党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展 附行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展与创新探析.docx

【摘要】党和国家机构改革对行政主体理论、行政行为理论、行政法治监督理论以及行政救济理论等行政法基本理论产生重要影响。为积极应对党和国家机构改革对行政诉讼带来的挑战，特别是党政机构合并合署改革对行政诉讼提出的新要求，行政诉讼要从受案范围、当事人主体资格、法律适用、执行等方面加强研究及时回应，推动行政诉讼制度创新发展。【关键词】机构改革；行政诉讼；挑战；创新发展党和国家机构改革推动党政机构融合、党务政务融合、法治监督体系和责任体系融合，导致了行政法的基本原则、行政法的渊源、行政主体理论、行政行为与行政程序制度、行政法治监督体系以及行政救济理论等一系列的行政法的基本理论的变迁。作为与行政法的基本理论密切关联的行政诉讼制度，不可避免会受到党和国家机构改革的重大影响和挑战。行政诉讼应当积极顺应党和国家机构改革背景下行政法治建设的需要，为新时代建设法治政府提供有力司法保障。一、党和国家机构改革与行政诉讼受案范围由于法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查，党和国家机构改革对受案范围的影响，主要体现在组建的行政机关或者划入职责的行政机关作出的行政行为属性可能会因机构性质的变化而发生改变。这里需要结合机构改革的具体情形进行分析。（一）党政机构合并合署改革与受案范围在合署办公模式下，合署机构保留了形式上的职能划分，合署的各个机构在法律上并没有消失，行政机关的行政主体资格仍然存在，能够保证其依法定职权履行职责。行政机关在合署办公之前应当履行职责，在合署办公之后相关职责仍然要继续履行，对于该行政机关作出行政行为应当纳入行政诉讼受案范围并没有变化。行政机关不能以党政机构合署办公为由，排斥法院对应当纳入受案范围的行政行为进行司法审查。党政机构合并改革分两种情形，一种情形是将党的机构设在行政机关，比如将中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，将中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，将中央审计委员会设在审计署。在这种合并设立情形下，并没有改变行政机关的行政主体资格，其应当履行的法定职责仍然要履行，其作出的行政行为应当纳入行政诉讼受案范围的仍然要纳入，因此行政诉讼受案范围并没有因将党的机构设在行政机关而受到影响。另一种情形是将行政机关并入党的机构,保留行政机关牌子,或者将行政管理职责划入党的机构,对外加挂行政机关牌子，比如将公务员局并入组织部,对外保留公务员局的牌子,将新闻出版管理职责划入宣传部，对外加挂新闻出版署（局）（版权局）牌子，将电影管理职责划入宣传部，对外加挂电影局牌子，将宗教事务局并入统战部，对外保留宗教事务局牌子。在这种合并情形下，党的机构对外保留或者加挂行政机关牌子，尽管是以加挂或者保留的行政机关名义对外行使行政权力，实质上行使行政权力的是党的机构。党政机构合并对受案范围的影响主要体现在，原来由行政机关作出的应当纳入行政诉讼受案范围的行政行为，在党政机构合并后，党的机构不以行政机关名义作出行政行为，而是以党的机构名义作出党务行为，这种行为可能会对相对人的权利义务产生实际影响，是否需要把该类行为纳入行政诉讼受案范围需要研究。党务行为是否应当纳入行政诉讼受案范围，是党和国家机构改革背景下提出的新问题。有观点认为党务行为介入行政管理领域，涉及或运用了行政权力，侵犯了相对人的合法权益，人民法院依据宪法赋予的介入和监督行政权的权力，依法可以对党务行为进行司法审查。并且，提出要把七种涉及行政权的党务行为纳入行政诉讼受案范围进行司法审查。有观点认为由于党的执政地位决定了它的执政权不仅仅是党权，同时也是一种国家权力，包含了立法、行政、司法多种性质的权力，对党组织违法行使行政权的现象应当如何追究是应当思考问题，而行政诉讼制度为解决这一难题打开一扇大门，应当将党组织纳入行政诉讼的监督。应当说，在党政融合背景下，上述关于把党组织的党务行为纳入行政诉讼受案范围的观点，尽管提出了不少理由，但是混淆了我国党政关系实质，把党组织等同于国家机关，把党组织的行为等同于行政行为，这种观点不仅难以获得理论支撑，还容易引发实践混乱。总体而言，由于党政合并合署机构具有党的机构和行政机关的双重身份，判断其作出的行为性质以及是否属于行政诉讼受案范围，可从以下方面进行把握：一是从行为主体看，是以党的机构名义还是行政机关名义作出行为；二是从行为依据看，相关主体是根据党内法规还是根据法律作出行为；三是从行为内容看，行为涉及管理事项的内容是党务事项还是行政管理事项。总之,党内法规对于党组织的行为规定了相应的监督方式和救济途径，行政诉讼应当继续坚持现行的受案范围标准，党政合并合署机构在党内法规规定的权限内作出的党务行为不具有可诉性，不属于行政诉讼范围，党政合并合署机构依据法律法规规定的权限和程序作出的行政行为，具有可诉性，属于行政诉讼范围。（二）综合行政执法改革与受案范围深化党和国家机构改革方案提出整合组建市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍等五支综合执法队伍,大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。综合行政执法改革是把行政权在政府部门内部进行重新划分和调整，政府部门的行政处罚权、行政强制权等相应划出，综合执法机构要相应地划入行政权，总体上看，行政权并没有增加或者减少。并且，不管行政处罚权由政府部门行使，还是由综合执法机构行使，行政处罚权仍然需要按照法定权限和程序行使，由此引发的行政纠纷，原来应当纳入行政诉讼受案范围的，综合执法改革后仍然需要纳入受案范围；原来不属于行政诉讼受案范围的，综合执法改革后依然不应纳入受案范围。二、党和国家机构改革与当事人主体资格由于党和国家机构改革是对党和国家的组织机构进行调整，而组织机构则是认定行政诉讼主体资格的关键，机构改革对行政主体理论将产生重大影响，必然会影响到行政诉讼适格被告的认定。原告资总是病公民、法人或者其他向法院提起诉讼，从主体资格上所做出的一种必要限制。如果起诉人不具有原告资格，那么法院就会从程序上裁定不予受理或者驳回起诉，起诉人的争议也就不会进入实体审理。行政诉讼法第25条第1款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政行为的行政相对人具有原告资格目前比较明确，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织是否具有原告资格，关键在于准确界定利害关系的内涵和外延。简言之，利害关系是利益和损害关系，与被诉行政行为有利害关系“是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响在党和国家机构改革背景下，无论是行政相对人还是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，只要认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。需要强调的是，党员与公民的范围并不完全重合，党内救济与行政诉讼救济不应混同。在党政机构合并合署改革中，如果合并合署机构因党务管理事项以党的机构名义对党员作出党务处理行为，该党员只能依据党内法规规定的救济途径向党组织请求救济，而不能以行政诉讼原告身份向法院提起诉讼，否则法院可以其不具有行政诉讼原告资格为由裁定不予立案；如果合并合署机构因行政管理事项以行政机关的名义对公民、法人或者其他组织作出行政行为，公民、法人或者其他组织可以行政诉讼原告身份向法院提起诉讼，而不是以党员身份向党组织寻求救济。（二）被告资格由于党和国家机构改革是对组织机构进行调整归并，必然会对行政主体理论产生重要影响，必将影响行政诉讼被告资格的认定。1 .党政合并合署改革与被告资格认定。从党政机构合署办公来看，合署后的行政机关仍然具有行政主体资格，对外作出影响相对人权益的行政行为时，应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。行政行为的相对人或者利害关系人对合署后的行政机关的行政行为不服的，应当以该行政机关为被告向法院提起行政诉讼，合署后的行政机关是行政诉讼适格被告，党的机构不是行政诉讼适格被告。从党政机构合并来看，在党的机构并入行政机关情况下，该行政机关以自己名义对外作出影响相对人或者利害关系人合法权益的行政行为时，相对人或者利害关系人应当以该行政机关为被告向法院提起行政诉讼，该行政机关属于行政诉讼适格被告，党的机构不能单独作为被告，也不能作为行政诉讼共同被告。行政机关并入党的机构,对外保留行政机关牌子，或者将行政管理职责划入党的机构,对外加挂行政机关牌子情况下，“新机构在行使法定公权力时.，仍须以相应的行政主体名义进行，即原本的政府部门会在名义上予以保留。”行政行为的相对人或者利害关系人，应当以对外保留或者加挂牌子的行政机关为被告向法院提起行政诉讼，保留或者加挂牌子的行政机关为适格被告。比如，在原告宗某某认为被告国家公务员局未履行政府信息公开法定职责一案中，国家公务员局是行政诉讼适格被告。在原告薛某某诉被告江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局政府信息公开及行政复议一案中，江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局是行政诉讼适格被告。这两起案件均发生在机构改革后，都涉及到行政诉讼适格被告认定问题。在原告宗某某诉被告国家公务员局未履行政府信息公开职责一案中，涉及到国家公务员局作为行政诉讼适格被告问题。根据深化党和国家机构改革方案规定，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子。调整后，由中央组织部履行公务员管理方面的主要职责，“这种实质上的合并，使原来的行政机关脱离行政系统，成为党的工作部门，从行政主体资格说，对外保留国家公务员局牌子，在形式意义上仍具有行政机关的属性，受公务员法的调整，是行政法律关系的主体，也可以成为行政法律责任的承担者J改革后，尽管国家公务员局并入中央组织部，由中央组织部行使公务员管理职责，相对人或者利害关系人对公务员考试、录用等具体管理行为不服的，可以向法院提起行政诉讼，但不能以中央组织部为被告，而应当由对外保留牌子的国家公务员局为被告。在原告薛某某诉被告江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局政府信息公开及行政复议一案中，涉及到党政机构合并合署改革后行政复议机关作共同被告问题。根据深化党和国家机构改革方案规定，将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。调整后，由中央统战部履行宗教事务管理方面的主要职责。从本案看，薛某某对江苏省宗教局（机构改革后更名为江苏省民族宗教事务委员会）的政府信息公开告知行为不服，向上级行政机关申请行政复议时，可以对外保留或者加挂牌子的行政机关为行政复议机关，即以国家宗教局而不是以中央统战部作为复议机关。薛某某对政府信息公开告知和行政复议决定不服向法院提起行政诉讼，应当以江苏省民族宗教事务委员会和国家宗教局作为共同被告。在党政机构合并合署改革后，对于党的机构能否作为行政复议机关或者行政复议被申请人以及行政诉讼被告争议较大。当前主流观点认为，党政机关合并合署后应当以对外保留或者加挂牌子行政机关为行政复议机关或被申请人以及行政诉讼被告，不应以党的机构作为行政复议主体或者行政诉讼被告。有观点认为,为适应机构改革对行政复议和诉讼的新要求，有必要改行政主体为公法主体，改行政复议法和行政诉讼法为公权复议法和公权诉讼法，以赋予党组织复议和诉讼的主体资格。甚至有观点认为，“党组织虽然不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，因其特殊的地位和自身的性质享有广泛的行政权，并且由于行使行政权影响到公民、法人和其他组织的合法权益，就应该成为行政诉讼的被告。”应当说，这种把党的机构作为公务主体，纳入行政复议和行政诉讼监督范围的观点，并不符合我国宪法和相关法律规定，也不符合我国党政关系实际。在我国行政组织法体系尚不完善，行政主体理论也不成熟的情况下，以革新行政主体理论的方式来认定党的工作机构的行政职权性质，条件不成熟，而且容易形成更大混淆。党内法规对于党的机构作出党务行为规定了相应的党内救济途径，当公民合法权益受到党组织或者党员个人的侵害时，可以向同级或上级纪律检查委员会进行检举、控告，利用党规的制度体系维护自身的合法权益，没有必要通过行政复议和行政诉讼方式进行法律救济。当前以对外保留或者加挂牌子行政机关作为行政复议和行政诉讼主体，并未减损当事人的救济权利，也不影响救济效果。总之，党政合并合署改革后出现的行政案件，应当以对外保留或者加挂牌子行政机关，而不是以党的机构，作为行政复议和行政诉讼被告。2 .综合行政执法改革与被告资格的认定。综合执法改革对行政诉讼被告确定影响较大，一旦综合执法行为引发纠纷，相对人或者利害关系人需要在行政部门和综合执法机构之间选择适格被告。一般情况下可以行政处罚权、行政强制权等行政权力划转为标准，来确定综合执法行为案件被告，如果行政处罚权等行政权力已经划转综合执法机构行使，那么综合执法机构在行使行政处罚权等行政权力引发纠纷，行政行为的相对人或者利害关系人不服，应当以综合执法机构为被告向法院提起诉讼；如果行政部门在行政处罚权等行政权力划出后，仍然以该行政部门名义行使行政处罚权等行政权力的，行政相对人或者利害关系人不服，应当以行政部门为被告向法院提起诉讼，法院经审理可以该行政部门超越职权判决撤销被诉行政行为；如果行政部门与综合执法机构对某一执法事项相互推诿的，这就需要结合法律法规的相关规定和“三定”方案以及综合执法改革方案来判定执法权由行政部门或者综合执法机构行使，行政相对人或者利害关系人据此可以行政部门或者综合执法机构为被告向法院提起履行法定职责之诉。对于机构改革中行政机关被撤并或者职权变更情况下，如何确定行政诉讼被告问题，行政诉讼法第26条第6款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，行政机关在机构改革前作出行政行为，机构改革后，该行政机关被撤并的，行政相对人或利害关系人对行政行为不服的，那么就以组建的行政机关为被告向法院提起诉讼。3 .乡镇和街道管理体制改革与被告资格的认定。近年来一些地方积极推进街道和乡镇综合执法体制改革，赋予乡镇和街道行政执法权，这对于行政诉讼被告资格认定产生重要影响。2019年1月26日，市政府下发市人民政府关于同意滨海新区人民政府街道办事处实行综合执法的批复(津政函(2019)11号)，同意在街道办事处实行综合执法。街道办事处可以集中行使部分区级行政处罚权及与之有关的行政检查权、行政强制措施，其中包括372项行政处罚权和4项行政强制权。2020年4月1日，北京市政府发布北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定(京政发(2020)9号)，决定将由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。这次街道和乡镇综合执法体制改革，主要涉及到将原由城管执法部门、生态环境部门、水务部门、农业农村部门、卫生健康部门等部门行使的部分行政处罚权、行政强制权集中由乡镇政府和街道办事处行使，街道、乡镇综合行政执法队是街道办事处、乡镇人民政府管理的行政执法机构，以街道办事处、乡镇人民政府名义开展执法工作。市城管执法部门负责统筹指导和综合协调基层综合行政执法工作，各区政府监督街道办事处、乡镇人民政府严格依法依规履行行政执法职责并承担相应的行政复议工作。从权责一致角度讲，随着赋予街道、乡镇越来越多的综合执法权，其需要承担相应的法律责任也就更多，涉街道、乡镇的行政案件将呈现大幅增长态势。由于区政府职能部门区别于街道、乡镇，实行条块管理，对其作出的行政行为不服,既可以向区政府申请行政复议，也可以向上级主管部门申请行政复议。若将区政府职能部门的行政职权下放至街道，原本的“复议两条线”将合并，只能以街道为被申请人、以区政府为复议机关向区政府提出行政复议申请。因此，区政府履行复议监督职责而作单独被告或者共同被告的案件将随之增多。同时在政府职能部门与街道、乡镇职权转移、重新配置过程中，由于权力清单梳理和职责准入制度还需要进一步探索推进，乡镇、街道综合执法体制改革容易引发大量因政府职能部门和街道、乡镇因为没有执法权限而超越法定职权和未依法充分履行法定职责行政诉讼案件。法院在确定街道、乡镇政府或者区县政府及其职能部门行政诉讼被告资格时，应当以法律、法规、规章以及“三定方案”的规定来确定适格被告4 .机构改革涉及法律法规规定的行政机关职责调整与被告资格。为依法有序推动机构改革，确保行政执法活动连续性和稳定性，法院主要围绕行政机关职责调整的不同情形来确定被告资格：一是以机构改革涉及的同级行政机关的行政职责是否调整到位为标准判定被告资格。现行法律法规规定的行政机关职责和工作，机构改革方案确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关地方性法规规定尚未修改之前，调整适用有关法律法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。因此，机构改革后行政机关相关职责已经调整到位的，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关履行职责，行政行为的相对人或者利害关系人不服向法院提起诉讼的，应当以组建后的行政机关或者划入职责的行政机关为被告；相关职责尚未调整到位的，由原承担该职责和工作的行政机关履行职责，行政行为的相对人或者利害关系人不服向法院提起诉讼的，应当以原承担该职责和工作的行政机关为被告。二是以机构涉及的上下级行政机关的行政职责是否调整到位为标准判定被告资格。法律法规规定上级行政机关对下级行政机关负有管理监督指导等职责的，上级行政机关职责己调整到位、下级行政机关职责尚未调整到位的，由机构改革方案确定承担该职责的上级行政机关履行管理监督指导等职责。行政行为的相对人或者利害关系人不服向法院提起诉讼的，应当以履行管理监督指导等职责的上级行政机关作为适格被告。三是以行政职责的承继为标准判定被告资格。行政机关被撤销或者职责变更，没有继续行使其职责的行政机关的，适用最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第二十三条规定，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。三、党和国家机构改革与行政诉讼法律适用机构改革后党内法规将会更多地适用到国家和社会领域，机构改革也会导致大量法律法规的修改，这是行政法渊源的一次规模宏大、影响深远调整，必将对行政诉讼法律适用产生重大影响。（一）党内法规在行政诉讼中的适用党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党政机构合并合署改革将推动党内法规与国家法律的融合发展，党内法规将越来越多地在国家管理和社会事务中发挥引领和决定作用。完善中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内法规和国家立法的科学化水平。实践中，党政合并合署机构只要运用党内法规和国家法律进行管理，那么党内法规和国家法律就可能会进入行政诉讼程序，成为法院审理行政案件的适用依据。伴随党政机构合并合署改革，党内法规在国家和社会领域发挥作用越来越大，不排除有的合并合署机构把党内法规直接作为对外管理和执法依据的可能。一旦引发行政纠纷，就需要明确党内法规能否作为行政诉讼的法律适用规范问题。党内法规与国家法律在本质上是一致的，国家法律本身反映了党的主张和人民意志，同时党内法规与国家法律存在一定差异性，党内法规和国家法律在各自调整的事项中有其不同的优势，不能将党内法规混同于国家法律。总体上讲，党政合并合署机构的行政执法活动遵循的仍是国家法律，如果依据党内法规直接对外行政，原则上应属违法；至于其在行政过程中的政治决策活动，则属党内法规调整的范畴。鉴于机构改革后党内法规在国家和社会领域发挥着越来越大作用，法院在审理行政案件中，对于党内法规不能一概排斥适用，否则就会导致无法对一些行政行为进行合法性审查，而且这也不符合我国法治实践。因此，党内法规只要与法律法规相一致，就应当认可其适用效力，有必要把与行政直接相关的党内法规纳入行政法渊源体系之中。法院在行政审判法律适用中，可以区分情况适用党内法规：对于兼具党内法规与国家法律双重属性的规范，应当纳入行政法的正式渊源，可以作为法院判断行政行为合法性的依据；对于党内法规、党内规范性文件主要涉及党的内部事务管理，不具有国家法律属性，一般不作为行政行为合法性审查的依据；对于党政联合发文，则采用以形式判断为主、以实质判断为辅的标准,纯粹的党务事项不属于审查依据，纯粹的政务事项可以作为审查依据。对于不作为行政行为合法性审查依据的党内法规，可以纳入行政法的非正式渊源，法院可以在判决主文中引述。（二）涉及行政机关职责调整的法律规范在行政诉讼中的适用由于我国许多法律法规都与行政机关有着密切联系，一旦行政机关的名称、职责和管理制度等发生变动，与之相关联的一系列行政法律法规就应当修改。据统计，这次机构改革可能需要修改的法律至少有160部，仅仅涉及市场监督管理总局需要修改的法律就有64部。由于机构改革需要修改的法律法规的数量大、部门多、情况各异，并且需要在短时间内修改法律法规以确认名称的变更、职责的调整并完善程序，这对法律法规的修改方法和技术的创新提供了机遇和挑战。在这些法律修改完成之前，需要立法机关作出授权决定，作为过渡期新机构履职的法律依据，确保不因法律规定尚未完成修改而影响相关改革、不因法律规定尚未完成修改而影响相关工作。为此，2018年4月27日，十三届全国人大常务委员会第二次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定，就国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题作出决定。2018年5月24日，国务院发布国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定，就行政法规规定的行政机关职责调整问题作出决定。在上述法律、行政法规的授权基础上，县级以上地方各级人大常委会、地方各级人民政府分别就机构改革涉及地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件规定的行政机关职责调整问题作出决定，从而确保机构改革过程中全国法制统一、步调一致。当然法律、行政法规的授权虽然解决了短期内行政执法合法性问题，但是长期看仍需要修改大量法律法规。当修改法律法规数量多、且彼此关联需要做全盘调整时一揽子修改模式具有先天优势，特别适合解决当下机构改革引发的法律修改难题。2018年全国人大常委会采取打包修改法律、作出决定等方式，发挥立法规范和保障改革的作用，保证机构改革与立法无缝对接，先后制定专项法律1件，作出有关决定3件，先后4次打包修改法律33件次。2018年9月和2019年3月，国务院先后两次发布国务院关于修改部分行政法规的决定，对机构改革涉及的行政法规进行了清理，共对59部行政法规的部分条款予以修改。由于机构改革涉及行政机关职责调整的法律法规修改需要持续较长时间，这对于法院审理行政案件正确适用法律提出了新要求。机构改革后，法院审理行政案件适用法律时，主要针对新旧法律规范的不同情形进行选择适用：一是法院在审查判断被诉行政行为适用法律规范的时间效力时，要查清被诉行政行为所适用的法律规范的生效时间及失效时间及有无溯及力问题，查清被诉行政行为所处理的行为或事项的时间。二是法院可以在裁判文书主文中引用全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定以及县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府就机构改革涉及的地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件规定的行政机关职责调整问题作出的决定，来说明机构改革涉及行政机关职责调整问题。三是全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定以及县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府就机构改革涉及的地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件规定的行政机关职责调整问题作出的决定规定，承接职责和工作的行政机关，在原承担职责和工作的行政机关制定的规章和规范性文件中涉及职责和工作调整的有关规定尚未修改或者废止之前，执行该地方性法规、政府规章和规范性文件作出的行政行为，法院确认其权力来源，并依法审查被诉行政行为的合法性。四是对行政相对人的行为或被处理的事项和行政机关的处理均在新法生效之前的，应适用旧法；对行政相对人的行为或被处理的事项和行政机关的处理均在新法生效之后的，应适用新法；对行政相对人的行为发生或被处理的事项在新法生效之前，行政机关处理在新法实施之后的，除法律、法规明确规定该法具有溯及既往的效力之外，对行政相对人的行为在新法生效之前发生，行政机关处理在新法生效之后作出的，法院审查行政行为的合法性时，有关实体问题原则上适用旧法规定，有关程序问题原则上适用新法规定。四、党和国家机构改革与行政诉讼执行机构改革对行政强制执行产生了重要影响，对于行政非诉执行申请，法院可以根据作出行政决定的行政机关不同情形进行处理：一是机构改革涉及法律法规规定的行政机关职责调整的，组建后的行政机关或者划入职责的行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，该行政机关具有行政强制执行权的，由其依法强制执行；该行政机关不具有行政强制执行权的，由其在规定期限内向法院申请强制执行。根据最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第156条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理如果机构改革后行政职责没有调整到位，由原行政机关履行职责作出行政决定的，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，此时行政职责已经调整到位的，则由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行，这主要取决于组建后的行政机关或者划入职责的行政机关是否具有行政强制执行权。二是机构改革后，上级行政机关的行政职责已经调整到位，下级行政机关职责尚未调整到位，由上级行政机关履行监督管理等职责，上级行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，由上级行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行。三是党政机构合并合署改革后，对于党政机构合署办公情形，合署办公的行政机关作出行政决定后，当事人在合署办公的行政机关决定的期限内不履行义务的，由该合署办公的行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行；对于党政合并改革情形，特别是行政机关并入党的机构或者行政职责划入党的机构情形，对外保留或者加挂牌子的行政机关作出决定后，由对外保留或者加挂牌子的行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行。四是在党政合署合并机构作为被执行人的金钱给付类案件中，除需确定涉强制执行行政行为的权责承担者外，还需确定党政合署合并机关承担金钱给付责任的方式和途径。五是法院审查行政机关申请强制执行的非诉行政案件，因机构改革工作职责调整造成申请人与作出行政行为的主体不一致的，法院依法审查行政行为的合法性。分析国家机构改革与行政法修改模式的创新摘要：改革开放在经历了40年后迈过了自己的不惑之年，可以说，改革开放是当代中国命运的关键选择，在走上改革开放的道路后中国才走上了真正意义上的发展之路，且一路高歌猛进。在改革开放的背景下，国家机构改革与行政法的修改都是为实现国家治理做准备的，十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。国家机构改革的影响不仅仅是在国家机构内部，相应的法律制度能否跟上机构改革的节奏，行政法的修改模式对国家机构改革具有促进作用还是阻碍作用，这不仅要做好顶层设计，更需要在实践中不断探索和完善,推动国家治理体系和治理能力走向现代化。关键词：机构改革;行政法;修改模式国家机构是管理国家事务,代替人民履行职责的权力机关。新中国成立以来,国家侧重于经济发展，致力于为人民把“蛋糕”做大，与人民共享改革成果。2018年召开了党的十九届三中全会，就关于深化党和国家机构改革做出了新的顶层设计,深化党和国家机构改革无疑是一场深刻变革，国家机构改革对转变政府职能,深化简政放权提供了有力支撑。行政法与国家机构有着密切的联系，在法律层面,行政法是调整行政活动的法律规范的总称，有一般行政法和特别行政法之分，一般行政法又称为普通行政法，是指适用于所有（或者大多数）行政机关行政活动领域的行政法规范，主要包括行政组织法、行政行为法和行政救济法。比如公务员法行政处罚法行政复议法等。而特别行政法是指规范某一特定行政领域的行政法，如治安管理处罚法海关法教育法等。一、国家机构改革过程与行政法律法规之间的冲突国家机构改革与行政法律法规之间最大的矛盾是：在机构改革的同时，相关行政法的修改是否能够及时跟进，对于增加的机构或合并、合署、取消的机构如何在法律上体现，彼此之间的职能又该如何界定？国家机构改革过程中，与行政法新的矛盾和过去存在的矛盾盘根错节。国家机构改革涉及政治改革，是各政府主体之间相互关联的体制变动，也是立法权、行政权、司法权等权力间的横向配备与重新调整，这两者之间必然存在着一系列的冲突。如有关生态环境问题上所体现的矛盾，生态损害赔偿制度涉及行政权与司法权的关联性问题，行政机关是行政行为的执行主体，行政机关在执法过程中有了新的执法条件，这对执法部门来说是职能扩张还是原有体制的变动，生态环境部和自然环境部自身也捉摸不透。而实际上，生态损害赔偿诉讼的性质、范围、承担部门、磋商与司法确认的关联性问题都有些许问题需要解决1。法治国家中，国家的一切权力属于人民，人民始终是国家的主人，有权制定、修改和废止法律，法要切实维护人民的利益，充分反映人民的意愿，按照一定程序实现人民当家作主和依法治国有机统一。规则是法治的载体，法律的确定性和稳定性是基于规则的确定性和稳定性，重要的规则应及时上升为法律，权力不能突破法律，法律是不能逾越的底线。法治承认法不是完全合理的，也不是万能的，实践永无止境，为实践服务的法治建设也永无止境，法律是随着经济社会发展要求不断修改完善的，其内容不断充实，体系逐步完备。行政法强调程序正当，在执法过程中，要体现程序运行合乎法律的规定，无论机关或给人都不能逾越法律的界限。虽然没有绝对的公平，但要保障程序设计和运行平等地对待双方当事人不得偏向任何一方。为保证法律制定的普适性，制定法律法规让案件或纠纷的利益关系人都有机会参与到办案程序中来，充分表达自己的利益诉求和意见主张，为法律制定发挥作用;程序运行的过程和结果应当向当事人和社会公开，以接受各方监督，防止办案不公和暗箱操作，让正义以人们看得见的方式实现;程序的运行必须有合理的期限，符合时间成本和效率原则的要求。二、国家机构改革对行政法律法规的影响党和国家机构改革决定了党的领导和政府执行之间的关系，机构在改革中的合署、合并设立、归口管理等形式封行政法的影响是全方位的。市场监管是现代政府的基本职能之一，从概念上说，市场监管主要是指政府依据法律规定和行政法规定的要求，对市场及市场经营主体的行为进行整体性、全过程、多方位的监督和管理，以达到规范各种市场行为，维护市场秩序，创造良好的市场环境的目的。一方面，政府放松微观经济运行的管制和干预，另一方面出现多个部门负责社会性监督的情形，同时对企业主体资质、生产经营行为和产品本身进行监督，多重监管在市场中屡见不鲜，容易造成监管执法不公平。改革市场监管体系，实行统一的市场监管,没有相关的行政法律法规做支撑,仅靠市场粗放的管理方式,不仅不能遏制市场的不良行为，避免职能交叉和监管整控，还会出现“九龙治水”的管理问题2。国家机构改革的规模之大、力度之强，都是之前所没有经历过的，在国家机构改革的背景下，行政法的制定与修改必然会出现“水土不服'的现象。行政体制改革的重要内容就是实现决策的科学化、民主化、法治化，由于缺少法律规范和约束，任性决策、恣意决策出现在地方的规划中，这必然会对社会造成损伤。如一些地方盲目建设开发区，仓促决策、仓促上马，将农民的大片土地征收、硬化,结果却招不来商、引不来资，土地荒芜，成为烂尾工程。类似朝令夕改、短命政策等现象常见诸报端。只有决策实现了法治化,才能为法治化改革打下坚实基础。国家机构改革对重要的正当法律程序制度有着不小的冲击，出现了类似“拍脑袋决策的现实顽疾。当前行政法处于修改完善的阶段，有改进提升的空间。对重大行政决策需要设定标准。公众参与要注重实效性，创新多种公众参与方式。提供充分信息配套制度，确保行政法修改论证的科学性与合理性。明确风险评估的范围和评估的准确性，加入大数据分析，定性与定量相结合，保障评估的科学性和准确性。克亲彳政冲隹汁柳的修而糖式屋山家就构改革的背景下，露要创新行政法律法规的修改模式，让行政法在国家机构改革中发挥最大效能。面对国家机构改革，一揽子修改行政法律法规的模式可以修改数量较多，对于需要做整体性修改的具有很大优势，如在人大常委会会议中以决定形式通过的关于修改法律法规的会议文件。另外，国务院部委可以依据此模式很好的进行相关领域的法律法规修改，更好的发挥i揽子修改模式的优势3。众所周知，法律修改过于频繁会失去其公信力，为了减少影响，可以以职责定位来表述行政法律法规中国家机构的名称，从而避免国家机构改革中机构名称变更引发法律修改。在中共中央关于推进行政管理体制改革实施意见和关于国务院机构改革方案的决定中，国家机构都做出了调整，且日后行政职责还会做出调整。从国务院多次机构改革中能够窥探一二，其中一直暴露一个问题，那就是行政法律法规修改没有与机构改革职责调整同步进行，没有法律的授权，行政机关在具体实践中缺乏职能依据，这样不仅不利于提升行政效能,也不符合法治化建设的要求。所以，在国家机构改革中，修改相关的行政法律法规也应该是国家机构改革的重要组成部分4。国家机构、体制改革要有利于行政执法。比如上海，在全国率先进行食品药品监管体制改革，由于执法需要，将工商、质监、食药监部门“三合一”整合的部门用于构建起一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系，打破了原有分段管理、“九龙治水”的格局。同时在原体制的基础上，在各地基层组建了市场监督管理所，职能整合“做加法”和机关瘦身“做减法”同步开展，将机关人员、职能下沉到基层，基层一线得以充实，力量得以加强。监管执法资源向基层倾斜，实现了“一个街镇、一个监管所”的监管覆盖目标。在改革试点过程中，推行了区县市场监督管理体制的改革，形成区县政府分级管理的模式，区县市场监督管理局加挂区县食品安全委员会、区县质量发展局牌子，使行政执法更有力量。将不同部门糅合在一起，在行政法修改时要对相应的执法部分进行权力界定。行政部门需要统一的行政流程再造，否则会产生内部行政文化冲突。例如，标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门，机构改革后标准化与知识产权促进的关系密切，知识产权保护又与消费者权益保护密切相关，这就需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程。又如，由于上位法律法规没有相应调整，机构改革后监管人员在监督执法时要带好几套法律文书，相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格，如出现这样的执法局面，行政机构合并的优势和作用将会大打折扣5。柔性法律法律更有利于提升执法效果。我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一。烟草所带来的经济效益虽然不低，但这绝不是控烟实施不力的托词。在开始阶段，相关法律政策警示烟草危害，确保禁止烟草广告、促销和赞助，提高烟税等，结果并不理想。控烟不力，很大程度上是法规和措施的问题，致使控烟停在口头，流于形式。高额罚款当然是一个有效的措施，但控烟是否还有更加柔和的开展方式？高额罚款可以有效遏制势头，但后期想要真切起到效果，还需要有疏导。芬兰是最早在禁烟法中规定不得向未成年人出售香烟或替未成年人瞒买香烟的，如果发现将要面临罚款或被判处6个月的监禁。当然，中国有自