新时代公办养老机构运营改革方案.docx

新时代公办养老机构运营改革方案根据国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（国办发201691号）、市养老机构管理办法（市人民政府令第326号）、市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见、市民政局市发展和改革委员会市财政局关于明确公办养老服务设施公建民营有关事宜的通知、中共市委办公厅市人民政府办公厅印发关于推进基本养老服务体系建设的实施意见的通知精神，为深化公办养老机构管理体制改革，鼓励引导社会力量参与公办养老服务设施运营管理，推动公办养老机构高质量发展，结合我区实际，制定本改革方案。一、总体要求（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，以满足老年人日益增长的养老服务需求为出发点和落脚点，充分发挥公办养老机构在承担特困人员集中供养任务、履行基本养老服务职能等方面的重要作用，解决公办养老机构目前运营过程中普遍存在的服务水平较低、安全隐患较多、行政成本较高等突出问题，增强保障能力，提升服务水平，努力满足人民群众基本养老服务需求。（二）工作目标。通过改革引入社会力量参与公办养老机构运营，转变政府职能，激发社会组织活力，创新服务供给方式，在确保国有资产不流失、供养标准不降低、公益性质和养老用途不改变的前提下，建立权责明晰、功能完善、运行高效、监管有力的公办养老机构服务体系。2023年全面启动实施全区公办养老机构运营改革。到2024年逐步落实改革措施,推动区社会福利院达到国标三级养老机构等级标准，镇街敬老院50%达到国标二级养老机构等级标准并逐步实现国标二级全覆盖。2025年公办养老机构职能定位从兜底保障服务机构向区域养老服务中心转型，发展方式从规模扩张向提质增效转变，运行模式从粗放管理向精细化管理转变，兜底线、保基本作用充分彰显，全区公办养老机构入住率60%以上，护理型床位占比65%以上，改革取得标志性成果,公办养老机构实现服务更优质、管理更规范、群众更满意。二、改革范围区公办养老机构（区社会福利院、镇街敬老院、公建公营的镇街养老服务中心）。三、改革原则（一）坚持统筹实施原则。整体推进运营改革，明确工作流程，稳步推进、分步开展，各部门对公办养老机构运营改革工作给予充分的组织保障、运营保障、政策保障。（二）坚持民政为民的公益性服务原则。发挥兜底保障和社会服务作用，在满足有意愿的特困老人的集中供养需求的前提下，优先保障经济困难的孤寡、高龄、失能、失独家庭老年人的养老服务需求，拓展面向一般社会老人的养老服务，注重社会效益与经济效益的平衡,为当地老年人提供优质、完善、安全的养老服务。（三）坚持养老服务属性。坚持养老服务属性，运营方按照合同协议开展养老服务，不得超范围运营，不得借运营改革之名改变养老服务根本属性，不得将公办养老机构挪为他用。（四）坚持资产安全原则。坚持做到产权清晰，保持土地、房屋、设施设备等国有资产的性质不变，加强国有资产的监管维护，确保国有资产安全与保值增值。四、改革方式和内容（一）改革方式。本次改革采取将公办养老机构的资产所有权与运营权相分离的模式，由资产所有权方或经授权的部门采用竞争性方式选取有资质、有能力的运营方，将公办养老机构交由中标单位进行运营。区民政局与中标单位签订合作协议,各镇街与中标单位签订委托运营合同。中标单位负责公办养老机构的运营管理工作，通过维护提升设施设备、优化管理机制、加强护理人员等人才队伍建设等，持续改善办公养老机构入住老人生活质量，推动公办养老机构可持续高质量发展。（二）改革内容。1 .运营主体改革。公办养老机构所有权不变，将公办养老机构经营管理权交由运营方统一负责，实际运营方承担安全生产及服务质量等主体责任；属地镇街履行属地管理和业主责任，重点做好综合监管、服务指导、政策性保障等工作；区民政局牵头履行行业监督管理责任，重点做好业务指导、服务监管考核等工作。2 .运营方式改革。以保障公益性、兜底性为主，运营方应根据政府保障对象变动情况预留足够的床位，在满足辖区内特困供养人员、政府临时安置的特殊困难人员入住需求的前提下，可合理安排相应床位数以社会化、市场化方式经营，按照普惠原则收住农村失能或其他社会老年人，既满足社会养老需求又盘活资源，弥补资金不足，实现社会效益和经济利益双赢。由区民政局制定公办养老机构建设发展整体规划，由运营方负责具体实施。实施的主要内容是：建设全区特困供养人员失能半失能照护中心、区级老年养护中心普惠示范项目、片区级集中供养敬老院、镇街区域养老服务中心。按照兜底、集中、提升、示范的要求，先期将钓鱼城街道思居片区福利院、光荣院、钓鱼城街道敬老院整体提升改造为区级特困供养人员失能半失能照护中心，建成兜底养老示范项目；逐步打破行政区划限制，集中改造几个片区级集中供养敬老院，对其他无法达到国标二级养老机构等标准的敬老院进行拆并改造用于社区居家养老服务和农村互助养老服务；对其他镇级敬老院逐步提升发展为镇街区域养老服务中心；进一步优化区级老年养护中心，将其建设发展为普惠性示范项目，并承担实训培训、品牌推广、形象宣传、智慧养老管理等工作。最终形成分类集约的运营模式，为老年人提供品质化、专业化、便捷化的服务。3 .服务内容改革。(1)拓展服务对象。推动公办养老机构服务对象以保障特困人员集中供养向以承担基本养老服务供给为重点、普惠服务全体老年人转变。公办养老机构服务对象分为三类：第一类为特困供养保障对象；第二类为困境家庭保障对象，指低保对象、低保边缘家庭、支出型困难家庭等其他低收入人口，以及计划生育特殊家庭的高龄或失能、失智老年人；第三类为普通高龄或失能、失智对象。（2）改进服务方式。运营方在做好特困供养人员吃、穿、住、医、葬等基本生活照料的基础上须增加基本康复护理、基本医疗护理、基本文化娱乐、基本精神慰藉和临终关怀等人性化服务内容，同时要积极面向周边老年人提供短期托养、日间照料、家庭养老床位，以及助餐、助浴、助洁、助急、助医等养老延伸服务。（3）增强服务能力。围绕改善服务环境、优化供给结构、增强照护能力的要求，提高公办养老机构规范化、标准化、适老化水平。将增设护理型床位、提升公办养老机构对失能半失能老人照护能力作为增强服务能力的重要方面，新建福利院（敬老院）项目护理型床位占比分别不低于80%,改扩建项目护理型床位占比分别不低于70%,重点解决生活不能自理、家庭又无人照料的失能、失智老年人养老问题。按照不低于1:10、1:6、1:3的比例分别为有生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力的老年人配备养老护理员，同时配备必要的老年社会工作者、医护人员、消防安全员和工勤人员，增强公办养老机构照护能力和管理能力。4 .机构人事管理改革。公办养老机构工作人员由运营方按规范标准自主招录聘用。改革初期为确保稳定，运营方优先接收录用符合条件的现有工作人员。区社会福利院不再参与直接运营，转变工作职能，职责变更为提供养老服务发展和社会福利机构指导服务。五、主要任务和分工（一）制定实施方案。区民政局统筹全区公办养老机构运营改革工作，加强政策支持、业务指导和行业监管，根据全区公办养老机构当前运行情况，进行需求分析和可行性论证并牵头制定公办养老机构运营改革总体方案；各镇街按照总体方案，根据实际情况制定辖区公办养老机构运营改革具体实施方案。相关方案充分征求区发展改革委、区财政局、区国资委等部门意见。区规划自然资源局、区国资委、区住房城乡建委、区消防救援支队分别对公办养老机构的规划用地、权属、安全条件等按职能职责进行认定；区民政局委托有资质的第三方机构统一进行国有资产评估，出具资产评估报告，评估结果报区国资委备案。（二）确定运营方。按照公平公开公正的原则，由资产所有权方或经相关授权的部门采用公开招投标方式选取有资质、有能力的运营方，运营年限最长不超过20年。运营主体资格根据市相关文件要求确定。若采取招投标应委托具备招标资质的专业机构组织招标和评标。资产所有权方或经相关授权的部门负责组织拟制招标文件，履行审批手续，向社会发布招标公告，并与中标方签订委托运营合同。（三）运营交接。资产所有权方与中标单位达成合作意向，区民政局与中标单位签订合作协议，各镇街、福利院与中标单位签订委托运营合同。资产所有权方应对公办养老机构全部资产进行清产核资、造册登记，办理好人员、物资、财产等接交手续。运营方向所有权方提供公办养老机构运营管理方案并报区民政局审核备案（方案含管理制度、标准化建设实施方案、管理服务团队组成、经费投入使用计划、服务保障及接受监管承诺）。运营方可在完成接收以后，采取逐步介入、分步实施的方式，切实做好公办养老机构的委托运营工作，区民政局、区财政局、区国资委要及时组织对托管工作落实情况开展专项督查，确保公办养老机构养老服务顺利开展。六、运营管理（一）加强资产管理。公办养老机构产权国有，所有权方应对国有资产进行清产核资、造册登记，定期清查盘点，每年更新资产清单,固定资产处置、报废要按照国有资产出租管理有关规定，通过其主管部门报同级国有资产管理部门批准。运营方在合同期内负责日常耗损性设施、设备的维护和修缮，不得从事养老服务以外的经营活动，不得擅自处置国有资产。（二）严格财务管理。运营管理交接后，运营方负责项目运营期间所有的运营费用，优先保证特困人员集中供养需求，并确保供养条件和待遇不降低。特困人员供养政策性补助经费由财政按规定程序拨付，实行专账管理，不得挪用，不得再向特困人员收取其他费用，并接受所属镇街及相关监管部门监督检查。（三）注重日常管理。运营方应当及时向监管方、所属镇街报告重大情况。民政部门会同有关部门对社会化运营养老机构加强监管指导，出现管理服务、安全问题的，依据市养老机构管理办法（市人民政府令第326号）等规定予以处罚。（四）强化价格管理。运营方定价应当符合保基本原则，区分服务对象合理收费。其中：特困供养保障对象免费入住，特困供养标准和护理服务标准按照政策要求足额保障；困境家庭保障对象和其他服务对象的收费标准要体现公益性；接收社会老年人服务收费标准应与当地城镇居民可支配收入、退休金等挂钩，实行普惠价格，与委托方协议确定并接受发展改革部门的监管。严格执行明码标价规定，在运营场所醒目位置将服务项目、服务内容、收费标准、投诉电话等进行公示，主动接受服务对象和社会监督；应保证基本服务收费标准相对稳定，如需调价应提前告知服务对象。（五）做好服务管理。运营方统筹用好政府补助和养老服务收入，按照市养老机构服务质量基本规范确保集中供养人员的供养水平、服务质量、居住环境不低于改革前的标准，并逐步提升服务质量。七、经费保障（一）特困人员集中供养经费保障。政府对运营机构按照实际供养特困人员数量拨付运营经费。具体按照运营机构收住特困人员的实际生活自理能力情况，评估确定为“全自理人员、半失能人员、全失能人员”三个类别，根据市现行特困人员供养政策补助项目及标准，分类按人数核定特困人员集中供养经费，并随上级政策调整同步调标，每月按时拨付政策性补助经费，专款专用，接受监督。（二）妥善解决特困人员就医及丧葬费用。集中供养特困人员在区内医院住院治疗期间，由运营机构落实在院护理照料。医保报销后的自付费用，在申请商业保险“理赔”后，按现有政策申请临时救助，救助后仍需自费的部分，由特困人员所在镇街与运营方协商处理。特困人员丧葬费用按照相关政策标准，根据实际支出情况,在特困人员救助供养经费中支出。（三）支持运营方争取各级财政资金建设投入。按照国家及各级政府相关投资及扶持政策，各镇街及有关部门应协助、指导运营方争取上级投资补助，改造提升公办养老机构基础设施，改善硬件设施；同时支持运营方升级改造原有设施设备，提高养老服务质量，支持运营方申请符合条件的税费减免、运营补贴、政府购买服务、人才队伍保障等扶持政策。八、风险管理（一）风险保障金管理。所有权方应根据投资规模、基本养老服务对象接收数量、承租年限、机构性质、经营回报等因素测算，向运营方收取一定数额的风险保障金。风险保障金由运营方以押金形式向所有权方一次性缴纳，交由所有权方管理；主要用于运营方造成的设施设备运行异常、损坏等情况的赔偿及运营方异常退出的风险化解等；合同期限内，出现上述异常情况的，所有权方有权使用风险保证金化解风险，合同期满后，未出现上述异常情况的予以全额退还。（二）退出机制。运营期内，相关合同事项变更由所有权方或获得授权的部门与运营方商议决定。任何一方提出终止委托运营，应在委托运营终止日90日前向委托运营相对方和区民政部门提出书面报告，并妥善安置入住老人，确保养老服务不会因为委托运营的解除而断档。委托运营期内运营良好、社会反映良好的运营机构，委托运营期满后同等条件下享有优先续签权。有以下情形之一的运营方，所有权方和监管方应责令其整改，情节严重或拒不整改的应当主张权利并解除合同，运营方退出经营：未经所有权方同意擅自变更法人代表的；擅自改变经营范围或未经所有权方及监督方同意将主要项目委托第三方的；违反有关规定乱收费的;歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人、发布虚假广告骗取钱物或认定为非法集资及其他侵犯老年人合法权益的；造成重大安全事故的；未按国家、市有关标准和规定建立健全制度、规范出入院等工作流程开展服务的；入住老年人以及社会公众满意度测评不合格的；年度考核评估连续两年不合格的；提供虚假材料或拒绝提供反映活动情况真实材料的。运营方退出时应由所有权方及运营方共同委托专业会计师事务所进行审计评估，妥善做好资产和账目交接，防止债权债务纠纷。（三）法律责任及经济赔偿责任。运营过程中由不可抗力产生的风险由所有权方、运营方共担，所发生的其他债券债务和经济、安全及相应的法律责任和经济赔偿责任由运营方独立承担。如运营方在运营期间发生责任事故或运营不合格的，所属镇街有权依照委托运营约定内容主张权利，区民政局有权依照职权终止政策资助，并依照市养老机构管理办法等规定予以处理，限期整改；情节严重的，依法移交有关部门追究责任。九、工作保障（一）强化组织领导。由区发展改革委、区民政局、区财政局、区住房城乡建委、区国资委、区规划自然资源局等相关部门及涉改镇街组成公办养老机构改革工作专班，有效化解改革实施过程中出现的问题，确保改革工作顺利推进。统筹协调办公室设在区民政局，负责项目统筹、改革事项组织协调等事宜。相关镇街作为业主方，负责人财物移交工作；区国资委负责指导监督工作；区财政局负责政策性资金的保障及监督管理。（二）强化运营监管。按照“谁主管谁负责”的原则，加强对开展社会化运营养老机构的监督指导，其中区级老年养护中心、失能半失能照护中心由区民政局主管，镇街敬老院由所属镇街主管。同时镇街履行属地监管责任，区民政局履行行业管理责任，区财政局、区住房城乡建委、区应急局、区规划自然资源局、区市场监管局、区消防救援支队等有关部门按职责发挥好监督、服务、政策引导和业务指导作用。（三）实施运营考核。民政部门会同有关部门及镇街不定期开展运营管理工作督促检查，重点对运营方安全生产、运营管理、合同履行、服务质量、入住老人满意度等情况开展考核，发现问题、限时整改，并将考核评估结果作为经费拨付及继续履约的重要依据。年度考核不合格或日常巡查发现严重问题,应按要求整改，拒不整改或整改仍不达标的，应及时启动退出机制，并全面做好善后处理工作。十、其他事项本区范围内的其他相关文件规定与本方案相冲突的，以本方案为准。此前已开展社会化运营的养老服务设施可继续实施，合同期满参照本方案执行。若遇国家、市、区有关政策调整，则参照新的政策规定执行。