从总有到共有 集体产权权能重构及治理效应 附发挥集体产权的治理功能.docx

【摘 要】集体产权权能重构是继土地改革、集体化和家庭联产承包后的第 四次重大改革，对农村治理体系形成了巨大的冲击。其中股份的横向量化和权能 的纵向分置，扩大了集体成员自主支配权。从总有到共有的产权结构变化引起从 公平到兼顾公平和效率的功能转向。公平一效率功能导向下集体成员自主支配权 的内涵和实现方式发生转变，集体成员参与权的深度和广度不断增加，民主权的 内容出现分化。权能重构为农村治理体系的创新提供了新的契机，但其治理效应 的发挥也有一定的限度。改革中应重视公平与效率之间的协调，不可偏重其一， 同时应重视利益的诱导作用以及规则、程序的保障功能，以更好地发挥权能重构 的自治效能和治理效应。【关键词】集体产权；权能重构；共有；成员权利；治理效应十八届三中全会提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股 份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权， 2017年党的十九大报告、2018年的中央经济工作会议、中央农村工作会议、中 央一号文件均提出，要进一步深化农村集体产权改革,完善承包地三权分置制度。 其实从2015年国家就开始启动农村集体资产股份权能改革试点，将以集体所有 土地为主体的集体资产和资源折股到户、量化到人。2018年农村集体产权制度 改革的试点县增加到300个，并选择50个改革基础较好的地市和个别省开展整 市、整省试点。可以说，这是继土地改革、集体化和家庭联产承包后的第四次重 大改革。产权与治理具有很强的关联性，那么集体产权改革会给乡村治理带来怎 样的冲击，权能重构将带来怎样的治理效应，这是农村集体产权改革浪潮中亟须 从理论上加以明确的重要问题。一、问题的提出1 .看关集体产权性质的争论和立法动向产权是一个跨学科的重要概念，是一组权利的集合，用以呈现权利制度体系 以及由此调整权利主体与他人间的法律和经济关系。产权以所有权为中心，而所 有权以单独所有为基本原则，但现实中存在多人共同所有的情况。多人共有产权 按照大陆法系传统民法理论可以分为总有、合有和共有等三种形态。其中，总有 是指财产的管理、处分权能属于集体，成员享有使用、收益权能的一种所有形态, 在三种形态中其团体性最强,是对集体产权的各项权能进行了纵向的、质的分割, 成员个人的权利要受到集体的规制和制约；合有是基于共同目的、在一定期间内 共同利用所有物的一种形态；共有是共有者拥有明确的份额，虽互相牵制、制约， 但没有其他共有者同意也可以转让自己份额的一种形态。与总有和合有相比，共 有的团体性最弱、个人主义最强。中国农村的集体所有权是多人共同所有的一种所有形态，关于其性质学界存 在着诸多争议。自20世纪80年代开始，有学者主张劳动群众集体是法人，集体 所有权是法人所有权。到了 20世纪90年代这成为学界的通说。但2000年以后， 学界的观点发生了转向，越来越多的学者认为集体所有权的形态为总有或者新型 总有，日渐成为学界的有力学说。与此同时，法律上关于农村集体所有权的规定 也发生了数次变化。中华人民共和国物权法制定之时，有提案认为集体所有 权的构造应该参考总有理论。最后中华人民共和国物权法第59条第1款中 用了成员集体所有一词，采用了与总有相类似的立场。但之后在中华人民共和 国民法典起草过程中对于集体所有权的性质界定存在诸多争议，主要是聚焦于 总有说和法人说。最终2017年施行的中华人民共和国民法总则第99条规定, 农村集体经济组织依法取得法人资格，意味着农村集体所有权的改革将向法人化 的方向发展。并且2018年修订之后的中华人民共和国农村土地承包法，将农 村土地三权分置的制度法治化。因此，从最新立法动向来看，集体所有权的性质 将从总有向共有转变。2 .有关产权与乡村治理关系的研究产权与治理的关系是学界关注的重要问题。伴随着集体产权改革的不断深 入，学界有关集体产权与乡村治理关系的研究成果颇多，根据研究侧重点的不同 可以归为三类：一是自治动因论，其认为产权制度影响自治动力。唐贤兴认为，农民个人产 权的成长和自由的增多，使农民、农村社会、国家之间的关系发生了重大变化。 徐勇认为，农民相对独立的经济利益是村民自治产生并持续运作的基本动因。项 继权认为，乡村产权结构与治理结构的关联不仅取决于财产所有权和占有权的性 质，也受制于产权的存在形式及财产的经营方式和使用方式。吴晓燕认为，不同 的产权安排形塑了产权所有者不同的自主性和权力空间。邓大才和张利明认为， 产权改革促进村民自治有效实现。张佩国和徐晶认为，土地产权改革对农村基层 治理带来了契机。李增元认为，深化改革、重构新型农村集体产权制度是走出当 代农村社区治理困境的重要途径。印子认为，集体产权变迁与基层治理结构之间 并非线性因果逻辑，反而呈现反复的循环关联。二是权力结构论，其认为产权结构影响权力结构。项继权认为，集体经济的 发展使社区公共权力的配置及运作方式发生变化。邓大才认为，村庄的权力结构 是由产权的集中性和稳定性决定的，产权集中性和稳定性的不同组合形成不同的 村庄权力结构和治理模式。袁方成认为，农村生产资料的所有权制度决定和支配 着乡村社会和社区的产权结构及权力结构。陈柏峰认为，土地制度改革是一个农 村各阶层利益的再分配与重组过程。王德福和桂华认为，土地流转可能导致村庄 社会结构进一步瓦解，对基层治理和农村秩序的稳定造成不利影响。三是经济基础论,其认为产权制度是乡村治理创新的经济基础。唐贤兴认为, 从农村承包责任制到股份合作制，农民产权主体的地位确立，自由度也增大。蒋 红军和肖滨认为，农村产权制度决定着多元治理主体的行动空间和行动策略，是 乡村治理创新的重要经济基础。黄宗智和彭玉生认为，适度规模的家庭农场对传 统小农经营的替代具有重建社区的作用。陈荣卓和刘亚楠认为，产权改革中构建 的社区腐败治理机制，有利于强化农民集体土地所有权和集体经济监督权。王敬 尧和王承禹认为，集体产权改革会带来村庄治理主体变迁，是一个村庄治理结构 重塑的过程。综上所述，有关集体产权的争论在理论上发生了重大转向。在实践中伴随着 法律的修订和改革试验的推进，农村集体的产权结构也将会发生重大变化，产权 权能重构势必会对农村治理产生巨大冲击。目前学界虽然从多角度对产权与乡村 治理的关系进行了探索，但很少有研究从权能重构层面考察治理效应。基于此， 本文主要围绕权能重构将会带来怎样的治理效应这一问题展开讨论。二、纵一横产权结构的重构及成员权利的变化农村集体资产股份权能改革后，集体产权的产权结构被重构，由原先纵向的、 质的分割的产权结构变为横向量化与纵向分置相交错的产权结构，实现了从总有 向共有的产权结构变化。纵横交错产权结构导致集体成员的权利随之发生变化。1 .从总有到共有的产权结构变化1949年以后，经过互助组、合作社和人民公社等几个阶段，逐渐在中国农 村社会建立起了形式上类似于总有团体的共同体。20世纪80年代，在全国范围 内逐渐确立了农村土地承包经营制，形成了两权分离的产权结构。集体成员对土 地等集体财产，在不可分割的共同占有基础上,通过承包经营方式实现个人权利。 集体产权的管理处分权能和使用收益权能实现了纵向分割。学界的主流观点认 为，这样的产权结构是总有权或者新型总有权。2015年，第一批农村集体资产 股份权能改革试验区通过权能重构使过去农村集体资产的产权结构由总有变为 共有。首先，通过清产核资彻底清查集体所有的资产，明晰了集体产权的边界和 范围并登记造册。其次，根据本村实际情况，经过民主决策界定成员资格，明确 资产共有者的人数和基本情况。第一批29个试验区以生存保障为基本原则，确 定集体产权共有者的范围。最后，股权量化明确各成员的份额。村集体向成员颁 发股权证书，作为成员按份共有集体资产、参与管理决策和进行收益分配的凭证。 2权能重构之后集体所有权由总有权或者新型总有权变为成员的共有权。2 .共有结构下的自主支配权从总有到共有的产权结构变化，最显著的影响是扩大了集体成员的自主支配 权。支配权是直接对其客体予以作用，并排除他人干涉的权利。所有权是最完全 的物权，是指所有权人在法律限制的范围内，对于所有物行使完全支配权的一种 物权，也被称为全面支配权。从总有到共有的产权结构变化，扩大了集体成员的 自主支配权，主要表现在以下两个方面：一方面，集体资产被横向量化之后，集 体成员明确了自己的份额，获得了“接近所有者”的权利，可以在法律允许范围内， 行使对持有份额的自主支配权；另一方面，集体资产的权能被纵向分置，成员可 以在法律允许范围内行使对自己股份的管理处分权。全国第一批29个集体资产 股份权能改革试验区中有28个赋予了农民对集体资产股份的占有权、收益权、 有偿退出权和继承权，有18个试验区还赋予了农民对集体资产的抵押权和担保 权。中华人民共和国农村土地承包法为集体资产的权能纵向分置提供了法律 保障，第17条规定承包方可以依法互换、转让土地承包经营权，依法流转土地 经营权；第36条规定承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他 方式向他人流转土地经营权。可见，从总有到共有的产权结构变化意味着农民实 际控制部分经济资源，享有独立的利益，其自由支配权明显扩大。3 .利益一规则引导下的民主参与产权权能重构之后，成员与集体之间有了直接的利益关系，增加了成员参与 集体事务的动力，而贯穿其中的规则为成员参与集体事务的管理提供了有力保 障。首先，有效利益是有效自治的必要条件。村民只有通过集体获取了利益、更 好地满足利益要求，才会对自治组织产生向心力，愿意参与集体事务。集体产权 的横向量化明确了成员的份额，成员可以以股东身份参与集体资产管理和处置， 使农民与集体的关系从利益相关迈向了利益对应，进而通过固化到户和静态管理 实现了利益共享。利益引导增加了成员参与集体事务的动力。其次，利益引导下 促进了民主权的拓展。民主跟着利益走，民主实际上是一种利益保障和均衡机制， 股权配置促进了集体成员民主权的实现。通过权能重构，集体成员成为股权持有 者，在利益的激励下，以股东身份参与集体事务的决议和监督集体事务的执行。 最后，权能重构的每个步骤都制定了严格的规则，充分保障成员的民主参与。权 能重构的过程需要全体成员的共同参与，在整个过程中依靠既定规则的规制，成 员可以行使选举权，参与选举集体经济组织的相关管理机关；成员具有决策权， 可以参与集体的各项决策。例如，清产核资的结果经集体经济组织成员大会2/3 以上成员讨论通过；股东界定是按照群众认可的原则，经村民大会或者村民代表 会议表决通过后张榜公布；股权设置由村集体经济组织成员大会讨论决定。三、集体产权的功能转向及成员权利的实现1 .从公平到兼顾公平和效率的功能转向权能重构之后集体产权的功能发生了较大转变。最重要的变化是由以使用为 中心转变为以所有为中心，更加重视公平。权能重构之前，集体成员在不可分割、 共同所有基础上，以户为单位承包经营本集体的土地。通过权能的纵向分割，以 使用为中心实现成员个人的利益。但在此种产权结构之下，重视集体资产的使用 关系，却忽视了所有关系。作为集体资产的所有权主体的农民集体，其内涵和外 延都不明确。权能重构之后，总有或者新型总有的产权结构转变为共有，在维持 集体土地所有权的基础上，通过股权量化明确了成员的份额，以所有为中心实现 个人权利。权能的纵向分置引入了市场机制，使集体产权在重视公平的同时兼顾效率。 制度设计必须兼顾公平和效率这两个要件。总有权产权制度安排的目的是为了保 障团体成员共同生存，成员的权利具有公平性，但不利于财产的最大化利用和财 产流转。总有权的权能结构强调土地是一种优先保障社会大众平等生存的社会性 资源，其蕴含着保障生存的社会公平价值理念，更多的是强调政治上的公平，而 非经济效率。而权能重构后总有权变为共有权，进而通过权能的纵向分置剥离了 困在集体产权上的成员权，并召回了市场机制，兼顾了公平和效率这两大要件。2 .公平一效率导向下成员权利的实现公平一效率导向下集体成员自主支配权的内涵和实现方式发生变化。产权权 能重构使集体成员以“所有”为中心实现自己的权利，行使自主支配权。股份持有 者可以以所有者身份，在法律允许的范围内管理、处置自己所持份额。另外，成 员个体逐渐突破家户团体的限制，可以行使自己对集体财产份额的支配权。土地 承包经营权的初始取得采取以农户为单位的方式，成员权利隐蔽在户这一团体之 中。但通过集体产权权能重构，集体资产被折股量化到成员个人，并且中华人 民共和国农村土地承包法为此提供了法律保障。成员自主支配权将逐渐突破家 户团体的限制，向个体化的方向发展。权能重构后集体成员可以利用市场机制追求自身利益最大化，而市场机制的 引入使农村社会由封闭变开放，集体成员参与权的广度随之增加。产权是以所有 权为核心的一束权利，所有权的功能在于保障人们为了获得较高收益的预期而充 分利用资源。伴随着经济社会的不断发展，人们对物的利用呈现出多层次化的需 求。权能重构之后，集体成员可以以所有者身份，在法律允许范围内通过转让、 赠予、抵押、担保和继承等方式管理处置自己的股份。新的利益主体随之与村庄 发生联系，使乡村治理的内容由封闭变开放，治理对象多样化、复杂化，集体成 员参与权的广度也将随之增加。公平一效率功能导向下形成了多元、多层次的利益结构，导致民主权的内容 出现分化。其中，一个表现是所有权者和使用权者的民主权的区别更加明显。集 体成员可以基于成员身份参与集体的民主决策，而非集体成员虽然可以基于股权 的受让获得收益分配权，但对集体经济组织内的相关事务不享有民主表决权，在 村庄内也不享有选举权和被选举权。另一个表现是政治和经济方面的民主权由合 一逐渐分离。权能重构之后，市场的引入使村庄治理方面政治与经济事务的分化 日益明显。一般情况下，村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成 员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员。因此，村民有可能只享有 基于政治资格的自治权，但不享有经济方面的参与权和决策权。四、规则一程序的构建及成员权利的保障集体产权权能重构的过程中制定了一系列的规则和程序，不仅保证了权能重 构过程的顺利进行，也形塑了规则一程序型自治，为成员权利的实现提供了有力 保障。1 .权能重构中规则一程序的构建集体产权权能重构的每一步骤都制定了详细的规则和程序，构成了有效自治 的基本框架和规范。在改革的开始阶段，中央和省市的相关部门出台框架性的指 导规则，各个试验区据此制定具体的执行性规则。例如，2014年农业部制定积 极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案；2016年中共 中央国务院根据试验区改革的开展情况发布关于稳步推进农村集体资产制度改 革的意见，对集体产权改革的基本原则、目标和实施方案等作出了进一步的规 定。在中央的指导规则之下，各省市也出台了相关政策。各个试点区县市根据中 央和部、省的指导性规则，相继制定了改革试点的总体性方案以及具体工作的执 行性规则。在改革的推进阶段，各个村庄结合本村的实际情况，通过村民的民主 讨论、民主表决制定具体的改革细则和规则。之后，集体产权权能重构的每个步 骤的实施严格按照民主决议达成的规则和程序进行。2 .规则一程序规范下成员权利的保障规则一程序的规制保障了成员的参与权，促进了成员民主权的充分行使和有 效拓展。民主是一种公共权力的制度安排，在这种制度安排中，人们有平等参与 公共事务决策和管理的权力。作为一种公众参与性活动，民主必须根据规则和程 序运作，没有规则，民主就无法正常运作；程序不完备，民主亦难以真正实现。 集体产权权能重构严格按照既定规则和程序进行。改革之初，中央和部、省制定 指导性规则，各试验区相继制定清产核资、成员界定和股权配置等具体工作的执 行性规则，各个村庄结合本村实际情况，通过民主讨论、民主表决制定具体实施 细则和规则。改革中，每一步骤都按照既定程序和规则推进。规则和程序贯穿始 终，是成员参与权和民主权有效实现的重要保障。法人的治理规则和程序保障了成员权利的实现。中华人民共和国民法总则 第99条规定：农村集体经济组织依法取得法人资格。根据中央和部、省制定指 导性规则以及各地的执行规则，将集体资产进行拆股量化的村庄，要建立与股份 合作制产权制度相适应的集体经济组织法人治理结构。从实际情况来看，股份合 作社法人是多数村庄的改革方向。集体成员基于股权量化成为股东，而全体股东 组成的股东大会是集体经济组织的最高权力机构，负责决定各项重大事项。通过 股东大会，集体成员可以参与集体事务的决策和管理；另外，股东大会选举产生 的理事会，负责执行集体的各项决议；监事会负责监督各项集体事务的开展。这 样的机构设置不仅保障了成员参与权和民主权的实现，还可以通过股东大会间接 地实现成员对自己份额的支配权。由此可见，在法人治理结构中，集体成员以股 东身份可以参与集体经济组织法人的决策、管理和监督等各个方面。可以说，法 人治理结构为集体成员自主支配权、参与权和民主权的实现提供了机制保障。五、总结与思考1 .权能重构的治理效应伴随着学说的转向和法律的修订，实践中农村集体产权改革也在不断推进。 随着试点结束，农村集体资产股份权能改革即将在全国推开。那么，权能重构将 会带来怎样的治理效应？通过本文的考察可以看出，集体产权权能重构对农村治 理体系形成了巨大的冲击。集体产权结构的变化改变了以前人人有份而又人人无 份的状况，股份的横向量化加上权能的纵向分置，集体成员自主支配权扩大。产权结构的变化进而导致从公平到效率的功能转向。公平一效率功能导向下集体成 员自主支配权的内涵和实现方式发生转变；集体成员参与权的深度和广度不断增 加；民主权的内容出现分化。另外，集体产权权能重构的过程中制定了一系列的 规则和程序，为集体成员权利的实现提供了机制保障。可以说，利益、规则和程 序是影响产权治理效应的三个重要因素。其中，利益是诱因，是引导人们参与治 理的动力因素；规则和程序相辅相成，是实现有效治理的保障因素。2 .权能重构治理效应的限度A低，B、C高A、B、C均高A、B、C均低A高，B、C低效率S1户权的功SS导向与成员的权利实现注A. B和C分别代衷成员的白主支配仅、深化改革、重构新型农村集体产权制度，充分利用集体产权权能重构的自治 效能和治理效应，是走出农村治理困境的重要出路，但权能重构治理效应的发挥 也有一定的限度。在总有的产权结构下，强调土地是一种优先保障社会大众平等 生存的社会性资源，其蕴含着保障生存的社会公平价值理念，更多的是强调政治 上的公平，而非经济效率。在总有团体内，成员之间获得形式上的平等，拥有平 等的参与权和民主权，但自主支配权受到集体的严格控制，个人受制于集体。而 在共有的产权结构下，集体的规制减弱，个人的自主支配权增加。公平和效率是 制度制定中应重视的两大要件。集体所有权重公平，而股份化重效率，如何处理 集体所有权与股份化改革之间的关系尤为重要。如图1所示，重公平、轻效率的 功能导向，会使集体成员的自主支配权受到挤压。而若无集体管制，放任成员个 体追求利益最大化，即重效率而轻公平，虽然成员的自主支配权扩大，但参与权 和民主权难以实现。既不重公平也不重效率会产生较差的治理效应，集体成员的 自主支配权、参与权和民主权都将难以实现。相反，重视公平的同时兼顾效率， 即在公平一效率导向下，会产生相对较好的治理效应。因此，在权能重构中应兼 顾公平与效率这两大因素，并应重视利益的诱导作用以及规则和程序的保障功 能。只有这样才能在坚持集体所有的前提下，通过权能重构发挥更好的治理效应, 走出农村治理的困境。发挥集体产权的治理功能摘要在中西部农村地区，集体产权制度改革发挥的经济功能有限，主要 发挥治理功能。集体产权制度构成基层治理的制度基础，源于集体土地具有公共 资源属性，影响基层治理空间、能力和规则。改革开放以来，在农村法律和政策 变迁的影响下，农村集体产权不断弱化，导致了基层治理空洞化、治理能力弱化 和治理不正义等基层治理问题。可借鉴地方试点经验，从收回流失集体土地、赋 予集体适当的土地调控权、加强土地管理及完善村民自治角度，提炼总结有效再 造农村集体产权的路径，以破解基层治理困境。关键词基层治理;集体产权制度改革;集体产权;治理功能一、问题的提出集体产权制度改革是农村中具有“四梁八柱''地位的重要改革，是当前农村改 革的重点。2016年，中共中央出台关于稳步推进农村集体产权制度改革的意 见（下文简称意见）。2019年党的十九届四中全会又明确了“深化农村集体 产权制度改革”的时代任务，2020年中央“一号文件”对全面推开农村集体产权制 度改革试点作出具体部署。在国家大力推动集体产权制度改革的背景下，深化研 究集体产权制度面临的困境及其改革路径具有重要的意义。现有文献主要从经济学视角探讨集体产权制度的功能定位、运行困境与改革 路径。学界将集体产权制度改革的功能定位于集体产权经济功能的提升，通过集 体经济发展让农民彻底摆脱贫困，实现共同富裕等（张慧鹏：集体经济与精准 扶贫：兼论塘约道路的启示，马克思主义研究2017年第6期。）（戴双兴、李建平：我国农地产权制度改革与发展壮大集体经济，毛泽 东邓小平理论研究2018年第8期。）当前集体产权制度面临两大困境：一是集体经济组织法人地位缺乏。集体经 济组织没有法人主体资格，不能取得合法营业资格和组织机构代码，缺乏市场运 行机制和法律效力（中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研 究”课题组：关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题，中国农村经 济2015年第2期应通过集体产权制度改革建立归属清晰、权责明确、保 护严格和流转顺畅的现代产权制度，确立集体经济组织的法人地位，完善集体经 济市场运行机制，让集体经济组织参与到市场经济活动中（农业部农村经济体制 与经营管理司课题组：对农村集体产权制度改革若干问题的思考，农业经济 问题2014年第4期。）（张红宇：关于农村集体产权制度改革的若干问题，农 村经营管理2015年第8期。）。二是集体收益分配制度不完善。由于成员资格 不清晰、财务管理不规范、治理结构不完善等原因，农民的分配权难以得到落实 （孔祥智、高强：改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问 题，理论探索2017年第1期可以通过清产核资、清人分类和股份制改 革完善集体经济内部运行机制（管洪彦：农村集体经济组织法人治理机制立法 建构的基本思路，苏州大学学报（哲学社会科学版）2019年第1期。）上述研究强调通过集体经济市场化运作增加集体收益，再将集体收益合理分 配给农民个体，从而达到让农民致富的目标，这可以称为“市场化+分配”改革思 路。集体产权制度运行具有很大的区域不均衡性，“市场化+分配''改革思路并不 适合中西部农业型村庄。发达农村地区的集体产权制度运行建立在工商业基础 上，具有充分的非农集体经济发展空间，集体产权制度改革的主要目标是更好地 发挥集体经营功能以及进行合理的集体收益分配。而广大中西部地区主要是农业 型村庄，主要经济形态是小农经济，农业剩余有限，集体经济发展的空间有限， 通过集体产权制度改革带动农民致富的可能性较小。根据统计，东部地区、中部 地区和西部地区拥有的村级集体资产占全国的比例分别为76.2%、17.5%和6.3%, 且中西部地区集体资产主要是非经营性资产，集体经营性资产很少，大部分村庄 都是“空壳村”（农业部经管司、经管总站研究课题组：发展壮大农村集体经济 增加农民财产性收入，毛泽东邓小平理论研究2012年第3期）。由此看来，清产核资、资产量化、股权配置等改革内容的前提是村集体存在 大量集体收益，主要适用于拥有集体经济发展空间的发达地区农村，“市场化+ 分配”改革思路对中西部农业型村庄的适用性较为有限。集产权制度不仅仅是一种经济制度，而且是基层治理的重要基础。集体产 权制度是村庄权力关系的一个集结，反映了国家、村社集体与农民之间的治理关 系（桂华：产权秩序与农村基层治理：类型与比较农村集体产权制度改革 的政治分析，开放时代2019年第2期。）集体所有权是国家赋予村社集体调控土地的制度性权力，是村社集体“汲取 财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件“（毛 丹：村级组织的农地调控权，社会学研究2004年第6期。作为村级公共 事务，集体土地使用与管理通过村民自治方式完成，集体土地使用与管理也激活 了村民自治运转，集体产权制度与村民自治模式具有同构关系（杜鹏：土地调 整与村庄政治的演化逻辑,华南农业大学学报（社会科学版）2017年第1期。）。在中西部农业型村庄，集体产权制度难以发挥促进集体经济发展的作用，却 在村庄治理领域发挥重要作用，是形成村庄善治的基础。基于此，本文从治理角 度分析农业型村庄集体产权制度的运行困境，阐释基层有效治理的路径，提出一 种适应农业型村庄的集体产权制度改革思路。笔者及所在研究团队在全国农村调研时发现，中西部农业型村庄治理不善的 一个主要问题是集体产权弱化，通过集体产权制度改革创新赋予集体产权新型内 涵和运作机制，可以产生显著的治理效果（贺雪峰：农民组织化与再造村社集 体，开放时代2019年第3期。）。这种集体产权制度改革创新思路针对集体 产权弱化的现实，通过再造集体发挥集体产权的治理功能，可以称之为“集体化+ 治理”改革思路。这里“集体化”指的是，通过赋权村社集体加强集体土地产权制 度建设，"治理''则指的是集体土地产权制度发挥治理功能，回应基层治理困境。 基于此，本文首先分析集体产权制度影响基层治理的基本路径，其次分析农村集 体产权弱化的治理困境，接着分析行之有效的集体产权制度改革创新做法，最后 是一个简短的结论。二、基层治理的集体产权基础中西部农业型村庄用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、集体投 资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产很 少，集体资产主要是村社集体没有分到户的集体土地，本文具体分析集体土地的 使用和管理问题。集体土地具有公共资源属性，其使用与管理是基层治理的重要 工作，形塑村庄治理基本格局。集体产权制度的治理内涵不仅体现为其是基层治 理的经济基础，而且体现在其实践本身也是村庄秩序生产机制的重要组成部分。一是集体土地利益产生与村庄治理空间。集体土地属于村庄内部的公共利 益，唯有针对公共利益对象才能产生治理空间。集体土地是中国农村集体土地所 有制的产物，由此土地成为集体内部公共资源，而非私人财产。针对公共资源的 分配及利用，形成了村庄公共利益，形塑村庄治理样态。集体土地使用与管理是 所有村庄都存在的公共利益，尤其是广大中西部农村重要的公共利益载体;并且 在转型期农民生计模式中，土地是农民重要的生计来源，集体土地的使用与管理 具有广泛性特点，全体农民都能够参与其中。集体土地可以分为“公有共用”的土 地和“公有私用”的土地。前者主要包括村庄中没有分配到户的公共土地，如公共 道路、“四荒地”以及用于公共服务的教育、文化、卫生、体育等集体土地。后者 主要是已经分到户的宅基地和承包地。尽管“公有私用”土地的使用权主体是农 民，但是“私用”并不等于私有，村社集体仍然拥有对农民土地权利进行调整的权 力（郭亮：村级组织的土地控制：功能及其弱化理解地权冲突的一个视角, 学术月刊2018年第8期。）。例如，占用农民的土地进行基础设施建设、整 合宅基地资源进行村庄建设等，都涉及到对“私用”土地的调控。当集体土地的数 量较多或者集体土地调控权较大时，公共利益就较多，基层治理空间就较大。反 之，基层治理空间就较小。二是集体土地利益协调与基层治理能力再生产。集体土地使用与管理是一个 利益动员和民主协商的过程。村社集体主要通过“公有共用”土地、集体收益的统 筹使用以及对农民土地的统一规划管理来协调土地利益关系。针对“公有共用” 土地的使用和集体收益的统筹使用是村社集体为农民提供公共利益的过程，全体 农民都可以分享到公共利益的好处。针对“公有私用''土地的规划管理、农田基础 设施建设以及土地资源优化配置等均影响着每个农民的利益，具有较强的外部 性。在利益结构和社会规范存在很大差异的情况下，集体产权实践就是一个土地 利益协调的过程，会面临利益纠纷和观念冲突。村社集体对因利益变动所产生的 村社成员间权利与义务的不平衡给予重新梳理和划定，在这一过程中可以重申公 共规则和提高自身权威。因此，每次土地利益协调都是农民自主解决问题、化解 矛盾的过程，也是基层治理能力再生产的过程。也正是在这个意义上，能够有效、 合理调解土地矛盾纠纷的村庄，村社集体具有较强的治理能力，村庄治理也呈现 出有序的局面（杜姣：农地调整的治理内涵基于山东S镇的考察，南京 农业大学学报（社会科学版）2017年第4期。）三是集体土地利益分配与村庄正义秩序。集体土地使用和管理牵涉到每个农 民的利益，如何公平分配不仅和外部制度有关，而且和内部共识规范有关。农村 集体土地属于公共资源，为具有集体成员资格的农民共同享有，具有公共属性。 集体土地作为农村最重要的公共资源，影响着村庄正义秩序。集体土地利益分配 是一个以地方性规范为基础，对村社内部的利益往来和关系互动进行清算和平衡 的过程（杜姣：农地调整的治理内涵基于山东S镇的考察，南京农业大 学学报（社会科学版）2017年第4期。）。这意味着其他农民拥有多少土地与自 己的利益紧密相关，每个农民都会强烈关心集体土地利益分配状况。农民的关心 点并不在于其个人分享到了多少利益或是承担了多少责任，而在于其他农民是否 和他分享了同样的利益和承担了同样的责任。在很大程度上，村庄秩序良好的共 同点都是村庄土地利益的公平合理分配。或许，村社集体直接掌握的集体土地并 不多，但是牵动着每个农民的神经。因此，土地利益分配方式以及是否公平影响 着村庄正义秩序的实现。三、集体产权弱化实践及其后果自改革开放尤其是新世纪以来，偏向个体权利的农村产权制度建设弱化了集 体产权。不同农村地区集体产权弱化的路径和表现形式存在差异性，中西部农业 型村庄集体产权弱化主要表现为集体机动地减少、土地管理权力弱化及集体土地 利益分配缺乏正义。集体产权弱化是基层治理困境的主要根源之一，导致了基层 治理空间的压缩、基层治理再生产路径的中断以及基层治理失序。（一）集体产权弱化实践一是集体机动地不断减少。自二轮土地承包开始，土地政策法规就开始限制 村社集体调整土地，要求土地承包关系长期不变以及“增人不增地，减人不减地”, 村社集体无法从土地调整中获得用于共同使用的土地。1997年发布的关于进 一步稳定和完善农村土地承包关系的通知强调各地“原则上不应留，机动地”， 带来的直接结果是村社集体掌握的共同使用的土地的减少。当已有的集体土地在 用于公益事业建设、农民宅基地分配等后，集体“公有共用”土地无法得到合理的 补充。另外，在1990年代的农村市场化改革过程中，村社集体将部分经营性的 集体资产、资源以很低的价格长期限出租出去，比如说租期有30年、50年乃至 70年，使得集体“公有共用”土地基本处于流失状态。在一些村级治理混乱的地 区，集体经营性资产几乎都流失了。即便一些村社集体名义上还有集体土地，但 是由于集体产权得不到制度保障，集体被迫将公共堰塘、公共禾场、渠道等分配 给个人使用，对农民侵占集体堰塘、荒山、林地等行为也无可奈何。从农村正在 进行的清产核资工作来看，大部分农业型村庄普遍只有几间无法产生价值的办公 用房，“公有共用”的集体土地已经被“分完占尽二是土地管理权力不断弱化。在分田到户初期，村社集体一般进行不定期的 土地调整，用于达到公共利益。主要的土地调整方式是，在“公有共用”土地不足 的情况下会从农民的承包地中调整出一部分的土地作为集体共用土地，村集体在 收回、占用农户承包地的同时减免农业税费的负担。土地制度改革不断增强对农 民的土地权利保护，不仅不允许村社集体重新分配承包地，而且限制了村社集体 对土地的规划管理权力。2003年实施的农村土地承包法第27条明确规定： “承包期内，发包方不得调整承包地“，党的十九大也提出了土地二轮承包到期后 再延包三十年的改革方向。与此同时，2007年物权法明确界定农村土地承 包经营权是一种用益物权，这实现了农民土地权利的物权化。2014年全国范围 内开展的承包经营权确权颁证登记政策则将农民的土地权利与特定地块固定起 来，从而建立起特定农户与特定地块之间的稳定的排他关系。农民获得对特定地 块的占有权利，村社集体既不能调整农民的承包地面积，也无法对承包地进行规 划管理。三是土地利益分配正义原则瓦解。农村改革中集体产权建设基本处于空白状 态，相关政策没有为集体土地利益分配提供公共规则和制度保障。在集体土地的 使用和管理中，当遭遇农民的反对时，村社集体就无法公平合理地分配集体土地 利益，实际上就产生了一种非正义状态。集体土地利益调整是一个均衡农民利益 的村庄政治过程，无论是哪种类型的集体土地利益调整都很容易演化为村社集体 侵犯农民土地权益的政治问题。地方政府的基本态度是不能引起农民信访，如果 会引起农民信访,地方政府就会直接干预村社集体,要求停止集体土地利益调整。 任何一个农民都可以通过信访渠道谋求个人利益，实际上是将国家政治引入村庄 社会内部，对集体产权的行政干预（王海娟、胡守庚：农地制度变革与动员式 治理的困境，中共福建省委党校学报2019年第5期。），使得正义原则无法 落实。（二）基层治理困境的产生1 .基层治理空洞化。集体产权弱化带来基层治理空洞化，基层治理空间被压 缩，农民丧失参与积极性。村社集体无法产生公共利益，既无法利用集体土地资 源为农民提供公共服务，也不再对集体土地进行规划管理。集体“公有共用”土地 已经基本使用完或者流失，村社集体不再进行统筹使用和管理;集体收益也很少, 村社集体无法为农民提供公共服务和开展公益事业建设。村社集体也无法结合国 家的投资项目对农田、宅基地和公共工程等进行规划管理。在缺乏公共利益激励 的情况下，村社集体很难召集农民开会，农民选举村干部的积极性也不高。这种 情况下，基层治理的主要内容是执行相关政策和处理私人事务，日益和农民无关, 悬浮于村庄社会。2 .基层治理能力弱化。集体产权弱化导致基层治理能力弱化，村社集体既丧 失协调农民土地利益的权力，也缺乏治理能力再生产的路径。村社集体既无法调 整“公有共用”土地，也无法调整“共有私用''土地。在村庄建设和农业发展过程中， 村社集体即便是使用集体土地和资金补偿被占地农民，也可能遭遇农民不愿意调 整土地的困境。在国家投入资金建设村庄和为农民提供公共服务的过程中，国家 项目落地普遍遭遇无法占用农民土地的“最后一公里”难题（桂莘：项目制与农 村公共品供给体制分析以农地整治为例，政治学研究2014年第4期 土地利益协调失败凸显了村社集体的“无能”，弱化了农民的权威认同，降低了基 层治理的合法性。更为严重的问题是基层治理能力再生产路径缺乏，村社集体不 再进行农民动员、民主协商、利益整合等，协调矛盾纠纷的次数也逐渐减少，村 社集体缺乏重申公共规则和提升权威的机会，基层治理能力无法实现再生产。3 .基层治理不正义。集体产权弱化导致集体土地利益分配不公平。集体土地 资源基本上被不公平地转变为个人资源，其他农民无法分享到集体土地资源带来 的公共利益，产生了严重的社会不公。集体土地利益分配实际上遵循了“强力” 原则（刘锐：关系地权基于村庄结构的区域比较研究，北京社会科学 2015年第9期。），集体土地资源流失成为一个强势农民群体不断侵占集体土地 的过程。一些农民为了获得