关于做好新时代备案审查工作的几点思考.docx

关于做好新时代备案审查工作的几点思考对规范性文件进行备案审查，是宪法立法法和监督法明确规定的制度，是符合中国国情、具有中国特色的立法监督制度和宪法监督制度，也是确保和维护国家法制统一的重要制度。一、深刻认识规范性文件备案审查工作的重要意义规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，对人大及其常委会的立法和监督工作，都具有重要意义。（一）党中央加强规范性文件备案审查的精神实质十八大以来，党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施来看待，并提出明确要求。十八届三中全会提出，要健全法律、规章、规范性文件备案审查制度；十八届四中全会从依法治国、依法执政的高度明确提出加强备案审查制度和能力建设，要求将所有规范性文件纳入备案审查的范围，实现备案审查全覆盖；十九届四中全会再次强调，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。通过决定连续对规范性文件备案审查作出规定，在我们党的历史上还是第一次。这对全面推进依法治国、依法执政、依法行政，保证宪法法律有效实施、维护法律体系科学和谐统一，依法发挥监督职能、加强国家治理体系和治理能力现代化建设，具有特殊重要的意义。自2017年开始，全国人大常委会法工委每年向全国人大常委会报告规范性文件备案审查工作，全国人大法律委员会变更为全国人大宪法与法律委员会，全国人大常委会向全国通报规范性文件审查“个案”，都是备案审查工作形势的重大变化的表现。在新的历史形势下，备案审查工作作为立法工作的重要组成部分和延伸被赋予更多使命，重要性愈加凸显。（二）备案审查制度是对人民代表大会制度的进一步完善一是维护法制统一。法制统一是实行法治和依法治国的基本前提、重要基础和根本保障。通过规范性文件的备案审查，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律相抵触问题，使国家立法统一，就在立法上保障了法制统一。因此，进行备案审查是维护法制统一的重要措施。二是权力机关充分发挥监督职能。保证宪法法律实施是人大常委会的重要职责，立法监督是人大常委会的职权。备案审查是人大常委会行使立法监督职权的必要途径。备案审查的监督方式目标明确，标准明确，纠正方式明确，能够及时发现在执行法律方面存在的问题，是一种有力度的监督措施，能够体现人大监督工作的有效性和深度。规范性文件备案审查是人大常委会开展监督工作极其重要、不可忽略的一个方面。三是人民群众对于规范性文件备案审查制度的更高期待。“一切权力属于人民”是我国人民代表大会的本质特征。这一本质特征决定了人大立法和监督工作都要以保障公民权利、保护人民群众根本利益为出发点，备案审查是有效保障公民权力、维护人民群众根本利益的制度。备案审查制度提供了人大常委会与公民、组织密切联系的渠道，是人民代表大会制度人民性的一个重要体现。通过规范性文件备案审查，让公民主动参与、提出建议，在法律框架内表达利益诉求，由备案审查机关对规范性文件进行认真审查、作出处理，保证其内容合法、适当，有助于宪法和法律正确实施，切实保障人民权利、维护人民利益。二、备案审查制度的性质和内容备案审查是对国家机关制定规范性文件的监督，备案审查制度的性质和规范性文件的性质密切相关。（一）关于备案审查的范围按照将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，规范性文件范围是地方备案审查工作中一个较为突出的问题。按照立法法的规定，报备的规范性文件应当具备以下三个实质要件：一是特定机关按法定程序制定，其主体是国家机关；二是规范不特定的公民、法人或其他组织的权利义务；三是在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的行为规范。关于纳入人大系统备案审查范围的规范性文件，根据山东省规范性文件备案审查规定，在实际执行中，还存在以下认识上需要界定清楚的方面：一是以政府部门名义发布的文件。按照宪法第一百零八条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定。地方组织法第五十九条也规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示。根据上述规定，政府部门的文件，由政府负责监督,纳入政府备案审查系统。二是关于以政府办公厅（室）名义发布的文件。由于政府办公厅（室）是协助政府处理日常工作的机构，其对外发布的文件，体现政府的意志和要求，许多政府文件是以办公厅（室）的名义发布。因此，这类文件应当作为政府的文件，纳入人大备案审查范围。三是党政联合发布的文件。全国人大法工委认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，如果公民、组织对这类文件提出审查建议，可以采取由常委会党组向同级党委提出意见，由党委处理的方式解决，其文件应纳入党委备案审查系统。（二）关于备案审查的方式一是依申请审查。即根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查。国家机关、组织、公民提出审查要求和审查建议，要每件必审，每件必有审查结果。二是依职权审查。即依据法律规定主动进行审查。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，对现行有效规范性文件都要纳入备案审查范围，这是新形势、新任务对备案审查工作提出的新要求。三是专项审查。即对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。（三）关于备案审查的程序规范性文件涉及政治、经济、社会建设等方方面面，提高审查质量，既要注重发挥专门委员会“专”的优势，也要注重发挥备案审查机构“统”的优势，共同为常委会行使备案审查的法定职权做好相关工作。依据立法法和有关法规的规定，确定了统一受理、分工负责、有备必审、有错必纠的原则，并对备案审查机构、有关专门委员会和常委会工作机构的备案审查职责作了分工。法工委作为负责组织审查工作的机构，承担规范性文件的接收、登记、合法性审查、分送和研究处理等，同时各专门委员会和常委会工作机构对报送人大常委会备案审查的规范性文件进行专业性审查。为方便工作，统一了规范性文件备案审查的“出口”和“入口”o规定：有关专门委员会或者工作机构对规范性文件进行审查后，将审查意见函复法工委，由法工委统一研究处理。对存在问题的规范性文件，法工委及时启动纠错程序，与有关制定机关沟通协商，由其自行纠正，或者由法工委报请主任会议决定提出书面审查意见。对书面审查意见，制定机关拒不纠正的，法工委向主任会议提出撤销该规范性文件或者其部分内容的建议，由主任会议决定提请人大常委会会议审议。（四）备案审查的标准相关法律、法规规定，人大常委会对规范性文件主要审查标准包括：一是超越法定权限；二是剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务；三是同法律、法规等上位法相抵触；四是同上级和本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触；五是同一效力层级的规范性文件（或者规范性文件相互之间）对同一事项的规定不一致；六是违反法定程序；七是其他不适当的情形，应当予以改变或者撤销的。工作实践中，主要围绕如何认定“同法律、法规相抵触”来把握合法性标准，围绕如何认定“其他不适当的情形”来理解把握适当性标准。合法性标准侧重审查以下方面：一是看是否突破立法法的规定，超出权限范围制定规范性文件；二是看是否超越权限设定行政许可、行政处罚、行政强制等；三是看是否超出立法权限范围，减损公民、组织权利或者增加公民、组织义务；四是看是否符合法定程序。适当性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合公平正义等，是否符合本地区实际情况和管理需要等进行审查，体现对实质正义的追求。全国人大法工委编写的立法法释义对适当性的解释是：“制定规章是一种抽象行政行为，它同时要遵循合法性和合理性的原则。合法性就是不与法律、行政法规等上位法冲突，合理性也就是适当性，即要符合客观规律。规章不合法的，要改变或者撤销，不适当的，也应当改变或者撤销。”实践中，由于法律只有概括性规定，没有具体情形，对于“不适当”的审查难度往往比较大，应把握以下原则：一是是否客观适度，与社会经济发展水平相适应；二是标准或者措施是否脱离实际；三是看设定的权利与义务是否明显不平衡；四是权力与责任是否明显不平衡；五是处罚是否过当，违反比例原则；六是同层级规范性文件是否彼此协调、相互衔接等。三、我市备案审查工作情况（一）统一思想，提高对备案审查工作的认识2018年初，市人大常委会召开全市规范性文件备案审查工作会议，按照省人大法工委的要求，结合我市实际，对规范性文件备案审查工作的具体原则、内容、方式方法等，作出统一部署和安排，并列入常委会年度重要工作。2018年，市人大常委会听取并审议法工委所作的关于十七届人大以来暨2018年度备案审查工作情况的报告，是全省为数不多已开展备案审查工作报告制度的地市。2020年12月，继续向市人大常委会报告2019年以来备案审查工作的情况。通过常态化的报告制度，对常委会开展备案审查工作的法律依据和意义作了说明，并详细梳理了人大常委会履职期间接收备案的情况以及法工委开展主动审查、专项审查的有关情况，为常委会组成人员和社会各界对我市备案审查工作情况的全面了解、建立健全备案审查工作机制打下坚实基础。（二）依法规范，健全备案审查工作制度为进一步加强和规范备案审查工作，根据上位法的修订情况，结合工作实际，2018年2月，主任会议通过了市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法。该办法进一步规范了我市备案审查工作程序，完善和细化了工作环节，明晰了审查范围和审查标准，确立了纠错机制和联动机制，对充分发挥专委会及备案审查工作机构各自优势，形成审查合力，提高审查质量提供了制度保障。一是明确了备案审查的范围。我市办法对规范性文件备案审查的范围采取定义加列举的形式作出规定。市政府制定的规章、规范性文件、市政府及其有关部门对市人大制定的地方性法规具体应用问题所作的解释，以及根据地方性法规的委任性规定所作的具体规定、以市政府办公室名义但实际是市政府发布的决定、命令、办法等文件都要向市人大常委会备案。二是完善了备案审查的原则。办法确定了统一受理、分工负责、有备必审、有错必纠的原则，并对备案审查机构、有关专门委员会和常委会工作机构的备案审查职责作了分工。法工委作为负责组织审查工作的机构，承担规范性文件的接收、登记、合法性审查、分送和研究处理等，同时各专门委员会和常委会工作机构对报送市人大常委会备案审查的规范性文件进行专业性审查。三是明确了主动审查和被动审查相结合的审查方式。一方面对报送备案的规范性文件每件必审，及时发现和纠正规范性文件存在的明显不合法、不适当的情形；另一方面，对国家机关或者公民、法人和其他组织提出的审查要求和建议，认真研究论证，对存在问题的规范性文件依法纠正。四是规范了审查处理程序。有关专门委员会或者工作机构对规范性文件进行审查后，将审查意见函复法工委，由法工委统一研究处理。对存在问题的规范性文件，法工委及时启动纠错程序，与有关制定机关沟通协商，由其自行纠正，或者由法工委报请主任会议决定提出书面审查意见。对书面审查意见，制定机关拒不纠正的，法工委向主任会议提出撤销该规范性文件或者其部分内容的建议，由主任会议决定提请市人大常委会会议审议。（三）及时清理，切实维护法制统一一是全面主动审查。按照“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，对市政府及其部门、各区（市）人大常委会各类现行有效规范性文件进行摸底统计，梳理汇总市政府出台的90件，区（市）人大常委会制定的22件，共计112件。其中，对不符合不衔接不适应的情形，督促有关部门按程序进行修改；对已过时效期的，一律停止执行，不得作为行政管理的依据；对继续有效的，密切关注其实施情况和有效期限。到目前，112件规范性文件中，已失效的38件，需要修改的36件，废止的3件,继续有效的35件。二是开展专项审查。为确保我市疫情防控工作在法治轨道上统筹推进，保障疫情防控工作顺利开展，今年以来，法工委先后会同市司法局，多次下发通知和电话沟通，要求对有关疫情防控的规范性文件开展合法性审查和备案审查工作。重点对疫情时期市政府或者以市政府办公室名义发布有关疫情防控的规范性文件，确保有关疫情防控措施符合现有的法律法规的规定，发文内容在政府的职责权限范围之内，与相关的政策保持一致。对疫情期间市人大常委会及县市区人大常委会制定的现行有效规范性文件，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，采取分工负责的方式，一方面提前介入审查，实行关口前移，做到备审与文件制发同步进行；另一方面及时掌握和知悉文件的发布时间，实行备案后集中审查，做到查漏补缺。经过逐件审查，2017年以来市人大常委会出台的规范性文件13件、市政府规章10件、规范性文件35件；2020年1月至5月疫情防控期间，市直部门制定出台的所有涉及疫情防控方面文件231件，均未发现存在与全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定和野生动物保护法、动物防疫法等不符合不衔接不适应的情形。（四）以备案审查信息化平台建设为抓手，加强备案审查能力建设按照省人大常委会的统一部署和安排，我们拟定了规范性文件备案审查信息化平台建设方案，以平台使用为中心，梳理整合相关工作制度和程序，进一步理顺工作关系。目前，我市平台已经接入国家电子政务外网开通运行，实现了与省信息化平台的互联互通。通过备案审查信息化平台，将我市现行有效市政府规章、规范性文件和市、县两级人大常委会制定的规范性文件全部上传，纳入全省备案审查信息化系统。四、目前工作中存在的主要问题全市两级人大常委会通过推出新举措，创造性开展工作，备案审查工作取得一些成就，但仍然存在一些问题，需要认真研究和解决。一是对新形势下备案审查工作重要性的认识有待进一步提高；二是部分区（市）尚未完全落实“有件必备”的要求，报备不规范、不及时的情况仍然存在；三是重备案轻审查的现象仍然存在；四是备案审查队伍建设和工作能力水平有待提高。五、下一步工作方向新时代对备案审查工作提出了新的要求。要在此前工作基础上“完善巩固、拓展创新”，使备案审查制度落地生根，高水平运行，为完善国家宪法监督制度、保证党中央令行禁止和法制统一奠定坚实基础。（一）以高度政治责任感与敏锐性，把握正确的政治方向备案审查工作政治性很强，遇到的许多问题带有政治性，涉及党的领导、国家政治制度、立法体制、行政管理体制和司法体制等的问题，需要具有高度政治敏感性。我们要做好工作，必须要从党和国家大局出发分析、判断问题。要从是否有利于维护党的领导、是否符合党的路线方针政策、是否符合宪法和法律规定、权力机关、行政机关、司法机关的权力行使是否符合宪法、法律赋予的权限等方面分析判断问题。（二）扎实工作，建立健全备案审查工作报告制度报告是形式，工作是基础和实体。建立健全备案审查工作情况报告制度，是全国人大、省人大常委会提出的明确要求，也是进一步完善工作制度、增强工作实效的重要抓手。要进一步做好备案审查专项报告工作，让常委会领导、组成人员和社会各有关方面了解备案审查工作，也体现了人大常委会备案审查监督制度的进一步强化和完善。（三）以平台建设为抓手，不断加强立法和备案审查能力建设运用高科技手段为工作中的难题提供技术解决方案，是发展的必然趋势。建设信息平台，提高工作的信息化水平，是立法和备案审查能力建设的重要抓手。要围绕平台的建设和使用，促进相关业务的整合、融合，促进工作人员能力素质提高，不断提高规范性文件大数据收集、整理、分析、使用水平，为不断提高立法和备案审查工作质量创造有利条件。（四）继续加强备案审查制度建设要把“一府一委两院”所有规范公民、法人权利义务关系的规范性文件都纳入人大常委会监督工作范围，进一步健全备案审查衔接联动机制，通过衔接联动机制实现法律法规的统一，保证规范性文件与上位法及相关改革政策协调一致，适应全面依法治国的新形势新任务新要求，着力推进治理体系和治理能力现代化。