从政府服务和社会管理方面看德国模式为什么受推崇 附德国社会工作发展范式及启示.docx

从政府服务和社会管理方面看德国模式为什么受推崇【内容提要】德国社会经济发展的成就被称为“德国模式”，中德两国虽然 在国情上有很大的不同，但德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和 制度设计，对我国目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。【关键词】德国模式政府服务社会管理德国近几年社会经济发展的成就被称为“德国模式”，很多国家都在总结研 究。中德两国在国情上有很大的不同，在政府运作和具体社会管理措施上会有所 不同。但是，行政权力运作和社会管理有其普遍规律，德方在政府服务和社会管 理方面所坚持的价值取向和制度设计，对我们目前正在进行的社会管理创新有一 定的借鉴作用。德国面积35万多平方公里，总人口 8200万，国内生产总值24. 23亿欧元, 是世界上第四大经济体，人均GDP达29500欧元。德国当前经济社会形势较好, 是欧盟中受金融危机影响最小的国家之一，去年经济增长率同比增长3%,今年 一季度比去年同期增长5. 6%,失业率很低。德国是世界上社会管理制度、法律 制度、福利制度较为完备的国家之一，提出并实行许多先进的社会管理理念和措 施，积累和创造许多有益的经验和做法。（一）确立以人为本、民主公开的政府管理体制从社会经济发展的一般规律和趋势来看，有效的社会管理的前提是建立一个 公正、民主、透明、高效的法治政府、责任政府和服务型的政府。德国在政府管 理理念和建立科学民主公开的决策、执行、监督机制等方面很有特点。德国是一个联邦制国家，共有16个联邦州。在联邦宪法的框架下，联邦州 享有高度自治权。各级政府职能清晰。实行分权分税制，权利和责任统一，事权 与财权一致，联邦政府主要负责国防，外交、货币政策、交通基础设施建设和全 民社会保障等工作；州政府主要负责大中小学教育、司法、文化事业等工作；县 市等地方政府主要承担水、能源供应、社会福利救济等职责。政府职能定位准确。 德国政府在社会管理中，努力做到是一个有限高效的政府而不是无限万能的政 府，也就是说“有所为有所不为”，工作重点放在为社会公众提供更多更好的公 共产品和公共服务上，注重社会公共服务，关注民生，保障社会公正与公平。比 如，德国政府实行全民医保、养老等社会保障制度，保障公民教育权、就业权、 居住权，提供便捷完善的公共交通网络，创造良好优美的生活环境等。同时，政 府在社会管理过程中，更加注重利用市场化、社会化的手段，凡是市场能做到的, 就交给市场。政府职能主要在于“掌舵”，而“划桨”的职能更多地由市场来完 成。政府越来越重视发挥非政府组织（NGo）的作用，一些公益性的社会组织、 基金会、工商协会、手工业协会也承担部分政府职能，担负服务民生的角色，如 老年人护理、劳动者技能培训等社会保障工作。当然，德国各级政府除社会管理 外，也有促进当地经济发展的责任，但不过多地干预具体经济活动，凡是市场机 制能够发挥作用，国家就退出，政府主要是通过参股等形式，参与交通能源基础 建设，参与和普遍服务有关的行业。政府主要任务是为市场主体发展创造公平竞 争的环境，为经济发展创造良好的外部环境，保证较充分的就业，提升人民的生 活水平，出台扶持政策帮助企业提高产业竞争力，鼓励节能、减排，促进经济可 持续发展。由于中央和地方政府职责划分明确，政府公共服务到位，社会管理较 为有效。德国政府在社会管理方面，坚持以人为本的社会管理理念。政府要帮助困难 的人，帮助真正需要帮助的人，并尽可能创造条件让他们重新融入社会。比如， 在社会保障的制度设计上，既帮助处于困难的民众，保障每个公民不要承担过度 风险，同时要有利于效率原则，制度措施有利于激励公众克服困难。德国法律规 定，失业6个月，领取的失业金是原工资的80%,之后，如果再找不到工作，就 领取社会救济，保障其基本生活。比如说，在国际金融危机的大环境下，为了降 低社会失业率，德国劳工部采取了 “短工形式”，即由原来每周工作5天，缩减 至现在的4.5天，半天工资由劳动局出一半、企业出一半。2008年，仅这部分 资金就发放16亿欧元。由于德国政府重视民生问题，全社会收入水平差距不大, 据中德经贸合作中心提供的数据，德国独立开业者年均收入32900欧元，公司雇 员14100欧元，工人11200欧元，公务员16200欧元，社会救济金领取者6000 欧元，所以，社会比较公正公平、和谐稳定，体现了以人为本的执政理念。德国在社会管理方面，建立了科学、民主的决策机制，注重依法行政和法治 社会建设。德国经济和社会管理各个方面都有较完备的法律规范，并且根据实践 的发展不断补充完善。政府运行和社会管理都是严格按照法律来执行的，比如， 政府对产业依法进行补助，补助的重点是农业等弱势产业和可再生能源、新兴产 业等，主要是为国家的发展未来进行补助；又如，政府对社会公众的保障和弱势 人群的救济，都有相应的法律规定，只要条件符合，都可依法享有权利。德国政 府重视听取民意代表的意见，着力建立公开、民主、透明的决策程序。政府是由 民众选举产生的，为民众服务、保障公共利益是其存在的前提。所以，政府的重 大决策都要让民众知晓，如政府重大建设项目安排及预算、城市建设规划、交通 规划的制定、修订，要向社会公布，充分听取民众意见，同时,要经过议会的讨 论批准。德国加强对公职人员事前警醒教育和各方面、全方位的监督考核，如上 级人事部门和审计机构的监督考核，主管上司的监督、由社会各界人员组织的专 门监督和新闻媒体的监督，政府公务员总体上比较廉洁、工作尽职，服务意识强。 此外，德国政府注重信息化建设和管理，建立了公民个人信息档案，完善社会管 理信息化服务网络，为科学决策、科学管理提供了技术支撑，提高了行政管理水 平和效率。我们在学习考察中感到，德国政府机构对社会经济情况统计十分精确， 如纽纶堡社会局对辖区内家庭总数、儿童、妇女、老年人人数、失业人员数量了 如指掌，这样就能够做到及时服务、有效管理。随着社会进步和发展，一个能真正解决社会问题、满足社会诉求的有效政府, 已经成为各个国家和地区政府的共识。德国政府在社会管理方面的经验给我们的 启示是：一是要牢牢确立以人为本的社会管理理念。尊重人、解放人、依靠人和 为了人是当今社会发展的价值取向。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉 及广大人民群众切身利益。在现实社会中，贫穷与富裕作为矛盾的双方，是利益 斗争的核心问题，直接影响到社会的整体稳定。德国政府保障每个人的基本生活, 并不断提高人民生活水平，传达的是一种社会公共管理的人本理念和普惠原则， 这就会极大地缓解社会矛盾，减少不必要的社会冲突。因此，我们要借鉴德国的 有益经验，适应经济社会发展的新形势新要求，转变社会管理理念，以人民群众 利益为重、以人民群众期盼为念，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的 出发点和落脚点。要树立以人为本、服务为先的理念，强化政府服务职能，寓管 理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到生活有保障，权 益受到保护，为每一个公民建立平等的生存和发展的平台，满足人民群众多层次 的社会性需求，使人们更有安全感、归属感及生活的尊严。二是要着力建立民主、 公开、科学的政府决策机制。我们在加强和创新社会管理过程中，要坚持依法行 政，依法决策，重视民意，不断扩大公民参与权和知情权，增加公共事务决策的 透明度，让更多的公民参与到政府决策和行政过程中来。要通过严密的制度设计, 加强对权力运行的监督，促进政府决策的科学化、民主化。三是要坚持不懈地推 进政府职能转变。德国的经验说明，政府的作用是有限的，应该实现由“全能政 府”向“有限政府”转变，从发展型为主的政府向服务型为主政府转变，进一步 转变政府职能，改进政府服务，从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接 管理，从以行政手段为主转向经济、法律、行政手段并重。政府在管理公共事务 中，应该牢牢树立依法行政观念、行政现代化观念、行政社会化观念、行政高效 化观念。政府作为行政的主体应该毫不例外地做到有法可依、有法必依、执法必 严、违法必“纠”；在管理社会公共事务中要充分利用和发挥现代科学技术的作 用，大力发展电子政务，提高行政效率，减少行政成本；要积极培育和发展社会 中介组织和社会民间团体,发挥其在管理社会事务中的作用，减少政府行政事务, 提升公共服务效能。总而言之，要进一步加快行政管理体制改革，调整和精简政 府机构，转变政府职能，完善社会管理领导体系，构建社会管理服务网络，健全 社会管理基本法律法规，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会 管理新格局。（二）形成多方参与、民主自治的社会管理机制德国地方政府有较多的自主权、自治权，尤其在社会管理领域方面。州和市 政府可以在国家法律框架下，自主解决社会管理问题。同时，德国社会组织发达, 成立了许多诸如工商会、职工委员会、医生协会等公法团体，形成了较为完善的 社会自治系统。比如，在德国，工会组织力量很强大，法律规定工会是完全独立 的组织，德国有3000万工人，650万是其工会会员，还成立了许多专门的工会, 如公务员协会、火车司机工会等，工会组织在加强与雇主、政府部门的协调、沟 通，维护工人合法权益等方面发挥了积极作用；德国实行的社会市场经济制度， 企业实施企业主和工人的共决制，劳动者有参与企业管理的权利。德国企业没有 设立董事会，监事会履行董事会职责，法律明文规定企业监事会应有一定比例的 职工代表；又如：德国工商会和一些行业协会，都负有行业技能培训教育、促进 就业等社会管理职能。据了解，德国有近50万个非政府组织，几乎涵盖整个社 会的各个领域，政府允许和鼓励分散的公民个人加入这些组织，联合成一定规模 的社会力量，参与利益博弈，合法表达诉求，这些非政府组织所做的工作与政府 部门相辅相成，解决政府层面照顾不到的更广泛的问题和矛盾，通常被称为第三 部门工作，为稳定社会发挥了重要作用。德国在社会组织建设方面的经验，给了我们很大启示：社会管理不能都由政 府来承担，完善社会管理，就需要培育和发展社会组织，加大第三部门工作力度。 培育社会组织，实现社会自治，发展基层民主，是建设社会主义政治文明的基础, 也是构建社会主义和谐社会必不可少的重要条件。我们要借鉴德国的有益经验， 发挥社会组织的特有作用，把培育和发展社会组织作为一项维护社会稳定、促进 社会和谐的一项重要工作内容。目前我国农村人口所占比例较大，基层组织自治 功能发挥不够，城镇社区管理工作也较为薄弱。因此，要努力夯实基层组织、壮 大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健 全新型社区管理和服务体制。社区服务是社会区建设龙头，社区服务搞好了，可 以愉悦社区居民的心情，减少居民工作和生活的后顾之忧，融洽社区居民之间的 关系,对于创建和谐社区具有十分重要的作用o要进一步发挥工青妇等群众组织、 企事业单位社会管理和服务职责，支持人民团体参与社会管理，发挥群众参与社 会管理的基础作用，发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互 律作用，健全社会管理网络，形成社会管理合力，形成社会管理人人参与、和谐 社会人人共享的良好局面。（三）构建惠及全民、健全完善的社会保障体系考察期间，我有这么一个感受，德国社会治安状况较好，这至少得益两个方 面因素：一是社会公众受教育的水平高，公民素质较好；二是社会保障制度完善。 人人享有国家提供的社会保障，违法犯罪行为就较少。所以，德国完善的社会保 障制度为社会的和谐稳定奠定了坚实的基础。建立全民保障制度。德国政府百年来不断探索社会保障机制，强化社会管理 服务网络。1883年德国就以法律的形式确立了全民医疗保险制度，国家规定， 月收入低于3700欧元的，强制参加国家医疗保险，超过的可选择参加国家医疗 保险，也可参加私人保险，目前医疗保险覆盖了所有人员，90%人员参加国家医 疗保险体系，10%人员参加私人保险体系。1889年开始实施养老保险，1927年 实施失业保险。1995年国家还颁布了护理保险法，保障公众在年老时需要得到 护理的正当权益。此外，政府重视对失业青年加强就业技能教育，重视帮助残疾 人就业，联邦和各市联署成立专门机构帮助失业人员重新就业，免费介绍就业， 对劳动技能培训政府给予补助。当前德国就业形势很好，失业率降到5%以下。 对找不到工作等社会低收入者，每月国家会提供359欧元现金、房租补贴等社会 救济。目前，支付社会救济金已成为德国政府的第一大支出。保障居民住房需求。德国政府重视解决居民住房问题，1965年以前，主要 是由各个方面大量融资大规模重建或新建住房，包括以住房合作化方式建设居民 小区。1965年以来，政府主要对低收入家庭给予住房补贴。目前，德国住房合 作社建房228. 8万套，占到全国所有住房的23. 4%,地方政府建房2744万 套，占28. 1%。据中德经贸合作中心提供的数据，2009年德国家庭平均住房面 积89. 6平方米（使用面积），人均住房面积41. 6平方米。全国拥有自有住房 的占40%,租房占60%,较好地保障了低收入群体的住房问题。德国政府在保障民生工作方面给我们留下深刻印象，对我们进一步改善民 生，完善社会保障制度，很有启发。社会管理要搞好，必须要把保障和改善民生 作为政府管理的根本出发点和落脚点。要加快推进和完善以养老、医疗、失业保 险等为重点的社会保障制度改革，形成覆盖城乡居民的社会保障体系；要着力抓 好就业这个民生之本，通过加强技能培训、免费职业介绍等方式，帮助困难群体 再就业；要继续发展扶贫开发、妇女儿童事业，培育壮大老龄服务事业和产业， 健全残疾人服务体系，对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会；要合 理调整收入分配关系，解决社会收入差距过大的突出问题，使发展成果更好惠及 全体人民；要下大力气解决民众的住房问题。住房问题是一个敏感问题，也是一 个重大民生问题，这是摆在政府面前需要解决的一个难题。房地产有双重性，有 市场属性也有社会属性，德国政府更重视其社会属性，做到“人有所居”、“住有 所居“，对我们很有借鉴意义。政府要大力建设保障性住房和经济适用房，为普 通群众和低收入群体解决住房问题提供帮助。（四）实行人人享有、注重应用的公民教育制度德国政府重视公民教育工作，实行12年制义务教育制度，公立学校学费全 免，教科书等学习用品部分减免。关注儿童教育问题，对低收入家庭，政府会为 儿童的扶养、教育给予补助，减少家庭支出负担。德国法律规定，家长必须送子 女上小学学习，孩子到了入学年龄，地方政府就会在开学前给孩子的父母来函， 指点、帮助、督促家长送孩子去上小学，并申明在办理过程中如果遇到困难，可 向政府有关部门寻求帮助。这些措施的运用，促成了德国公民社会发育为“起点 公平、规则公平、最终结果相对公平”的良性局面。德国国民教育体系注重应用 技术和技能教育，根据国民经济发展需求和产业实际，举办6年制的实科中学和 应用技术大学，培养高技能应用人才。青少年从1213岁开始，就要选择就读 文理中学（毕业后考综合大学）或实科中学。重视对劳动者的职业技能教育，各 种行业协会承担着技术工人教育培训的组织工作，国家支持大企业和学校联合开 展技能培训，提高劳动者就业能力。比如：德国对农业职业技能培训十分重视， 从事农牧业工作，要经过5年的专门培训教育，持证上岗，培训费用由国家负责。 同时，每年都要安排对农民进行相关行业新知识、新技能的培训，继续教育费用 也由国家承担。德国政府在教育方面的成功经验，说明要充分重视和发挥教育在 社会管理中的作用，通过教育，不断提升国民整体素质。当前，我国在教育方面 也存在着困难家庭儿童失学、教育资源不均、素质教育重视不够等问题。因此， 各级政府要坚持优先发展教育，突出教育的公益性，保障公民受教育权。要根据 国民经济发展要求，深化教育体制改革，推进素质教育，特别是要重视教育公平 问题，突出劳动者的职业技能教育培训。（五）坚守严谨科学、务实合理的社会工作方法学习考察过程中，我感到德国人做事严谨、管理科学、讲究规划、注重细节。 这样，就使每项社会管理措施具体周密，可行性强，使全社会每一项基础设施的 建设、每一个社会事业项目的发展，都是社会财富的积累，而不是低水平重复建 设、造成资源的浪费。比如在社会保障制度设计方面，为了减少医疗保险费支出， 减轻国家财政负担，政府出台政策，对医疗保险费使用少的人员，给予奖励；比 如在城市建设、交通建设方面，十分注重合理规划，讲究朴实实用。城市公共交 通中公共汽车、有轨电车、轻轨、地铁相互衔接配套，十分方便民众换乘。由于 公共交通发达，乘坐公共交通出行的市民越来越多。居民小区为民众提供了很好 休闲、起居的生活环境，且住宅区与商务区尽量规划在一起，有利于解决城市交 通问题。德国许多市政设施、办公大楼、居民小区，都很注意节能减排和环保， 通过采光设计、材料选用等尽量节省用电，同时，政府鼓励使用可再生能源，如 太阳能、地热等。在能源开发与利用方面，德国政府作出一个重大决定，到2020 年完全弃核。德国人认为，核能发电并不能保证绝对安全，而且核电的社会成本 很高。所以，德国政府目前大力发展风力发电、太阳能发电、沼气等可再生能源。 此外，为了保护好青山绿水，德国有关部门严格管理，注意集约用地，绿化美化 国土山川。在全国土地总体规划利用中，工业用地仅占0. 7%,交通建设占了 4. 8%,建筑物设施用地占6. 7%,水域占2. 3%,农村用地占53%,其中：70% 为农作物用地（很多是种植牧草，国家对农牧业给予较多支持），30%是常绿地。 所以，整个国家生态环境优美，切实实现了城乡一体化，家庭花园、社区绿地、 城市公园无处不在、交相辉映，宜居宜业。可见，德国许多社会管理方法是很值 得我们学习的，全社会要克服浮躁心理和急功近利的心态，坚持科学严谨、实事 求是的态度，注重规划，讲究细节，以人为本，谋划、推进社会发展和经济建设 各项工作。要按照科学发展观的要求，着力转变经济发展方式，努力提升和改造 传统产业，发展新能源、新材料等新兴产业和现代服务业，注重节能减排和环境 保护，促进社会经济跨越发展、科学发展。德国社会工作发展范式及启示摘要社会工作发展范式是创新社会工作理论与引领社会工作实务的基 础。有别于英美社会工作发展范式的德国社会工作有着鲜明的发展特色，蕴藏着 丰富的可资借鉴的范式资源。辅助性社会立法的制度发展范式与反身性社会教育 学的专业发展范式共同形塑了德国“主体性-反身性”的社会工作发展范式。我国 社会工作可以借鉴辅助性原则和反身性理念，积极拓展社会工作的依附与发展空 间，加强社会工作立法和社会工作者的反身性训练，结合自身的意识形态和文化 传统，探寻中国特色的社会工作发展范式。关键词社会工作发展范式 辅助性原则 社会教育学 反身性一、问题的提出“范式(paradigm) ”是从事某特定学科的科学家们在这一学科领域内所达到 的共识及基本观点。范式既是一种科学认识世界的准则，又是最高层次的方法论, 具体涵盖共同的基本理论和方法、共有的信念和价值取向、共同的自然观。范式 的样态有理论研究范式与实践行动范式之分，两者存在双向建构的关系。范式既 是学科或专业发展的结晶，也是学科或专业前进的方向和动力。从世界范围看， 社会工作专业历经百年发展，业已呈现多元范式并存的局面。业界不少学者对社 会工作的理论或研究范式进行了较多探讨。有学者将社会工作的理论范式总结为 实证、人本、激进、社会建构四大传统。有研究指出当今的社会工作研究范式基 本可被区分现代科学实证范式和后现代人文范式两种类型。有主张在对抗科学主 义的范式声讨中，要重视社会工作后现代范式，须关注后专业化时代社会工作的 社会改革功能。总的来说，当前国内社会工作的研究范式未受到足够重视，社会 工作理论建设与实务技能相对割裂限制了学科发展，树立理论自觉性和建构本土 理论与研究范式已是迫切所需。相对于社会工作理论或研究范式的讨论而言，涵盖社会工作实践行动的社会 工作发展范式的讨论则相对较少。基于社会工作的制度发展、职业发展以及专业 发展的特征，我们可以将西方社会工作范式(以最简化的方式)概分为英美范式 和欧洲大陆范式。在以英美为主要代表的盎格鲁撒克逊国家社会工作中，存在一 个被普遍认同的概念和实践基础，即“人在情境中社会工作的介入焦点在于个 人与环境之间的互动，其使命同时包括个人问题的解决和社会变革，即一方面强 调改变个人与注重个体治疗的模式，在认识论和理论模式上偏重科学性的医学和 心理治疗;另一方面强调改变社会从而注重制度变革的模式，它在认识论上更关 注诠释学和社会批判理论。在英美范式的整个发展过程中，尽管两种纷争一直存 在，但在实践中，去社会变革化的以个体心理治疗为本的临床社会工作模式仍为 主导倾向。由于英语的语言优势，国内学界对非英语国家社会工作的研究成果相对忽 略，迄今引入的“西方”社会工作多限于英美范式，而较忽略对非英语国家特别是 欧洲大陆社会工作的经验的研究。这不仅影响了我国对社会工作国际经验的全面 了解，更逐渐间接引发了自身发展的困境，具体表现为：学科发展过于实务取向， 理论上以外借实务理论为主，片面强调经验性的个体化治疗，内生理论尚未形成, 两种不同内涵取向的传统本土社会工作与专业社会工作模式并存，亟待转型发 展。在此背景下，从更为广阔的国际视野对社会工作发展范式进行比较，在批判 性地吸收更为多元的先进经验的基础上反思我国社会工作现状，并尝试建构适合 我国本土的发展范式成为当前社会工作学科与专业发展的必然要求。德国的社会福利国家(WOhlfahrtSStaat)传统倚重社会政策的连续性和社会 立法的权威性，充分强调国家与社会部门合作的秩序性，形成了混合福利体系 (WelfareMix),即在社会福利供给过程中，除国家和市场部门外，以民间社会 和家庭/社区为代表的社会与私人部门一直被视为提供社会福利的重要角色。因 而,其社会工作制度建设深受国家一社会力量并蓄的社会福利体系的作用。此外， 曾长期作为社会工作“同义词”的社会教育学的批判传统对德国社会工作发展具 有深刻的影响，使得德国社会工作发展范式与当前以科学主义为主导和更加注重 个体治疗的英美发展范式有很大不同。由此,关于德国社会工作发展范式的讨论， 将对反思我国当前社会工作范式发展和建构中国特色的社会工作范式带来启示。 目前国内对德国社会工作的研究主要有王亚芳关于德国社会工作教育学根基的 研究、张威关于德国社会工作与社会教育学关系的梳理、德国反思性社会工作理 论的介绍、德国社会组织与国家关系的研究等。本文旨在既有研究的基础上，尝 试在社曾工作整体发展范式的视域下，着重从辅助性社会立法的制度发展范式以 及反身性社会教育学的专业发展范式入手，对德国社会工作发展进行梳理和分 析。二、辅助性社会立法与德国社会工作制度的发展范式在制度化方面，德国社会工作具有其鲜明独特的理念基础，即辅助性原则。 德国早期的社会工作主要是由教会等社会力量开展的完全自发性、志愿性的草根 助人活动。魏玛共和国( 1918-1933)时期，德国正式确立青少年事务局 (Jugendamt)作为政府专门负责儿童青少年服务的部门，并将非营利社会福利 组织纳入青少年福利体系中，由此开始了德国现代社会工作制度化的征程，其发 展向度就是走向社会立法。德国迄今总共有十二部社会法典，它们为社会工作机 构运行和实务开展提供了基本的制度框架和法律依托。辅助性原则是德国福利制度确立和社会立法的基本理念。辅助性原则是将社 会行动主体分为多层单元，依据个人家庭社区社会组织国家的递增层 级，每个社会单元承担不同的社会功能，对应不同层级的同心生活圈层。位于下 层级的社会单元有义务对自己负责，当自己能力受限而影响实现自助时，可以求 助于上一级社会单元。当下级社会单元基于各种原因失去自我责任和义务能力 时，上级社会单元应有义务提供支持，使之恢复原有功能，这个过程的关键在于 高层社会单元必须在受限的修复范围内进行“辅助”，只能帮助求助单元的功能恢 复，而其原有的功能又不被代替或取消。因此，需根据“有效的辅助”原则确定不 同生活圈层单位的辅助边界。“有效”的基本标尺是实现自助，即下层社会单元恢 复自主发展的能力。此外，同心生活圈层更是广泛的互助系统，社会单元是依赖 共生的，上级功能的实现不可避免地依赖下级单元功能的正常运作。辅助性原则 实际表达的是一种不同社会结构单元之间的功能分配关系，主要表现为自我责任 与不同层级组织单元的辅助义务，强调的是自下而上的自我责任与义务，以及自 上而下的辅助功能和义务。德国社会福利基本法规定，国家有责任促进保障和对抗社会风险来确保公民 的安全和社会福利，社会福利国家目标的实现一方面通过法律和国家公共社会福 利部门对福利财政资金、资源、服务规划和管理进行结构性设计，另一方面主要 依托在社会服务供给中占据中心地位的自由社会福利组织(FreieTrager)提供专 业服务。德国社会福利国家制度安排强调了国家与社会的有序合作以及“社会属 性”在福利制度框架中的核心位置。从社会工作服务体系上看，德国社会工作服 务供给由两类组织进行，它们分别是政府公共服务机构(OefTentIiCh6Trager)和 非政府的自由社会福利机构(Freie Trager)0公共服务机构由各级政府(国家一 州一地区)管辖，由青少年事务局、社会福利局、卫生局、就业服务中心、综合 社会服务处等组成。除了上述公共服务机构以外，其他的非政府组织作为社会工 作基本服务的直接提供方，被称为自由社会福利组织，主要由六大中央福利协会 构成：工人福利协会（AWO）、德国明爱（DCV）、德国红十字会（DRK）、德国 新教社会福利会（Diakonie）、德国普惠福利机构联合会（DPW）、犹太人中央 福利办公室（ZWST）o这六大自由福利组织被称为“伞状”福利联合会，每个福 利协会都有下属的社会服务机构，伞状组织对其下设的机构负有责任，监管和督 导下属会员机构，并提供维权、专业培训等服务。在六大“伞状''福利联合会的辐 射下，自由社会福利组织形成一个彼此合作、职能互补、协作服务的网络，它们 在每个联邦州及地区运作和经营着幼儿园、养老院、社区中心、庇护所（教养所）、 康复中心、青少年中心等，涵盖社会工作的各个实务领域。以儿童青少年社会工作为例，1922年魏玛共和国颁布的帝国青少年福利 法案以及1924年的帝国社会救助法案从法律效力上规定了在全国范围内 各级政府内设置青少年事务局o青少年事务局的任务包括鼓励机构合作和自主开 展活动，它鼓励并支持与自由社会福利组织合作，必要时自主创设相关设施并直 接提供服务，以促进青少年福利发展。法案规定要保证青少年福利组织的独立性 和法定性质，以便与青少年事务局合作。青少年事务局负责规划地区的青少年儿 童的矫正训练、护理活动、困境庇护等各类专业社会服务活动，依据辅助性原则， 作卷服务购买方，支持和监督自由社会福利组织开展服务。青少年事务局若实施 直接服务，前提是当地没有适合开展服务的自由社会福利机构。辅助性社会立法，强调了福利国家在面对国家供给与个人责任之间的根本张 力时，首先要确保当地自由社会福利机构等社会性服务机构和资源的可达性，即 政府公共服务机构来提供服务购买、补贴等各种形式的资助。1961年联邦德国 政府通过社会救济法案和青少年福利法，在魏玛共和国前身法案的基础上对国家 与自由福利机构的合作方式进行了更充分的规定。诸如“社会公共援助机构应确 保为自由福利机构给予财政支持和提供适当的设施和服务支持”（联邦社会救济 法：§93）。“青少年事务局若想扩大和创建相关设施和服务，就必须优先考虑是 否有适当的自由福利组织和设施可利用”（青少年福利法：§5）o 一方面，公立 机构开展服务和建立设施需优先考虑在地社工机构的可用性。另一方面，政府公 共服务机构有义务为社工机构提供财政托底功能，支持其日常运作和服务开展， 同时应该尽可能少地对其服务活动进行干预和控制。辅助性社会立法保障了政府 与自由社会福利机构依据“国家辅助一机构优先”的基本合作关系开展社会工作 专业服务。随着社会的变迁，推动德国社会工作制度化范式形塑的辅助性原则亦得到不 断完善和发展。早期的辅助性原则主要聚焦国家与伞状社会组织的二元关系，在 实际运作中，这种不充分的辅助性原则在一定程度上导致了制度活力缺损，例如 有教会背景的巨型组织享受到更多合作的机会等。随着自由社会福利机构越来越 多地参与政府购买过程，长期的利益交换形塑了一种“国家社团主义”，这已然超 越了纯粹的辅助关系。其结果是造成普遍化的官僚慈善，导致社会工作公众接受 度降低，社会合法性受损。20世纪70、80年代，重视下层社会单元自助能力的 恢复和主体性建设的新辅助性原则开始被提出。其积极视角在于推动“自我积极 性、自我责任感、文化多样性、小型生活世界”，主张个体在面对个人及社会挑 战时自我解决问题的能力，而高层级组织单元不能剥夺这种行动权。1991年，德国第八部社会法典儿童与青少年福利法（SGB VIID将新辅 助性原则完整吸纳，指出“青少年福利服务的特点是不同价值取向的推动者的多 样性及多元内容、方法和工作形式”、“公共青少年福利服务应该要加强各种形式 的自助”、“如果措施同样适当，则应优先考虑那些与受影响者的利益更加一致的 服务提供方，并确保他们的措施产生效果''等。立法免除了对社会工作服务供应 组织的界定(以前仅限于非营利机构)，允许私人、商业机构或者社区自助组织 和个人提供服务,推动形成多元化的供给主体,激发下层社会单元的参与积极性。 其进一步促进了基层社会单元自助能力建设及社会工作服务的有效供给。受新辅助性原则影响，国家财政对社会工作机构的服务购买和财政扶持进行 了适度缩减，从而倒逼社工机构进行自主革新。”地方行政管理联合工作处'' (KGSt)提出了“新型调控模式”，引入以简化社会工作行政管理、提高机构服 务效率、保证质量发展与安全为重要特征的“社会工作经济管理模式”。社会工作 机构为避免对政府系统资源的过度依赖，转而更积极寻求与基金会等社会系统的 合作，一定程度上也推动了德国基金会的发展。据统计，2001年后德国基金会 的数量呈爆发性增长态势，相关专业统计资料显示从2001-2010年间，年均增长 数量为891家。在社会照顾领域，大量的私人营利性机构以及创新型社会企业也 不断涌现出来。总的说来，辅助性社会立法推动了德国社会工作制度发展范式的形塑，辅助 性原则内化为社会工作制度化的内核。辅助性原则确保了社会服务的社会属性和 社会工作机构的独立性，更提升了社会各级生活圈层的自助能力。多元福利提供 者的引入及合作互动方式的多样化，不仅拓宽了社会工作专业服务的空间和社会 参与空间，也激发了社会工作助人制度的活力。三、反身性社会教育学与德国社会工作专业的发展范式社会工作制度发展范式阐释的是德国社会工作的制度化链条及其特色，即辅 助性社会立法如何激活多元的社会单元参与，形塑了德国相对稳定的社会工作制 度体系。社会工作的专业发展范式回答的则是社会工作专业共同体与职业共同体 的形成过程及社会工作的专业化特征。德语中的专业化(Professionalisierung) 涵盖了“职业(PrOfeSSion) ”和“专业性(PrOfeSSiOnaIitat): 职业强调职业人员 需受专门的教育培训I，这些规范受训的相关专业人员在职业管辖领域中按专业资 格、伦理和标准开展服务，专业性强调生产科学理论并指导实务活动，它致力于 社会工作科学共同体的形成。相对于英美社会工作及其他国家和地区的社会工作 发展范式而言，德国社会工作的专业发展具有较为明显的教育学根基。社会工作 (Sozialarbeit)与社会教育学(SOZialPadagogik)概念并存，二者既独立又融合。德国社会教育概念发源于19世纪中期，由Pestalozzi> Wichern等人提出， 旨在为下层贫民提供教育和精神上的援助。20世纪初期的社会教育在儿童青少 年救济和照顾福利的发展中拓展，逐步在整个青少年服务工作中制度化。20世 纪30年代后，社会教育学者Nohl和Baumer推动社会教育学成为一门教育科学 分支下的独立的学科，提出社会教育即作为学校和家庭之外的所有教育内容。社 会教育作为制度化干预机制，是对家庭和学校之外的自主性教育的补充。德国社 会工作起源于19世纪中后期志愿社会救济和援助工作、女权主义运动等社会福 利运动。德国社会教育学的服务对象主要是儿童青少年及其家庭，而社会工作的 服务对象主要指向成人。社会教育学重理论性、学术规范、预防性干预和再教育。 社会工作偏实务和应用，学科样态偏向社会行为科学的补充学科，在实践层面强 调个案、小组和社区工作方法的运用。20世纪90年代之前，社会教育学长期占据着社会工作学术话语领域的主导 地位。1959年MoIIenhauer最早提出“教育学作为社会工作的基础理论“，指出 建立在解释学一实用主义传统一历史系统重建基础上的社会教育学方法论，可以 实现社会科学与现实历史的相互渗透，指导社会工作成为一门“行动科学”。HansThiersch的“生活世界导向的社会教育学理论”将社会教育学理解为具有社会理论 和行动理论特征的教育学理论。Bohnisch指出社会教育学不仅是一门一般意义上 社会科学和教育科学的学科，同时也是一个指导各种实践机构特别是青少年 福利与社会福利工作的理论体系。Hans-Uwe Otto与Bernd Dewe的“反身性社会 教育学理论”强调社会工作作为一门反思科学的特性，社会工作专业性体现在将 知识与实践能力相对化，审视社会工作者与服务对象的互动，并辩证地处理理论 和实践的关系等，社会工作者的核心职业能力在于进行反身性实践。与“为社会 工作''的社会工作实务补充理论不同，上述基础理论从不同侧面界定了现代社会 工作的基本问题、学科本质、专业化内涵与取向以及科学化路径，成为德国社会 工作专业化的基石。在社会工作理论层面尽管长期由社会教育学的话语所主导，但在实践层面， 则是社会教育学与社会工作并存发展。20世纪60、70年代，社会救济工作者 (Fiirsorger)> 福利工作者(WohIfahrtSPfleger)和日常照护工作者(VolkSPfleger) 开始在社会工作高等技术学校得到培亲，青少年工作领袖(JUgendIeiter)则在 社会教育高等技术学校被培养。1969年至1971年间，上述职业概念统一被转换 为社会工作者和社会教育者，在高等教育体系即应用技术大学(Fachhochschule) 和综合性大学(UniVerSitat)中分别得以培养。应用技术大学着重开设以实践技 能培养为主的社会工作专业(Sozialarbeit),而在综合性大学则以研究导向的社 会教育学(Sozialpadagogik)为主。伴随社会服务需求的不断变化和社会工作实践的发展，理论取向的社会教育 学和实务取向的社会工作的局限性逐渐呈现，其专业性都遭致批判：社会教育擅 长理论建构却缺乏实务技术，这种理论与实践不平衡的“技术赤字”导致其合法化 的困辘;而社会工作常被质疑缺乏专业理论根基，是学科规范的“荒地”。这样的 批判性互鉴，使得社会工作与社会教育学在弥合互认的过程中逐步合流社会 工作专业性走向趋于树立批判和解释社会问题的反身性意识，重视“主体性教 育“，强调社会工作者要从专业教条中抽离出来，引导当事人在生活世界中应对 生活事实和社会反应。两种取向趋于融合，在“以人为本的社会服务行业”这个概 念上亦逐渐达成共识，社会教育学与社会工作不再严格区分各自的服务领域。 1990年代以后，融合二者的一个新学科概念即“社会工作(Soziale Arbeit) ”应 运而生，而不再是社会教育学(Sozialpadagogik) /社会工作(Sozialarbeit)并列 概念，学术话语领域开始广泛讨论建设社会工作科学(WiSSenSChaftder