国情，做以下三种分类：第一，广袤群众，指与行政行为虽无干脆利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；其次，受害人,是其利益干脆受到侵害，同时被诉行政行为损害或威逼到社会公益而提起诉讼要求爱惜私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赐予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赐予特地机构以责任的形式来爱惜公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监视，假设其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监视者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以坚信法院裁判的公正性。事实上，行政诉讼开展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正值干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不行行，而且破坏了既有的国家权力构造，很会使行政审判机关处于被动的局面。三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼终归不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时,须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要困难得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。四、举证责任的支配。依据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原那么是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责供应为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责供应为妥，这是依法行政的要求确定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相相同；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循谁主见，谁举证的原那么，公允合理。五、诉讼费用的担当。依据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以接受不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原那么上原告不负担诉讼费。对某些案件须要进展鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的特地基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门担当。如此会促进广袤民众对公共利益的关怀，也加强行政机关依法行政的高度责任感。六、对原告的嘉奖。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑依据其爱惜公益的利益大小，赐予其适当的嘉奖。这样可以激起更多的公民或组织监视行政行为，维护社会公益,因此政府部门似乎也有必要建立特地的嘉奖基金。另外，对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及爱惜也应相应作出规定，让其充分行使爱惜公益权利之时，其本身利益不受侵扰