从案例观察集中审批机构的体制性优势 附成立相对集中审批权的行政审批局思考.docx

从案例观察集中审批机构的体制性优势集中审批机构是一种通过组织结构重组的路径，对行政审批窗口、人员、权 力在不同程度上进行集中的机构设置模式。与传统多头分散式、多层碎片化的行 政审批权力配置方式相比，集中审批机构在不同层面上破解了行政审批“一长四 多”（用时长、材料多、盖章多、中介多、收费多）突出问题，实现了营商环境 的优化和企业群众办事的便利。由于集中审批机构是与改革开放相伴而生的机 构，改革中形成了多种具体设置模式，在推进方式上也经历了由探索、试点到全 覆盖的历程。一、制度性交易成本由高转低：行政审批局设置前后的案例分析省Q市（县级市）年成立了行政服务中心，年该市所在地区列入省首批国 家级相对集中行政许可权改革试点，年8月组建行政审批局，将与创新创业关系 最密切的市场准入、投资建设两大领域共53项许可事项划转到行政审批局集中 行使，其中，涉及市场准入10个部门的27个事项，投资建设领域涉及7个部门 的26个事项。年和年，某全国性房地产连锁企业先后在Q市投资开发两个地产 项目，分别处于行政审批局改革前和改革后。在此期间，涉及的房地产项目行政 审批并没有减少，收费仅有新型墙体材料基金等少量行政事业性收费减免，影响 制度性交易成本的主要因素在于行政审批局的体制性因素。（一）程序由串联变并联，办理时长压减62%。年项目总建筑面积33.4万 平方米，总投资14亿元，年8月8日取得项目核准批文，年1月22日取得施工 许可，全流程审批共112个工作日。这还不包括立项前由维稳办、环保局、经信 委、国土局等部门开展的稳评、环评、能评、用地预审的2个月。年项目总建筑面积3.4万平方米，总投资2亿元，从年10月27日取得项目 核准批文，12月27日取得施工许可，全流程审批仅花了 43个工作日。其中规 划设计环节包括施工图、防雷、排水、抗震等事项，年项目跑了 4个部门用了 1 个月，年项目通过容缺预审、并联审批，仅用了 4个工作日。（二）材料由分头报送变一库共享，申报材料压减66%。年项目分别向维稳 办、环保局、经信委、国土局、审图办、气象局、排水处、抗震办等部门提供各 类申请材料共303份。其中，立项批文、总平面图、土地证、营业执照、法人身 份证明、授权委托书等材料，先后向20多个部门反复提交。年项目项目提交申请材料共135份。节约的材料主要是，工程规划许可证、 土地证、规划设计方案等佐证材料在行政审批局内部平台上直接提取使用，不再 要求企业重复提供。（三）收费变多窗口为一表制，节约企业成本近百万元。年项目共需跑发改、 住建、人防、城管、白蚁所、气象等8个部门，盖至少8个收费专用章，缴纳市 政公用基础设施配套费、人防工程易地建设费、城市规划技术服务费、白蚁防治 费、渣土处置费、渣土有偿使用费、防雷装置设计审核技术服务费、城市生活垃 圾处理费、新型墙体材料基金及散装水泥基金10笔费用。其中仅渣土处置费一 项至少需要10个工作日。年项目只需跑行政审批局1个窗口，盖1个章，当天办结。与年项目相比节 约企业成本98万元。此外，年项目将立项、规划许可阶段缴纳的费用，扎口后 移至施工许可阶段缴纳，企业节约了相应时间段的融资成本。改革后，房地产项 目办事成本平均降低5%左右。二、整合程度由浅至深：地方设置集中审批机构的历程集中审批机构是改革开放以后出现的新型机构类型。以2001年国务院成立 行政审批制度改革领导小组、2004年中华人民共和国行政许可法出台为标 志，集中审批机构开始进入快速发展时期。总体上看，集中审批机构的设置居于 行政审批制度改革、地方机构改革两项重点改革的交汇点上，形成了四种基本模 式。（一）以政务服务中心和政务大厅为代表形式的空间集中。机构序列意义上 的政务服务中心，和实体建筑意义上的政务大厅，共同构成了空间集中的制度载 体。这一模式的基本假设是行政审批的主要问题是“窗口”分散、政策复杂，主 要解决问题是减少办事人员“跑窗口”的工作量。在该模式下，行政审批主体仍 然是各部门，设在政务大厅的“窗口”及其人员，在隶属关系上仍是行政审批权 力部门的延伸，在决策意志、权力利益等方面都归属于具有行政审批权力的机构， 即“前店后厂二在此基础上，政务服务中心牵头对服务标准、责任追究等共性 问题进行标准化规范，在一定程度上强化了对审批行为的监督。该模式在优化行 政审批流程方面作出了一定尝试，但总体上受制于当地领导的决心和各相关部门 的配合程度。由于该模式并不触及职责权力配置，只是将监督触角集中化、显性 化，因此推进阻力较小。该模式目前已基本扩散至全国各市、县政府以及少数省 级政府，集中范围也从行政审批权向其他具有“窗口”性质的服务事项延伸，普 遍实现了 “一个大厅办审批二（二）以并联审批、区域评估为代表形式的时间集中。将一些具有可同时办 理的审图、评估等事项由“串联”改“并联”，在产业集聚区域将评估由“一项 目一评”改为“区域评估”，构成了时间集中的基本特征。这一模式的制度形式 还包括“多图联审”“多评合一”“联合踏勘”“联合验收”等。其基本假设是多 部门、按项目审图、评估费时费力，投资建设项目全部评估事项多达23项，涉 及19家行政部门。主要解决的问题是降低时间上的制度性交易成本。在该模式 中，各相关部门仍分别行使审图、评估事项的决定权，但是必须在并联程序的轨 道上运行，特别是将过去“多个窗口、分散办理”转变为“一个窗口接件、全程 跟踪”，以提升程序整合程度带动审批效能提升。区域评估属于时间集中的特殊 类型，将某一区域（主要是开发区）涉及的评估事项全部集中行使，此后项目即 不需再单项目评估，直接按参数引用评估结果。如省在全省推广“五联合一简化” “多评合一”“网上联合审图”经验做法，大力推动可研报告、节能评估报告、 社会稳定风险评估报告“三书合一”，报告编制时间压缩2/3,支出费用减少60%o 年7月中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见提出要“多评合一、 统一评审”后，“一个程序管审图（评估）”等机制开始加速扩散。（三）以“互联网+政务服务”为代表形式的网上集中。建设融合全部或大 部分行政审批事项的网上“政务大厅”，实行行政审批大数据统一管理是网上审 批的基本定位。这一模式是随着互联网技术进步特别是网上购物的成功经验扩散 而发展起来的。其基本假设是鉴于审批职责划转阻力太大，进而通过技术路径实 现审批效能的提升，主要解决的问题是打破审批“信息孤岛”“数据烟囱”，实现 “不进一扇门、不找任何人、办成所有事”的便利化审批目标。以市为例，改革 前，市行政审批局集中的53个行政许可事项，共对应59个业务操作系统，分为 国家、省、市多个层级，内网、外网、专网多类应用环境。行政审批局组建后， 该市打通大多数专网、内网接口，建成行政审批服务平台，集成行政审批、监管 联动、中介服务、网上审批、追溯提醒、数据中心、应用支撑7个功能系统，形 成了 “一个平台管数据”。（四）以行政审批局为代表形式的“化学集中”。组建机构法人意义上的行 政审批局，将行政审批事项划转到行政审批局集中行使，是“化学集中”的基本 设定。其基本假设是空间集中、时间集中都无法彻底打破审批链条中的部门利益, 主要解决的问题是利用机构重组的制度红利减少程序空转、要素浪费。市自年组 建行政审批局后，将市场准入、项目建设两大领域共15个部门、53类、117个 审批事项划转至行政审批局集中行使。通过摆脱部门利益，审批管理的视角开始 由“部门权力”转移到“办一件事”，行政审批局可以在法律规定的框架下重构 行政审批事项的最优流程，一系列制度创新举措可以在几乎“零阻力”的情况下 推出并落实。如市行政审批局自成立以来，共精简行政审批流转节点411个、中 介服务项目41个，原来具有重复、浪费性质的“权力”行为，现在开始成为行 政审批局自身的程序负担，形成了内生性的消减动力。行政审批局与各主管部门 通过信息推送机制，实现审批和监管有效对接，在精简审批机构和人员的同时强 化事中事后监管力量配置。三、改革内容由点到面：集中审批机构的实践中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进审批服务便民化的指导意见指 出，要深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责, 有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批:在市县和 开发区继续深化集中审批机构，特别是实行“一枚印章管审批”的行政审批局， 已经成为发展方向。省在推进集中审批机构设置的改革中，也经历了多维度的探 索进程。（一）从探索集中审批机构到实现行政审批局全覆盖。省自2000年初即有 部分市县探索设立行政审批中心（政务服务中心）等，到2009年机构改革时， 省、市、县三级全部设立了政务服务管理办公室。年，省被纳入首批国家级相对 集中行政许可权改革试点，并选择在市、吁哈县、盐城市大丰区、苏州工业园区 等地开展试点。2017年，省全面扩大相对集中行政许可权改革试点范围，选择 4个市、9个县（市、区）、19个开发区开展试点工作。本轮市县机构改革启动 后，全面总结相对集中行政许可权改革试点经验，全省13个市、96个县（市、 区）全部设立了行政审批局。通过全面深化相对集中行政许可权等改革，基本实 现“3个工作日内开办企业、5个工作日内获得不动产登记、50个工作日内取得 工业建设项目施工许可证”目标（二）协同推进事中事后监管和公共服务改革。省出台了加强事中事后监管 的意见，省直7个部门根据自身职责制定出台相关领域事中事后监管制度，建立 了依据监管和服务责任清单追责等六项机制，形成与相对集中行政许可权改革的 有效对接。同时在推进投资审批、中介机构、收费管理、资格资质认证、商事制 度改革等进程中，注重与相对集中行政许可权改革相关举措形成共振，放大改革 效应。与相对集中行政许可权改革覆盖范围相一致，加快推进“互联网+政务服 务”，建成覆盖全省的“政务服务网二（三）发挥“一枚印章管审批”在完善治理体制中的积极作用。在开发区层 面，制定出台国家级开发区全链审批清单202项，保证开发区行政审批局权 责一致。在开发区推行“一枚印章管审批”与“一支队伍管执法” “一个平台管 信用” “一个中心管指挥”的有效衔接，打造省开发区开发开放新高地。在乡镇 （街道）层面，巩固提升“全面加强党的领导、基层治理一张网、政务服务一窗 口、综合执法一队伍、指挥调度一中心”的“1+4”治理模式，为下一步全面推 进基层审批服务执法力量整合打下坚实基础。成立相对集中审批权的行政审批局思考摘要行政审批制度改革是行政改革的重要内容，成为推动我国政府改革的 关键环节。行政审批局的成立是基于进一步探索适应我国经济社会发展的重要尝 试。目前，行政审批困境能否通过行政审批局的成立而解决，需要重新审视行政 审批局的应用价值，从而正确认识行政审批局在实际运行中存在的问题，从而为 政府行政管理提供参考依据。关键词 集中审批权 行政审批局 行政管理党的十八届三中全会明确指出，要想简化政权，需要深化行政审批制度改革。 行政审批局是在过去行政服务中心基础上新开设的政府职能部门，主要是为了突 破传统行政审批制度限制。受计划经济体制的影响，我国传统行政审批制度中存 在较严重的官僚风气，表现为不给好处不办事的弊端，也是公众对政府产生不满 的重要因素，同时也没有适应社会经济的发展，甚至是限制了地区经济的发展。 川为了解决这一问题，各地政府开展了各种各样的尝试，其中以“行政审批局” 的应用效果最为理想，提高了行政审批效率。因此，本文主要基于行政审批局展 开探讨。一、行政审批局成立的重要性（一）提高行政审批效率传统的行政服务中心是基于原有政府部门格局建立的临时机构，除了从各行 政单位调派人手处理审批工作外，还需要增加人员来维持部门运转，这就导致大 部分的行政服务中心需要另外选址办公，增加了行政成本;但是这种方式更像是 行政许可部门的收发室与传达室，行政服务中心只是简单地起到了中转信息的作 用，无法切实提高办事效率。2（二）简化行政审批环节党的十八大之后，从中央到地方都开展了多项改进措施来简化行政审批流 程，简化其中的复杂环节。主要措施为：对于两个行政机关审批许可的同一项目 改为由一个行政机关在审批许可中征求其他行政机关意见;对于同一事项在多个 环节中需要其他行政机关许可改为一个环节内实施行政许可;对于一个部门对同 一事项进行行政审批时需要尽可能地减少内部流通缓解。行政审批局的成立将各 部门行政审批职能集中起来，且由于行政审批职能的集中，突破了不同部门之间 的限制，不需要修改相关法律法规，也可以将相似、相同的事项进行集中处理， 申请人只需要申请一次即可实现信息在行政审批局内部共享，仅需要盖一个章， 所有的文件均可生效。（三）促使政府职能转变近些年来，政府开始推动自身职能转变。对于市场能够决定的事情取消了行 政审批处理方法，从而减少政府对微观事务的干预;对于需要政府管理的事情则 增加了行政管理方法，扩大了政府的服务范围。目前.，政府改革的主要内容为取 消行政审批事务，从而加速政府职能转变。对于行政管理方法，需要转变传统的 事中、事后监管模式，从而推动政府职能转变。政府在履行自身职能时，需要加 强事前管理。而行政审批局的成立是实现事前管理的重要方法，集中了不同部门 的行政审批权，同时将各部门的精力集中在政府管理、规划以及监管等事务中， 促使政府职能发生改变。二、行政审批局成立后存在的问题（一）缺乏必要的人才支持行政审批局与行政服务中心最大的不同在于其集中了政府机构中的行政审 批职能，因此行政审批局成立的关键在于组建专门的审批部门和审批人员。首先 需要突破现有的行政部门划分，对审批职能进行划分。但是从目前的情况来看， 由于编制内人员之前所处部门不同，因此在行政审批局工作实施中存在多种问 题。因此需要重视人才培养。行政审批局在人才培养过程中，不但要注重培养其 专业技能，也要增强其责任意识，在工作中能够运用先进的方法和技术，才能够 实现创新。（二）行政审批权限划转困难行政审批局的工作内容是行政审批，因此其核心在于将政府部门的行政审批 权限划转至行政审批局。但是在实施过程中发现很多地方存在行政审批权限划转 困难的问题，导致行政审批过程中仍旧存在效率低的问题。例如，武汉武侯区的 行政审批局通过发布相应的管理条例，将该区域内21个部门的行政审批职能划 转至行政审批局，但是在实践中由于存在部门整合问题，因此行政审批权限仍存 在分散的问题。三、行政审批局获得的成效（一）行政审批更加快捷由于行政审批局能够将过去多个部门审批转变为同一部门审批，因此减少了 很多流通环节，提高了审批效率，很多行政服务处理速度更加快捷和方便，只需 要将材料提交给行政审批局，即可同时进行审批处理。（二）监管更加充分由于原来部门的行政审批职能被划转，因此原来部门可以集中实施监督管理 权责，这些部门的工作人员能够从办公室走入基眉，了解企业发展现状，为后续 的监督与服务提供有效信息。可以通过建立相应的信息处理平台，为后续监管服 务提供便利。（三）节省行政成本由于行政审批局每个工作人员需要处理不同的事物与业务，因此需要熟悉行 政审批局的所有业务，从而提高运行效率。通过人员调整，能够减少人员，精简 行政审批局结构，从而节省行政成本。四、结语行政审批局的成立主要是对政府部门横向关系进行调整，通过权责划转，将 行政审批职能集中在行政审批局，从而改善传统行政服务中心的不足之处，同时 也能够解决政府部门衔接问题，从而突破政府传统行政管理模式的限制，提高行 政审批效率，转变政府职能，更好地为老百姓办事，提高政府的形象。参考文献Ul艾琳，王刚.行政审批制度改革中的“亚历山大绳结''现象与破解研究一 以天津、银川行政审批局改革为例J.中国行政管理，23 （2）： 10-13.2宋林霖.制度创新与难题破解：行政审批局的改革推进研究基于贵安 新区行政审批局的调研与思考J.中国机构改革与管理，21 （9）： 11-14.