《耕地后备资源调查技术规程》编制说明.docx

编制说明湖南省第二测绘院2022年9月一、项目概况2二、标准制定原则和确定标准主要内容的论据5三、主要试验的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效果13四、采用标准的协调借鉴14五、与现行法律、法规和标准的关系14六、重大分歧意见的处理经过和依据16七、标准作为强制性或推荐性标准的建议16八、贯彻标准的要求和措施建议17九、其他应予说明的事项17耕地后备资源调查技术规程（征求意见稿）编制说明一、项目概况（一）项目来源2022年4月1日，湖南省市场监督管理局下达关于下达2022年度地方标准制修订项目第1批增补立项计划的通知（湘市监标（2022）44号），耕地后备资源调查技术规程被列入2022年度湖南省地方标准制修订项目第1批增补计划，为2022年省自然资源厅科研与标准项目，编号2022Bo7。编制经费来源于湖南省自然资源厅财政补助经费和湖南省第二测绘院自筹经费。本标准由湖南省第二测绘院编制。（二）制定背景与意义中共中央、国务院于2017年1月9日印发中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见（中发（2017）4号），提出要着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，指出要在严格保护生态的前提下，科学划定宜耕土地后备资源范围。2021年7月，自然资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知（自然资办发（2021）47号）指出，为全面摸清全国补充耕地潜力状况，推进最严格的耕地保护制度和占补平衡政策实施，决定以第三次全国国土调查和2020年度国土变更调查成果为基础，开展新一轮全国耕地后备资源调查。耕地后备资源调查是贯彻落实最严格的耕地保护制度、规范耕地“占补平衡”制度、实现耕地“进出平衡”政策的重要性基础工作。开展耕地后备资源调查对合理组织开发利用耕地后备资源、落实耕地占补平衡、保障粮食安全和生态安全、促进经济社会平稳发展，具有重要的现实意义。根据国家要求，此轮耕地后备资源调查对象仅限于其他草地、盐碱地、沙地和裸土地四种地类，而我省涉及四种地类的图斑数量及面积均较少。为进一步明确符合我省实际的耕地后备资源内涵、调查方法、评价内容和指标，保证我省耕地后备资源调查评价任务能够顺利实施，同时统一各地耕地后备资源调查评价标准，开展耕地后备资源调查技术规程的编制工作。2022年度耕地后备资源调查技术规程的编制工作由湖南省第二测绘院承担。本标准的立项发布，有利于统一我省耕地后备资源调查工作标准，规范我省耕地后备资源开发时序，进一步明确耕地后备资源的内涵、调查步骤和方法，对促进我省经济社会的高质量发展，推进我省土地整治活动的科学发展和制定耕地保护政策具有重大的现实意义。（三）主要工作过程1、立项阶段。本标准的研制工作最早启动于2022年1月。根据自然资办发（2021）47号文要求，新一轮全国耕地后备资源调查正在开展。为摸清我省耕地补充潜力状况，查清耕地后备资源面积、类型和分布情况，建立耕地后备资源调查数据库，筑牢最严格的耕地保护制度和“占补平衡”政策实施的基础，今年1月至2月，成立了标准制定队伍，收集有关资料，对前期开展的工作进行梳理、分析、研究，正式启动本标准的研制工作。2、初稿编制阶段。今年3月至6月，在原国土资源部TDT1007-2003耕地后备资源调查与评价技术规程行业标准以及有关文件和技术标准的基础上，总结历次耕地后备资源调查评价省级技术支撑经验，结合湖南实际，确定本标准的基本框架。经过实地调研、专家咨询以及内部研讨，于4月形成初稿。通过院内部进一步讨论修改完善后，于6月初步形成标准讨论稿。3、意见征求阶段。今年7月至8月，征求省农业农村厅、省林业厅和省水利厅等有关领域专家咨询意见后，形成了耕地后备资源调查技术规程（征求意见稿）及编制说明。4、征求意见稿审查阶段。2022年9月15日，湖南省自然资源厅组织有关领域专家，对耕地后备资源调查技术规程（征求意见稿）进行审查。拟于今年10月至11月，采取会议、发函、网上公开等方式广泛征求相关意见。根据各方意见对标准进一步修改完善，形成标准送审稿，提交评审。拟于今年12月，根据评审意见进一步修改完善后发布实施。（四）批准单位、起草单位和主要起草人本标准批准单位为湖南省市场监督管理局。本标准起草单位为湖南省第二测绘院。湖南省第二测绘院是直属于湖南省自然资源厅公益二类事业单位，主要职责是负责全省自然资源调查监测评价体系建设、全省卫星遥感影像统筹技术应用、土地和矿产资源卫片执法等自然资源开发利用监管的技术性工作，是全省自然资源事业和经济社会发展的重要支撑力量。本标准编写组项目负责人为曹仕，主要起草人包括：二、标准制定原则和确定标准主要内容的论据（一）标准制定原则本标准制定遵循“标准衔接、政策符合、技术统一”等原则。一要考虑与现有国家标准和行业标准的衔接。注重与自然资源部耕地后备资源调查评价技术规程（征求意见稿）（以下简称“部征求意见稿”）以及其他行业标准的衔接，确保标准的科学性、合理性、协调性以及数据统一性。二要结合我省实践经验。立足于我省本轮耕地后备资源调查评价工作，结合我院在耕地后备资源调查工作中的技术支撑经验以及实地实践经验，编制适合我省实际的耕地后备资源调查技术规程。三要注重标准编写的技术规范性。编写过程严格按照GB/T1.1-2020标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则等文件的要求和规定进行，做到科学、严谨、实用。四要突出标准的实用性和可操作性。参考历次耕地后备资源调查评价工作经验，结合当前国土变更调查、耕地资源质量分类、耕地占补平衡等相关工作，标准编制充分考虑实用性与可操作性。根据我省实际情况，对耕地后备资源调查工作流程、调查方法、数据库建设等内容，进行全方位规定。五是注重标准的前瞻性和先进性。本标准的制定在确定评价对象以及评价指标时，既考虑了我省实际现状，满足当下阶段的工作需求，也考虑了未来我省耕地保护的战略重点,以满足对耕地保护的新要求。（二）标准确定依据本标准在起草过程中，充分参考借鉴了国家和湖南省的相关法律法规、政策文件、国家标准和行业标准等，以此作为相关术语和定义、工作内容和调查方法等的确定依据。确定依据主要包括以下内容：1、法律法规(1)中华人民共和国土地管理法(2020年1月1日起施行)(2)中华人民共和国土地管理法实施条例(2021年9月1日起施行)2、政策文件(1)中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见(中发(2017)4号)(2)自然资源部农村农业部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知(自然资发(2021)166号)(3)自然资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知(自然资办发(2021)47号)(4)关于开展耕地后备资源调查和标注“恢复属性”地类分析评价工作的通知(湘自资办发(2021)120号)3、国家标准(1)自然资源部耕地后备资源调查评价技术规程(征求意见稿)(2) GB/T1.1-2020标准化工作导则(3) GB/T21010土地利用现状分类(4) GB/T33469-2016耕地质量等级4、地方标准DB43/T213湖南省县级以下行政区划代码5、行业标准(I)HJ781固体废物22种金属元素的测定电感耦合等离子体发射光谱法(2)NY/T1221.2土壤检测第2部分：土壤PH的测定(3)TD"1007-2003耕地后备资源调查与评价技术规程(4)TD/T1005-2019第三次全国国土调查技术规程(三)标准主要内容及确定依据本标准按照标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则GB/T1.1-2020给出的规则进行起草。结合我省实际需要编写本标准文本，主要内容包括：范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、工作准备、内业处理、外业调查、宜耕性评价、数据库建设和成果整理，共计十章，及五个针对耕地后备资源调查过程的规范性附录和一个资料性附录。各部分主要内容如下：1、适用范围本部分明确了标准规定的主要内容、适用主体，突出了标准对耕地后备资源调查全过程的技术指导作用。2、规范性引用文件本部分列示了本标准中引用的规范性文件，包括两部国家标准、一部地方标准和三部行业标准。其中“部征求意见稿”国家标准，是耕地后备资源调查相关术语与定义参考的重要依据；第三次全国国土调查技术规程耕地后备资源调查与评价技术规程行业标准，是耕地后备资源调查评价工作开展的技术基础；另外，耕地后备资源调查评价涉及土壤样品采集、评价指标检测等工作，引用了多项与此相关的行业标准。通过引用此类文件，使标准具有权威性和规范性，同时也避免了相同内容不必要的重复书写。3、术语与定义本部分明确了五个术语和定义，主要包括耕地后备资源、可开垦土地、可复垦建设用地等通用性术语。部分术语在相关标准中均有所定义，为便于标准条文的理解，本标准进一步明确，结合我省实际，根据耕地后备资源调查工作性质进行了修改。“耕地后备资源''的定义经标准制定队伍研究讨论后，主要参考了“部征求意见稿”中的“耕地后备资源”定义。对耕地后备资源中可开垦土地和可复垦建设用地进行规定，耕地后备资源分为了可开垦土地和可复垦建设用地两类，包括可通过开发以及复垦能够转化为耕地的农用地、宜农未利用地和废弃建设用地。此外，对地类图斑和综合评价法两个与耕地后备资源调查评价工作密切相关的概念进行了定义与明确，以便于后续标准条文的理解。“部征求意见稿”中耕地后备资源调查评价采用了限制性因子评价法，对限制性因子评价法进行了定义。限制性因子评价法即在影响耕地后备资源宜耕性的评价指标中，任意一项评价指标不满足条件确定为不宜耕后备资源，当所有评价指标均满足宜耕条件时，评价为宜耕后备资源。结合我省实际，若参照采用限制性因子评价法，则我省有条件评价为宜耕后备资源的图斑数量及面积会大为减少。为使我省大部分较为优质的图斑可列入宜耕后备资源，因此根据实际情况适当将限制性因子评价法的条件放宽，部分参考“部征求意见稿二最终采用综合评价法。4、总则选择合理的调查对象，将耕地后备资源合理分类，是开展调查工作的前提和基础。本部分规定了耕地后备资源调查的目的、分类、评价指标及分级标准、数学基础以及工作流程。(1)耕地后备资源分类国家对生态文明建设高度重视。标准制定队伍在总结我省历次耕地后备资源调查评价开展情况的基础上，充分考虑近年来我省经济发展状况，适时调整耕地后备资源调查对象的范围，与生态相关的土地利用类型不宜再进行开发。另外，国办发（2020）44号文件要求，明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。自然资发（2021）166号文件要求，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，考虑到当前耕地保护工作需要，本标准将可整治的农用地和宜农未利用地纳入耕地后备资源范围，主要涉及国土调查数据库中标注“即可恢复”和“工程恢复”的土地,以及未标注“恢复”属性，但实地为低效园地、残次林地及废弃的坑塘的地块等。最终，根据我省实际情况，在自然资源部明确的4类其他草地、盐碱地、沙地和裸土地的基础上，剔除不符合我省实际情况的盐碱地，额外增加了8个地类，共确定为11个地类，包括果园、茶园、其他园地、灌木林地、其他林地、其他草地、坑塘水面、沙地、裸土地、采矿用地和农村宅基地等。（2）耕地后备资源评价指标及分级标准参考“部征求意见稿”、原国土资源部TD/T1007-2003耕地后备资源调查与评价技术规程行业标准以及湖南省耕地后备资源调查技术实施细则等，综合考虑我省实际情况，确定适用于我省耕地后备资源调查的评价指标并进行合理分级。鉴于我省土壤无盐渍化现象，地下水埋深和地表岩石露头度等指标对我省耕地后备资源的评价无实质性意义，因此最终选取了普适、必要并且调查较为科学方便的10个指标，作为湖南省耕地后备资源调查的评价指标。指标包括生态条件、地形坡度、NI(TC年积温、年降水量、土壤重金属污染状况、土壤PH值、土壤质地、土层厚度、耕作便利度和灌溉条件。其中土层厚度的分级标准参考“部征求意见稿”中评价指标的说明同时根据我省山区土壤的实际情况适当进行了修正。其他评价指标的分级标准主要参照了“部征求意见稿”和湖南省耕地后备资源调查技术实施细则。5、准备工作本部分明确了耕地后备资源调查的前期准备工作，包括制定工作方案、资料的收集等。6、内业处理本部分详细规定了耕地后备资源调查的内业工作程序，包括确定调查图斑和属性赋值。其中在确定调查图斑环节，基于年度国土变更调查成果提取了耕地后备资源图斑层，并剔除了不适宜纳入耕地后备资源范围的图斑。属性赋值环节,通过对收集的资料进行整合和矢量化，从而获取调查评价指标数据，并先后对耕地后备资源调查指标矢量层和耕地后备资源图斑层的属性进行赋值。7、外业调查本部分规定了耕地后备资源的外业调查程序，包括总体要求、外业评价指标调查、举证以及外业调查成果上图。为保证外业调查工作的规范性，通过查阅现有关行业标准，确定了生态条件、地形坡度、土壤质地、土壤重金属污染状况、土壤PH值、土层厚度、耕作便利度和灌溉条件等指标的调查依据与方法，做到与现行技术规范、标准的有效衔接。8、宜耕性评价本部分规定了耕地后备资源宜耕性评价的过程，包括评价方法采用综合评价法、宜耕性评价的具体内容。9、数据库建设本部分规定了耕地后备资源调查评价数据库建设的基本内容及方法。10、成果整理本部分规定了成果整理的程序，包括成果形成的格式、成果检查的要求与内容以及最终成果的提交。11、附录本标准包括五个规范性附录和一个资料性附录，分别为附录A耕地后备资源调查评价数据库图层列表及字段结构、附录B耕地后备资源外业调查表、附录C土壤样品采集要求、附录D耕地后备资源不宜耕评价指标列表、附录E耕地后备资源分类型统计表以及附录F耕地后备资源调查分析报告提纲。三、主要试验的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效果本标准在编制过程中，将有关技术参数融入相应的章节、条款。本标准征求了多个县级自然资源部门意见。本标准中有关耕地后备资源调查的基本规定、技术方法、成果内容与形式等，得到了行业管理部门和技术实施单位认可。本标准是省内首部规范耕地后备资源调查工作的地方标准，生效实施后，将为耕地占补平衡、进出平衡、国土综合整治等自然资源管理工作提供统一、规范的技术指导与支持，有助于推动相关工作的高标准、规模化实施，保障评估成果的科学性、准确性。四、采用标准的协调借鉴标准以湖南省耕地后备资源调查技术实施细则为主要依据编写，引用了GB"33469耕地质量等级和HJ781固体废物22种金属元素的测定电感耦合等离子体发射光谱法等2项国标和3项行标。本标准结合我省实际情况以及自然资源管理需求制定，适用于我省耕地后备资源调查评价工作。五、与现行法律、法规和标准的关系（一）与现行法律法规关系土地管理法第三十条规定国家实行占用耕地补偿制度，土地管理法实施条例第八条也有相同规定。非农业14建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。土地管理法实施条例进一步明确了占用耕地的前提、要求、实施主体等。耕地后备资源是补充耕地的重要来源，在耕地占补平衡中具有重要作用。土地管理法及土地管理法实施条例为本标准的制定提供了法律依据。(二)与相关标准的关系1、与土地利用现状分类(GB/T21010)的关系国家标准土地利用现状分类科学划分了土地利用类型，明确了土地利用类型的含义，适用于土地调查、规划、审批、供应等工作，是本标准划分耕地后备资源类型的依据。2、与耕地质量等级(GB/T33469)的关系耕地质量等级是我国首部耕地质量国家标准，规定了耕地质量区域划分、指标确定、耕地质量等级划分流程等内容，为耕地质量调查监测与评价工作的开展提供了科学的指标和方法，实现了全国耕地质量评价技术标准统一。本标准中土壤质地评价指标的测定采用了耕地质量等级中规定的方法。3、与第三次全国国土调查技术规程(TD/T1055-2019)的关系第三次全国国土调查技术规程是指导第三次全国国土调查工作的标准性文件，是国土调查数据库的基础，同时也是耕地后备资源调查评价工作基础。本标准中数字基础参考了第三次全国国土调查技术规程的规定，平面坐标系统采用“2000国家大地坐标系”、高程基准采用“1985国家高程基准”、投影方式采用高斯-克吕格投影，按3。分带。此外在调查精度要求、面积量算、计量单位等技术要求方面也参考了此规程。4、与“部征求意见稿”的关系在近年来自然资源部和省自然资源厅为摸清补充耕地潜力情况而开展耕地后备资源调查工作的基础上，通过衔接“部征求意见稿”等有关国家标准和行业标准，结合我省各地实践经验，编写制定适用于我省耕地后备资源调查工作的标准。鉴于“部征求意见稿”中规定的部分评价指标如地下水埋深和盐渍化程度等在我省并不适用，且其规定的调查评价对象也并不完全符合我省实际，因此本标准在其基础上,主要在评价指标和评价对象部分根据我省实际进行了适当调整。六、重大分歧意见的处理经过和依据本标准在编制和修改过程中暂无重大意见分歧。七、标准作为强制性或推荐性标准的建议根据内容及适用范围，建议将本标准作为推荐性地方标准发布。八、贯彻标准的要求和措施建议本标准颁布后，建议开展2-3期宣传培训班，并在省市场监督管理局规定的期刊上分期连续刊登。九、其他应予说明的事项本标准在起草过程中，得到了全省以及自然资源管理部门的大力支持，来自高校、事业单位的专家学者与有关领域众多的专业人士均提供了宝贵的意见和建议，对标准的起草和完善起到了重要作用。本标准中可能仍然存在不妥之处，请各位专家不吝赐教,后期标准制定队伍将根据意见对标准进一步完善。