城乡结合部管理困境的制度性规制 ----一个基于土地制度改革的研究视角.docx

城乡结合部管理逆境的制度性规制个基于土地制度改革的探讨视角中共泰安市委党校副教授刘庆弑作者：刘庆斌，男，37岁，山东济南人，法律项土，现任中共泰安市委党校管理学部副裁投。长期致力于地方政府投融责问题和区城及济探讨.近年来在管理现代化、中国民营科技与疑济、管理科学文摘、人民网、光明因、求是理论网等国家级及看级以上学术期刊和国内主流媒体独立发衰论文70余篇，其中有5篇国家级中文核心期刊，有6篇论文被中国人民高校书报资料中心企业家信息，管理科学等全文转载或索引.主带省类党校系统科研谭题5货.联系方式：山东省中共奉安市卖党校管理学部.（邮编：271000）邮箱：yunhai73163电话：15666598667在工业化、城市.化速度不断加快的今日，城乡结合部的土地因其边际效应，渐渐成为土地交易最活跃的地区之一，规范城市土地利用与管理，尤其不能忽视城乡结合部的土地利用与管理。城乡结合部是不同全部制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流淌性强、利益关系错综困难的区域，是城市化进程中冲突最集中、最普遍的区域。只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，才能实现城乡经济的共同旺盛，促进城市的可持续发展。一、城乡结合部烧济社会发展的钟征产业结构多元化。城乡结合部涵盅了第一、二、三产业的各个方面。城乡结合部处于城市化的最前沿，其社会经济结构极不稳定，始终处于改变状态中。拥有足够的劳动力，交通便捷，地价低廉，吸引城市其次、三产业向城市边缘转移，尤其是其次产业的发展更为快速,形成了农业劳动力新的就业结构形式。另外，城乡结合部的乡镇经济组织以土地、劳力入股，利用靠近城市而农业资源又比较丰富的区位条件，共享城市市场。城乡结合部的居民也以私营和家庭工业的私有产权形式参与城市经济活动，形成遍布城乡结合部的城市大工业服务的小型加工业，成为城乡结合部重要的产业成分之一，同时，城乡结合部还是发呈现代化集约型高效农业的摇篮。上述各种产业的发展使得城乡结合部的产业结构日趋困难。地域差异明显。随着城市化水平的提高和城市功能向外扩散，城乡结合部成为城里人和城外人集聚的地带。城区人口向外迁移的缘由，一是市区人口为改善住房状况而外迁，二是城区用地功能置换，居住地和工业用地转变为土地产出率高的第三产业用地，于是住宅和工业外迁引发人口的分倘重组。另外还有从农村到城市打工的民工多数聚居在市区边缘的民房或建筑工棚里。在农村人口中，除了从事第一产业的务农人口外，还有部分已经脱离了农业生产从事二、三产业,非农业活动已超出了初级乡村制造业和传统技术的范围，“城市型”和“城市关联型”就业人数快速增加，并逐步适应现代化的生活方式,但仍不情愿放弃土地，其季节性转换较频繁。另外，部分农村人口对正式工的需求己不再是传统的那种城市对农村劳动力短期、季节性的需求。用地结构困难。城乡结合部用地结构是在乡村土地利用的基础上城市用地渗入所形成的独特的地域类型。目前，城乡结合部土地类型较为困难，城市用地、农村居民点用地、独立工矿用地和农业生产用地呈犬牙交织状态，土地运用混杂。相当多的农村居民点和农业生产用地在城市边缘存在并锲入城市用地中，旦布局分散、占地偏大，土地利用效率不高。另外，城市用地呈现沿交通线扩展的趋势，使得城乡结合部内形成了一部分插花地和空隙地。二、城乡结合部问题怠点：土地制度是根本问题关于造成城乡结合部目前问题的因素很多，这一问题的本质在于土地问题。首先是征用集体土地时对农夫利益的剥夺，使农夫利益得不到充分体现。当前一些政府征用集体土地的主要方式是先行规划，征用补偿，然后转让给开发商进行开发建设。但其中城市政府以低价征用农夫土地后，不做任何投资即可以高价转让给开发商，谋取巨大利益。中间绝大多数的利涧在政府与开发商之间安排。对于农夫而言，除去村委会留取部分，安排到农夫手中的实际数额就寥廛无几了。其次，各种社会问题急需解决。农夫失地后，失去了稔定的收入来源，加之补偿太少，就业问题日益突出；同时农夫在缺乏规划的前提下，在H有地上H发盖楼、出租，居住人员困难，社会治安也在成为一大问题。城市的扩张首先是城乡结合部的农地变成非农地，而土地制度在中国又是一个根本性的制度。它的变动涉及社会结构和经济利益结构的大变动，这背后是困难的经济关系、利益关系和社会关系的改变。一般说来，城乡结合部有三种类型：一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区；.是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“混搭”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。城乡结合部走土地交易最活跃的地区之一，目前存在着各类用地交织、市场交易主体困难、隐形交易突出、交易秩序混乱、违法用地和违法交易等问题，严峻影响着经济发展。产生上述问题的缘由主要有三点：一是加快工业化、城市化进程带动了城乡结合部建设用地快速膨胀。一方面大量的国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业的发展,加大了建设用地需求，另一方面城市第三产业快速发展，致使城乡结合部建设用地需求急剧增加。对于用地者而言，在城乡结合部取得土地和房屋的成本远远低于城区，带动了用地需求；而对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获得的经济收益远高于农业收入，他们往往乐于把农用地私自转为建设用地或建房出售、出租,牟取高额回报。二是集体土地产权不明，权益不清。村两委认为自己是村民集体的代表，处置集体土地天经地义。村民个人认为自己多年来运用的土地，怎么处置其他人管不着，甚至部分土地运用者认为自己有肯定的处置权，由此驱动利益各方私自建设，私自处置，产生隐形交易和违法交易，牟取私利。三是管理薄弱。现行的国家有关法律法规对城市.国有土地管理的规定相对比较完善，但对于城乡结合部用地，尤其是集体建设用地的流转没有明确规范，在管理上简洁被集体土地运用者、农户等违法用地者钻空子，而对于土地行政主管部门来说，乂缺乏详细的管理依据,导致城乡结合部的用地在管理上存在一些“盲区”。三、消退城乡结合部“发展陷阱”逆境的制度性规制选择现在的根本问题是产权机制和财政税收问题，必需从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。1、关键的一个问题是，要从土地运用制度上探求问题的根源，首先须要做三个整合，一个合一。一是全部产权整合。就是土地国有制和农村集体全部制的整合。其次个整合，是土地的出让和划拨归并，这是地方政府的固定财源。第三个整合，将现有的建设用地的几种形式一一商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并。房地产的几个形式归并以后，假如开发商买土地，一次交完土地运用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在70年内每年必需交地租，这样，地产商不敢圈地。屯枳的土地必需交税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也削减贫富的差距。我国卜.一步的土地制度改革深化必需在实现三个整合上做文章，不理顺产权、机制是做不到的。一个归一是：涉及土地的两个规划相互制约，即城市发展总体规划和土地利用总体规划相互打架，这对土地资源的利用，提高效率是不利的，应当合一。2、城乡结合部农夫的权益保障须要一个长效机制在很多城乡结合部地区，农夫得到出售土地的补偿后，这笔资金很难保障他们的长期所需，甚至很多人短期内就会把全部的钱花掉，而他们既没有技术，也没有学历，最低生活保障或医疗保险都没有得到很好地解决。那么，作为政府应当如何引导农夫安排这笔收入，如何引导城乡结合部农夫建立一种长效的机制，来爱护其长远利益？笔者通过在本地的调查发觉，假如只是简洁的补偿不肯定合适，干脆安排金钱的做法反而会使农夫“寅吃卯粮”，产生依靠心理。假如我们转换思路，从国家有关政策上进行重新的制度设计，可以以土地换社保，以土地补偿换转岗培训，换城里住房等等，这样的政策对于农夫的权益保障则更具有长远性。还有一个问题是，郊区的土地收入是不是应当都安排给农夫呢？这是因为社会投资所产生的土地升值，所以不能都算到当地的土地全部者。它涉及四个层次的利益，中心还有地方政府、开发商、被拆迁的市民和被征地的农夫、购买商品房的厂家和居民。这四者之间的利益环环相扣，没有起点，没有终点，是一损俱损、一荣俱荣的关系，是一个利益链。所以在处理这个关系上，要通过谈判和博弈来达到一个利益的均衡，这样既有利于房地产业的健康发展，又有利于城市的低成木工业化，进而达到低成本的现代化。3、土地征用制度改革必需在法律框架下严格运行从现行法律看，国家在土地上的权利好像通过村级组织来实现，于是，就有了类似把老鼠交给猫来看管的情形，国家的利益就成了一个虚幻的东西。在征地制度改革的政策设计中须要把握好以下几点：首先是征地补偿必需以土地的市场价值为依据，实行公允补偿，不能以侵害农夫利益为代价降低建设成本。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。其次是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度安排的限制卜.，应允许集体非农建设用地合理流转。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要予以纠改。尤其是马路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。可以考虑对农夫的征地应当高于市场价，规定给失地农夫更高的价格，农夫权益可以得到更多保障，也可以限制一些地方乱征地的行为。另外，还要建立失地农夫的社会保障。4、城乡结合部外来人口的权益保障问题城乡结合部外来人口数量巨大，社会问题也很多，该如何保障这一部分人的权益呢？首先，要给农夫进城的自主选择权。其次，对已经进城的农夫，只要有肯定工作和固定收入的就可以赐予其市民待遇，不能卑视他们，收增容费。再次，要让农夫工树立起城市意识或市民意识，要尽可能创建条件让农夫工在城市买得起住房，获得城市户籍。这些基础性、政策性工作要比政府部门在农夫工劳动场所“送暖和”重要得多。对于达到条件的农夫，就应当“离土就离乡”，给有肯定经济基础的农夫以市民待遇的各种社会保障。5、创建农夫工融入城市的生存文化中国城市有一种根深蒂固但却又不显山露水的“单位”制度。很多公共文化服务通过单位来供应应个人。但进城的农夫务工者所在的单位却不会给农夫供应这种文化服务。更重要的是，农夫务工者的收入特别低下，甚至有大量农夫务工者不能按时足额领到工作酬劳，他们根本无法支付货币化的文化服务。解决这个问题当然须要假以时H,不能蹴而就。但这个过程还是应当尽量缩短，而缩短的速率会有多高，就看政府和社会相关层面能否想出新方法并通过新的工作机制予以实施.