城乡土地制度演变 内在机理与趋向研判 附城市土地使用制度的演变及其问题.docx

中华人民共和国成立以来，我国城乡土地制度在经历了多次演变后，逐渐形成了以农村土地归集体所有、城市土地归国家所有、政府主导城乡土地转化为特征的制度体系。这些制度加快了我国的工业化、城市化进程，成为经济高速增长的推动力量。当前发展阶段和理念的转变要求构建新型城乡关系，从城乡二元对立走向融合发展，从要素单向流动转向双向流动，这需要推动土地制度的持续变迁，而且土地制度变迁对构建新型城乡关系、形成城乡要素双向流动格局具有“杠杆”作用。2020年中共中央、国务院发布的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见均将完善土地制度放在重要位置。在完善土地制度的过程中，关键问题是如何深入理解我国城乡土地制度演变的机制和趋势。现阶段的土地制度嵌入在现代化进程之中，是历史演进的结果，会对制度的未来走向产生影响。基于此，本文试图在梳理所有制理论、产权制度理论的基础上,提炼理解我国城乡土地制度的分析逻辑,回顾中华人民共和国成立以来的土地制度变迁历程，并利用本土化分析框架来揭示土地制度演变的机理，考察现行土地制度与新发展战略的关系，以此提出新时代土地制度变迁的“下一程”及政策选项。一、所有制、产权制度与理解我国城乡土地制度的理论框架土地制度是在特定时空范围内，人们针对土地这种稀缺资源形成的各种社会关系及规则的总称。土地制度以土地为载体并表现为人与人的关系，它嵌入在社会系统中，因嵌入特征而具有时序的演变性和空间的差异性。“一块土地能否成为一种财产以及成为何种性质的财产，是由其所在的社会制度而不是由大自然来决定的。”由此，将土地制度放置在社会系统之中，探究特定时空背景下土地制度的内涵、形成逻辑及演变趋向就成为经济学研究的一大主题。从研究的出发点或理论基石看，针对土地制度的研究通常沿着如下两种理论线索展开。一是马克思政治经济学的所有制理论。马克思政治经济学基于生产力一生产关系的矛盾运动规律来理解经济运行。在这一规律中，所有制特别是生产资料所有制具有举足轻重的地位，成为马克思政治经济学区分社会形态的基准。马克思强调所有制关系是“个人在劳动材料、劳动工具和劳动产品方面的相互关系”，体现为人们围绕占有生产资料而形成的关系，“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有“。这种关系通常表现为法律形态（所有权），但本质源于经济关系（所有制），“一定所有制关系所持有的法的观念是从这种关系中产生出来的从社会演化的长期过程看，所有制总在变化，“一切所有制关系都遭到了经常发生的历史的更替，都遭到了经常发生的历史的变更马克思揭示了从个人的、以自己劳动为基础的私有制向资本主义私有制，进而向“重新建立个人所有制''演变的历史趋势。所有制在经济运行中的重要性及动态演变特征使其具有区分社会形态的功能，马克思强调劳动者和生产资料是社会生产的因素，“凡要进行生产，就必须使它们结合起来。实行这种结合的特殊的方式和方法，使社会结构区分为各个不同的经济时期”。马克思所有制理论侧重从整个社会系统来理解所有制的长期演变问题，并将所有制视为人们围绕资源占有而形成的社会关系，重点阐释这种关系的形成动因、内在结构及演变趋向，以此为整个社会的长期演化提供规律性认识，其分析为解析土地制度的长周期演变提供了理论渊源。二是新制度经济学的产权制度理论。新制度经济学强调，产权制度是人们围绕财产配置而形成的规则，产权揭示了人们围绕财产形成的权利结构，“产权是一个社会强制实施的选择一种经济品的使用的权利”。产权的功能是为人们的经济行为提供预期和激励，”产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期”，“产权的一个主要功能是引导人们实现外部性较大的内在化的激励产权制度理论特别强调产权的权利结构及其与资源配置的关系，产权是具有复数形态的“权利束”，“在其他情况不变时，任何物品的交换价值都取决于交易中包含的产权束”，它包括“行动团体对资源的使用权与转让权以及收入的享用权考虑到产权包含了占有权、使用权、处置权以及受益权等多种细分权利，经济主体因权利组合的差别而形成不同的产权结构，而产权结构服务于资源配置优化，"新产权方法的中心任务是要表明产权的内容如何以特定的和可预期的方式来影响资源的配置和使用工产权制度理论集中研究给定社会制度下不同产权形式的效率问题，关注产权内部细分权利的结构安排及其与资源配置效率的关系，这对于理解土地制度的具体实施和演变具有启示作用，事实上产权制度理论经常使用历史上的土地制度案例作为论证依据。所有制理论和产权制度理论具有相通之处，它们都强调制度的“社会关系”特征及其与，资源稀缺性，的关联，前者更关注整体的、长期的制度演变，且强调所有制对社会形态的区分功能及对所有权的基础作用，后者更关注给定社会形态下具体的产权结构问题，强调产权的排他性及其结构安排对经济效率的影响。就中国城乡土地制度而言，上述两种理论能够提供重要的研究资源，但均需要进行“本土化”改造。中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下开启了社会主义现代化建设征程，并通过一系列的阶段性目标逐步推进。在不同时期，我国实现现代化面临的约束条件和阶段目标存在差别，与此关联的土地制度的内涵和实施效果也不相同。在这种背景下，所有制理论强调所有制嵌入在整个社会系统中，这对于理解中国土地制度问题具有启示意义，即土地制度的形成和变动不是孤立事件，应从宏大的整体社会系统出发进行解释，具体表现为社会主义制度下不同阶段的经济社会安排，而非马克思意义上从前资本主义到资本主义、再到未来共产主义的社会形态转变，这种嵌入特征也弥补了新制度经济学难以充分阐释所有权长期变迁的缺陷。同时在土地公有制给定的情形下，如何立足于我国经济体制转型背景分析城乡土地用途转化和配置效率，需要考虑土地权利细分及不同权利的再组合。产权制度理论对人们理解我国城乡土地的权利结构是有帮助的。然而,新制度经济学通常将产权的权利主体假定为具有很强排他性的“私人”，而中国的土地产权结构则包含作为所有者的国家及农村集体，且作为国家代表的政府也存在中央和地方等不同层级。这意味着在使用产权制度理论时，需要注意其与我国土地制度运行条件之间的差异。概括起来，理解中国土地制度问题有三个基本支柱：与所有制理论相关的社会嵌入，即联系社会系统来分析土地制度；与产权制度理论相关的权利结构，即注重公有制条件下的细分权利组合；与中国作为社会主义大国的本土特征，即强调推动权利安排与中国自身制度和目标之间的匹配。社会嵌入一权利结构一本土特征构成了本文分析中国城乡土地制度问题的理论逻辑。二、我国城乡土地制度演变的基本轨迹在阐述我国土地制度演变时，必须将己有理论与本土因素结合起来。迄今为止我国仍是世界上最大的发展中国家，仍存在城乡二元结构特征，同一时期城乡土地制度的具体内涵存在差别，不同时期城乡土地制度的演变方式也不尽相同，因此使用“城乡土地制度”要比“土地制度”更能揭示中国土地制度的层次性和复杂性。“城乡土地制度”这一表述也意味着分析中国土地制度至少应关注城市土地制度、农村土地制度以及二者的关系（特别是农村土地转为城市土地的制度，以下简称“城乡土地转化制度按照这种理解，1949年以来我国城乡土地制度大致按照如下轨迹逐步演变。中华人民共和国成立初期到20世纪50年代中期，我国实行具有鲜明“个体所有制”特征的城乡土地制度。1949年9月通过的中国人民政治协商会议共同纲领规定了城乡土地的权利归属，即“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产此阶段城市土地除部分作为官僚资本收归国有之外，其余则成为工人、小资产阶级和民族资产阶级的生产资料或生活资料，农村土地归农民所有，城市土地归个体所有。此后，我国在农村推进土地改革，在城市为土地所有权人换发了土地房屋所有证。土地个体所有制在1954年颁布的第一部中华人民共和国宪法中得到了进一步确认。这一阶段我国针对城市和农村实施了同一土地制度，即个体所有制，且将所有权以及与之关联的使用、配置、收益等权利完整地赋予了微观主体。1953-1956年我国快速推进并完成了社会主义改造，开启了国家力量主导的工业化进程。在这一背景下，城乡土地个体所有制开始转向不同类型的公有制。城市土地制度与对资本主义工商业的改造相关联，1955年12月中央书记处第二办公室形成了关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见，认为“城市房屋私人占有制与社会主义建设之间的矛盾日益尖锐”，必须对私有房产进行社会主义改造，即“加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。1956年1月中共中央在转批该文件的通知中指出“对城市房屋私人占有制的社会主义改造，基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策原则进行“，这意味着城市土地开始从个体所有制大规模转向国家所有制。农村土地制度变革则与农业社会主义改造相关联，20世纪50年代中期，我国依次通过互助组、初级社、高级社等推进了农业生产组织形式改造，这一改造也伴随着农村土地制度的急速转变，农村土地开始从农民所有制转为农村集体所有制。在具有“政社合一”特征的农村人民公社中，农村集体获得了土地所有权及与此关联的使用权、处置权，农民则以集体方式与土地结合，从事生产活动。可见，20世纪50年代中期我国出现了土地从个体所有制向公有制的演变,并在事实上形成了城市土地国家所有制、农村土地集体所有制的二元格局。1978年以安徽小岗村实施“大包干”为开端，我国开启了市场化改革和对外开放的历史征程。“大包干”在实践层面导致了农村土地制度的变迁，形成了农村土地的“两权分离Z集体拥有所有权，农民以家庭为单位拥有承包经营权。以农地“两权分离”为基础的家庭联产承包责任制在1982年的中央“一号文件”中得到了确认，“目前实现的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬,联产到劳、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义经济的生产责任制尽管农民配置农地的权利还存在制度约束，”社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回”，但农民拥有土地承包经营权，这对激活微观主体的经营活力、提高土地配置效率十分重要。在所有制方面,1982年的中华人民共和国宪法明确规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。这在根本大法层面确立了土地的二元公有制格局。在此框架下，城乡土地制度演变主要围绕使用权放活而展开，与家庭联产承包制相关联的农地“两权分离”就是例证。伴随着20世纪80年代末深圳、上海、广州等地试行土地批租，城市土地也开始走向国家所有制下的所有权、使用权”两权分离:与实践背景相契合，我国的宪法和土地管理法在1988年修改了相关表述，以此为依据，1990年颁布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让和转让制度进入21世纪之后，以"两权分离”为特征的土地制度仍具有内核的稳定性，但具体形式却逐渐难以满足实践发展的需要。特别是农村劳动力和人口的大规模非农化转移在客观上导致农村劳动力和土地的组合关系多元化，农民承包土地后未必直接使用土地，部分农民在事实上开展了土地的承包经营权流转。2002年8月颁布的中华人民共和国农村土地承包法在法律层面打破了“农民承包土地之后不准出租、不准转让”的规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转.通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采用转包、出租、互换、转让或其他方式流转”，这是对农地“两权分离”的深化，而且随着经济社会的进一步发展，这种突破在两个层面得到了延伸：一是在耕地“两权分离”框架下提出了“三权分置”新结构，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见指出，要“坚持农村土地集体所有，实行所有权、承包权、经营权三权分置”，“三权分置”随即成为新时期我国农村承包地制度改革的基本内容。二是将“三权分置''适用范围逐步从耕地扩展至宅基地，2018年中央“一号文件”强调，完善农村承包地“三权分置”制度，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋使用权。可见，我国农村土地制度在“两权分离”基础上延伸的“三权分置”成为当前完善和实施农村土地制度的基本依据。在土地二元所有制和经济体制转型背景下，城乡土地转化制度具有关键作用。中华人民共和国成立之后，在城乡土地个体所有制情形下，微观主体具有明确的土地所有权和处置权，可以借助市场机制来开展城乡土地交易。同时:国家则通过多种方式实现基于公共利益需求的土地再配置，1954年的中华人民共和国宪法规定，“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料进行征购、征用或者收归国有”。1956年之后，在农村土地转向集体所有制、城市土地转向国家所有制的情形下，整个社会的资源配置高度依赖政府的指令性计划，城乡土地转化就纯粹依靠政府土地征用或划拨来进行，微观主体因不具有土地所有权以及要素市场被取缔而难以进行城乡土地再配置。这种情形一直延续到改革开放之后，随着时间的推移，政府在城乡土地转化中的管制程度逐渐增强。在二元公有制确定之后，我国城乡土地的转化基本采用如下方式：政府在农村通过征用获得土地、在城市通过竞拍等方式来配置土地。1986年颁布、1988年和1998年修正的中华人民共和国土地管理法均规定“国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，征用土地时按照土地的原用途给予补偿。不仅如此，1998年修正的中华人民共和国土地管理法还规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这些规定在2004年修正的中华人民共和国土地管理法中得以延续。将城乡土地转化集中于土地征用，将农村土地普遍排除在建设用地之外，且在土地征用时按照原用途给予补偿，这意味着农地转为城市土地的方式极其单一，补偿方式也未考虑土地对农民的多重意义，其结果是土地制度的深层次矛盾长期存在，即“国有土地和集体土地同地不同权以及土地资源的逆市场化配置:2019年修正的中华人民共和国土地管理法部分地回应了上述问题，删除了“建设用地必须使用国有土地”的表述，并明确规定集体经营性建设用地的“土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，这意味着我国针对城乡之间土地再配置的制度安排开始出现转变。三、城乡土地制度演变的内在机理：国家战略主导的制度选择中华人民共和国成立以来，城市土地制度、农村土地制度以及城乡土地转化制度在不同时期呈现差异化特征，具体体现在法律或政策文本以及土地配置的具体实践中。城乡土地制度的文本表述与实践过程存在极强的耦合关系。例如中华人民共和国成立初期，在全国范围内以“耕者有其田”为准则实施了土地改革，以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领、1950年的中华人民共和国土地改革法等为法律依据，在实践层面则导致了农村土地占有关系的根本转变。”作为一项经济改革方案，土地改革成功地把43%的中国耕地重新分配给约60%的农村人口。”20世纪50年代中期，我国依靠一系列政策文件推进农业合作化运动，土地的农民所有制转向集体所有制，这在实践层面的重要表现是1957年参加初级社、高级社的农户占比已经达到1.3%和96.5%,“三级所有、队为基础”成为农村土地所有制的基本形式。改革开放之后，农村土地在实施“大包干”等背景下走向所有权与使用权分离，政府则通过政策文本对这种变迁予以确认，在很短时间内实现了农地“两权分离”和农业经营方式的“统分结合1985中国统计年鉴显示，1984年我国实行“大包干”的生产队数量占比达到99.0%,户数占比达到96.6%。进入21世纪之后，在明确推进农地所有权、承包权、经营权“三权分置'的背景下，农村承包地在不同主体间的流转呈现增长态势。上述实践状态证实了土地制度的演变特征，并与文本表述相互验证，共同构成城乡土地制度变动的组成部分。从文本表述和实践历程来看，我国城乡土地制度演变具有清晰的轨迹：即农村土地制度经历了从农民所有制到集体所有制、再到“两权分离”和“三权分置”的转变，城市土地制度则经历了从市民所有制到国家所有制、再至IJ“两权分离”的转变，城乡土地转化制度则经历了市场自发交易到国家征收征用、再到国家主导背景下引入市场机制的转变。上述轨迹具体可从四个方面理解：一是在所有制维度，中华人民共和国成立初期，土地所有制从个体所有制这种同一形式转向二元结构，这种转向在很短时间内通过国家力量来完成，之后就成为土地所有制的基本框架并延续至今。由此，“土地制度公有制就是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的.改革所能做的是探索土地公有制的实现形式二是在制度具体形式上，土地公有制实现形式从“单一权利”走向“权利结构”，即探寻在所有制给定条件下，产权束，中不同权利的组合问题。1978年之前，我国农村土地强调集体所有和集体使用，城市土地强调国家所有和国家使用。改革开放之后，农村土地转向“两权分离”和“三权分置”，即在坚持集体拥有所有权的前提下，土地权利不断被细分且使用权流转程度不断提高。城市土地则在保持国家所有制的前提下，通过所有权和使用权分离来推进土地有偿使用，这也是土地权利细分和社会化配置程度提高的过程。三是从制度变迁主体来看，土地制度演变从政府单一推进转向政府主导一多元微观主体参与。土地改革及人民公社运动都是通过国家力量或政府强制方式推进的，在计划经济时期，指令性计划作为资源配置的基本工具，导致土地制度具有政府单一确定特征。改革开放之后，政府对城乡土地制度的制定和实施仍有主导作用，但微观主体成为制度变迁的参与者、推动者。四是从制度变迁过程来看，城乡土地演变从自上而下推进转向自上而下和自下而上频繁互动。改革开放之前，土地制度改革的方向和方式均由中央政府确定，地方政府和微观主体执行中央政策。改革开放之后，土地制度变革则大多遵循了实践先试一政策确认一实践推广的特征，这体现在“大包干”、城市土地批租、农村耕地流转等实践案例中，推进了后续土地法规和政策的改变，而被文本“正名”的案例则在更大范围上推动了土地制度的实施。中华人民共和国成立以来，我国城乡土地制度演变是在国家确立所有制的前提下，通过微观主体参与来细分土地权利，进而形成不同权利的组合和土地要素再配置。从整体上看，这是政府逐步向微观主体放权让利的过程，是市场在土地配置中凸显作用的过程，是土地权利组合形态多元化的过程。我国在经过社会主义改造之后确定了土地公有制性质，这与所有制理论依据所有制来划分社会形态的思想是一致的。城乡土地制度演变体现出文本表述与社会实践之间的互动，即土地制度的“法律语言”来自于实践活动，这与所有制理论的分析范式是耦合的，即所有制的法律形态源于特定的经济实践。此外，我国在土地公有制给定的前提下，通过“两权分离M三权分置”等实现土地再配置，在实践中实现了土地权利组合多样化，这与新制度经济学强调产权结构的观点是契合的。实践也表明，私有制和土地配置效率之间不存在严格的对应关系，在公有制前提下通过调整产权结构也能够提高土地配置效率，“产权应该被视为一个不断被界定的动态过程:城乡土地制度演变在很大程度上是一个发生在我国的“本土故事”，必须通过已有理论的本土化改造才能深入理解其演变轨迹。由此延伸开来，必须回答“我国城乡土地制度为何呈现这样、而不是其他的演变轨迹”这一问题。理解我国城乡关系演变的内在机理，关键是将土地制度放置在现代化的整体框架中进行思考，在发展战略一土地制度一实施绩效的逻辑次序中阐释。我国土地制度不是土地系统内部确定的部门问题，而是由国家发展战略内生的整体问题，是国家发展战略在土地领域的“映射L作为社会主义大国，我国以解放和发展社会生产力、实现共同富裕作为发展的战略目标，这一目标是通过若干“阶段性发展战略''前后串联、层递推进而达成的。发展战略对不同时期我国各领域的制度安排具有决定作用，在根本上决定了土地制度的形态及演变。土地制度为微观主体的行为提供预期，并由此形成相应的经济社会绩效，这是特定时期土地制度的“产出，伴随着绩效的累积，发展战略会发生动态调整，这要求并导致城乡土地制度出现动态演变。在社会主义制度前提下，将发展战略引入土地制度分析中，体现了立足于我国本土特征对已有理论的改进。按照这种思路，中华人民共和国成立初期，我国首先面临着恢复国民经济秩序的使命，这要求赋予城乡居民完整的土地权利，这是此阶段我国实施土地个体所有制的基本原因。这一制度安排确实为恢复国民经济秩序发挥了积极作用，农业生产力的解放和发展就是例证。20世纪50年代中期之后，我国开始实施重工业优先发展战略，必须要解决重工业发展的资本来源和就业管制问题，由此内生了农村土地的集体所有制和城市土地的国家所有制，形成了依靠国家力量推进的土地二元公有制格局，在加强国家对农村经济以及劳动力流动管制、实现农村剩余转移等方面发挥了重要作用。土地的集体所有制则体现了显著的服务国家发展战略的功能，集体所有制本质上是“由国家控制，但要集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排”。就结果而言，1978年之前的土地二元公有制推动了国家工业化进程，但政府计划配置资源也抑制了经济效率的提高。1978年之后，我国将重工业优先发展战略转为经济高增长战略，这需要更充分地激活微观主体的市场活力，促使要素按照市场价格信号配置到对其评价更高的领域。由此内生了城乡土地的“两权分离“，在不改变二元公有制格局的前提下，城乡微观主体获得了土地的使用权,政府则通过征用等方式推进城乡土地转化，这在很大程度上实现了土地与其他要素的市场化对接，激发了微观主体的生产积极性，成为改革开放以来我国经济高速增长的重要动力。然而，这一阶段的土地制度也伴生着地方政府的“土地财政”,农村土地转化为城市土地的机制不完善，农地承包与农民非农化之间的矛盾加剧。基于此，党的十八大以来，我国逐步将经济高增长战略转为高质量发展战略,党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，不平衡不充分发展成为制约现代化的主要瓶颈。这种发展战略调整内在地要求改变城乡土地制度，农村耕地和宅基地的“三权分置”、城乡土地转化方式变动等就是在这种战略调整中形成的。四、我国现行土地制度与新发展战略之间的匹配偏差与高质量发展战略相匹配，我国土地制度应满足两大发展目标：土地资源配置应有利于城乡二元结构转化，即土地资源配置应促进农村农业优先发展、城乡收入差距和消费差距持续收敛，以此体现对解决不平衡发展问题的回应；土地资源配置应有利于经济效率的提高，即土地资源配置应有利于我国经济从粗放型增长转向集约型增长，提高土地的流动性和配置效率，实现城乡要素双向流动和组合形态多样化，以此体现对解决不充分发展问题的回应。在实施高质量发展战略背景下，土地制度必须达成土地配置的公平和效率两个目标。然而，迄今为止我国现行土地制度仍然体现出对经济高增长战略的“路径依赖”，土地制度的现实状态与高质量发展战略目标趋向之间存在着匹配偏差。一是城镇村建设用地面积的同步扩展。改革开放以来，我国农村劳动力和人口呈现快速的非农化流动，特别是农民工规模的扩大和城市化率的提高意味着城乡人口结构发生了深刻变化。然而，城乡间的人口流动并未引致土地配置的同步转变，农村宅基地的空置情况严重，农村建设用地的使用效率偏低。CElC数据库显示，20092016年外出农民工数量从1.45亿增至1.69亿，城镇人口数量从6.45亿增至7.93亿，农村人口数量从6.89亿降至5.90亿，常住人口城镇化率从48.34%提高至57.40%O与农村劳动力和人口快速城市化不匹配的是，我国城乡建设用地均出现了同步扩展态势。20092016年城市用地面积从5191.4万亩增至6508.7万亩，建制镇用地面积从5584.1万亩增至7638.3万亩，村庄用地面积从27709.2万亩增至28800.5万亩。在农村劳动力和人口大规模非农化的背景下，村庄建设用地增长必然伴随着宅基地的闲置和农村建设用地使用效率的降低。截至2017年底，全国农村宅基地面积约1.7亿亩，占3.1亿亩农村集体建设用地面积的55%56%,农村居民点空闲和闲置用地面积约达3000万亩。2018年我国村庄宅基地平均闲置比例为10.7%o如果将空废宅基地面积与总宅基地面积的比重定义为宅基地空心率，则调研村庄的宅基地空心率平均值为29.14%o我国农村劳动力和人口非农化在很大程度上具有“人去地留”的特征，宅基地空置和农村建设用地低效率的情况普遍且突出。二是城市土地利用率的相对下降。改革开放以来，我国采用征用方式来实现城乡土地转化，土地征用与特定地区的工业化、城市化和经济增长紧密相关，这引致征地规模的快速扩展以及特定的城市用地结构。真正意义的城市化是城市人口增长速度超过土地增长速度，即人口密度提高是衡量城乡差异以及城市化进程的核心指标。然而，在实践中我国城市土地扩展速度快于人口增长速度，城市人口密度呈现相对下降态势。CEIC数据库显示，我国城市征用土地规模始终保持在较高水平，2001年为1812.19平方公里，2018年为2003.66平方公里，20012018年的平均值为1710.46平方公里。19812018年我国城市建成区面积从7428.00平方公里增至58455.66平方公里，同期城市人口数量从2.02亿增至8.31亿，考察期内二者的年均增长率分别为5.77%和3.91%,城市单位土地的人口数量整体呈现下降态势，城市人口密度相对下降反映了城市土地利用效率的降低。城乡之间的土地配置不仅伴生着农村宅基地利用效率的损失，而且伴随着城市国有土地利用的效率损失。从城市土地配置结构看，城市建设用地可用于居住、公用设施、工业、仓储、对外交通、道路广场、公用设施、绿地等多个方面，20012017年我国城市建设用地中居住用地占比为28%33%,平均值仅为31.04%,在农村劳动力和人口快速非农化转移的背景下，这种城市建设用地结构意味着居住用地相对有限，土地供给约束成为推高城市房价以及农民工城市融入成本的重要因素。三是“土地财政”和城乡财产性收入差距凸显。在实施经济高增长战略的背景下，除乡镇企业等用地之外，建设用地只能使用城市国有土地，而政府在城乡土地转化中居于主导地位，这些制度组合激励了地方政府扩大征地规模，并以此形成对地方财政收支缺口的补充，其结果是衍生了“土地财政工20072019年我国国有土地使用权出让收入从7272.18亿元增至726000亿元，其相对地方本级财政收入的比重从30.85%增至71.81%,相对于地方财政收入合计的比重从17.43%增至41.36%o长期以来地方政府存在利用土地制度安排来主导经济发展的情况，但随着经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式中各种问题的积累，以土地推动发展的效力减退，不可持续性显现。此外，根据财政部的数据，2014年我国土地出让非成本性支出中，城市建设支出、农业农村支出和保障性安居工程支出的比例分别为33.6%、10.5%和56.0%,2015年三者的比例分别为36.7%、12.0%和51.3%,这意味着城乡土地转化收益具有城市偏向特征。农民可以通过耕地、宅基地再配置获得“财产性收入”，但农民在城乡土地转化中的影响力和收益份额较小，这导致其财产性收入提高相对迟缓，城乡居民财产性收入差距显著高于城乡居民收入差距，20132019年我国城乡居民人均可支配收入差距为2.642.81倍，但城乡居民的财产净收入差距却始终高于11倍。四是农村土地的集约化、规模化程度迟缓。1978年之后我国的劳动力和人口城市化进入快速发展阶段，19782019年就业城市化率从23.70%提高至57.11%,人口城市化率从17.92%提高至60.60%。农村劳动力和人口的非农化转移是推动城市化率提高的关键因素。然而，快速的城市化、大规模的农村劳动力进城务工并未同步导致农地的规模化经营。迄今为止农民工的社会保障状况未有明显改善。从乡土中国走向城乡中国、城市中国的过程中，农民工面临较显著的城市融入难题。另外，”土地作为社会保障的替代物为占中国绝大多数人口的农民提供了基本生活保障，成为维护社会稳定的一个重要因素在现行土地制度下，我国强调农地的集体所有制以及集体成员获取土地承包经营资格的“成员权L在某种程度上也源于土地事实上承载着农民的社会保障功能。就微观主体而言，农民进城务工存在普遍的融入难题，且非农就业机会也不断变化，在此背景下外出务工时保留农地使用权就成为农民的理性选择，结果导致农村土地的集约化、规模化并未伴随城市化进程而快速发展。2016年我国规模农业经营户占全部农业经营户的比重为1.9%,规模农业经营户农业生产经营人员占全部农业生产经营人员的比重为4.1%,播种面积不低于10亩的小麦经营户在所有小麦经营户中占比8.72%,播种面积不低于10亩的玉米经营户在所有玉米经营户中占比11.95%o这意味着，现阶段我国农业劳动者平均经营的土地面积相对有限，这会通过土地一劳动比率这一中介抑制农业劳动生产率的提高。五、新时代我国城乡土地制度变迁的趋向和政策选择研判土地制度变迁趋向需要准确把握高质量发展的内涵。高质量发展战略主要是回应人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，是由三部分组成的系统概念。首先，它是对经济高增长战略的继承和超越。改革开放以来我国经济创造了“增长奇迹”，经济高增长为高质量发展提供了前提条件，但高质量发展战略不仅需要保持经济的中高速增长，而且需要经济发展质量、效益和可持续性的提高。其次，它是对我国共同富裕战略目标的更好回应。高质量发展内含着全要素生产率的提高、收入分配差距的收敛、社会治理和生态文明程度的提高等，需要要素组合效率的不断攀升，也需要社会公平程度的持续提高，更好地体现了共同富裕的目标和新发展理念。最后，它对完善经济制度提出了更高要求。高质量发展战略的实施取决于一系列的制度安排，核心是立足于中国实践处理好政府一市场之间的关系，突破政府一市场的两分框架，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，同时应关注央地关系对制度安排的影响。所以，高质量发展战略与经济高增长战略存在继承和超越两种关系、具有效率一公平两重内涵、拥有政府一市场两大力量，这些规定着土地制度的演变趋向。城乡土地制度演变应立足于现有的发展条件和阶段特征，借助政府和市场的交互嵌入关系，提升土地资源配置的效率和公平程度，缩小现行土地制度与战略目标的偏差。从高质量发展战略的内在需求出发，结合历史视角下的变迁机理，新时代我国城乡土地制度很可能呈现如下趋向，即在不改变二元公有制的前提下，以加快城乡土地所有制的产权化以及土地在不同主体之间的市场化为基本方向，进一步细分土地产权权利和夯实土地使用权内涵，引导城乡各类要素双向流动和重新配置.，形成更为多元的土地权利组合状态。加快形成城乡土地转化中政府征收、市场调节两种机制并行的新格局，通过增强市场的“价格发现”功能来形成城乡统一建设用地市场，完善土地征收中的农民参与机制和收益分配机制。概括地说，产权细化、流动加速、市场决定、组合多元是我国城乡土地制度变迁的基本趋向。这一趋向包含五个具体内涵：一是新时代背景下，土地制度变迁延续了发展战略土地制度一实施绩效的基本逻辑，现阶段的发展战略调整必然会引致土地制度变迁，变迁的最终指向是服务于高质量发展战略的落地实施。二是高质量发展战略下的土地制度变迁以坚持二元公有制为前提，土地公有制是社会主义基本经济制度中“公有制为主体”的重要体现，土地公有制特别是农地集体所有制为农户的城乡转化提供了“担保”机制，坚持公有制并创新公有制实现形式同样可以提高土地配置效率。三是土地制度演变主要是沿着城乡各自的土地制度以及城乡土地转化制度而展开的，前者是指农村土地集体所有制、城市土地国有制的实现形式问题，后者是农村土地转为城市土地的实现形式问题，前者体现为部门内的制度安排，后者则体现为部门间的制度安排。四是土地制度变迁的核心是产权化和市场化，前者是指进一步细分城乡土地权利，特别是细分农村耕地和宅基地的权利，使农村微观主体更灵活地配置这些权利，并促使城市要素进入农村与土地结合，后者是指依靠市场机制加快土地权利在不同主体间的再配置，特别是加强市场机制在城乡土地转化中的调节功能。五是在高质量发展战略背景下，土地制度变迁的推进也应该是高质量的，它能够冲破经济高增长战略下土地制度的“路径依赖、重塑与此前土地制度关联的利益格局，形成土地要素配置的新型政府一市场关系和央地关系，减少对城乡土地转化的干预程度和对“土地财政”的倚重程度。依据上述理解，高质量发展战略背景下的城乡土地制度变迁，需要完善如下政策。一是进一步加快农村耕地的“三权分置”改革。在高质量发展战略背景下，“三权分置”是农村耕地制度变迁的基本方向，它契合了农村劳动力和人口非农化以及农民土地配置行为分化的实践状态，也契合了提高土地配置社会化、农业经营规模化程度的内在需要。当前，我国农村耕地的“三权分置''改革受制于多种约束条件，其推进范围和程度还不能适应高质量发展战略的需要。为此，除了在法律和操作层面明确延长土地承包权权限之外，还应赋予农民更多样的细分权利，可采用“负面清单”方式规定不可突破的“红线”，将“红线”之外的其他权利赋予承包户，并由承包户和土地流入者按照市场机制，自行确定土地细分权利的流转方式和收益分配方式。在此基础上，土地承包户可以依据自身条件选择合意的土地配置方式。这是农民土地配置选择权利扩大的过程，也是农村土地实际经营者筛选的过程和城市要素进入并与耕地结合的过程。这一过程对于提高农村土地一劳动比率，推动农业规模化、集约化经营具有积极作用。在此过程中，各级政府应保护农民承包土地的各项细分权利、土地承包户和流入者间的合法契约，应通过维护流转市场和建设基础设施来降低土地承包户和流入者之间的交易成本，为城市要素和农村耕地之间的对接提供便捷条件。二是稳步推进农村宅基地的“三权分置”改革。除耕地之外，我国农村土地还包括以宅基地为代表的非经营性建设用地和以乡镇企业用地为代表的经营性建设用地。在农村劳动力和人口大规模非农化的背景下，宅基地必须突破农户和实际使用者之间的严格对应关系，宅基地使用权的社会化流动、市场化配置是农地制度变迁的重要内容。在实践中，我国应按照落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权的思路稳步推进“三权分置”改革，探索并完善宅基地“三权分置”的实现形式。应明确集体所有权是“三权分置”改革的制度前提，这集中体现为集体对宅基地产权组合形态具有监督职能。此外，应综合考虑集体成员及其变动因素，确定资格权的权利主体，按照扩大农民权利的思路确定资格权的权利内容，允许农民通过转让、出租、股份合作等方式实现宅基地使用权流转。应按照农村实际户籍人口确定宅基地资格权，并在深化户籍制度改革的基础上试点实行按照实际常住人口确定资格权，以保持农村宅基地规模与城乡流动人口、农村实际居住人口的动态平衡。在资格权确定的前提下，宅基地使用权流转应尊重农民自愿原则，采用“负面清单''等方式吸纳城市要素进入和推动农村产业结构转型，提高宅基地利用效率。地方政府应基于市场逻辑，保护农民资格权和使用权流转，不能通过行政手段、违背农民意愿强制推进宅基地集中。三是扩展城乡土地转化的方式和市场配置范围。我国城乡土地制度变迁必须更加关注城乡土地转化的规则变化，未来城乡土地转化将在更大范围、以更快速度展开，涉及包括地方政府在内的诸多利益相关者。从政策完善的角度看，应主要沿着三个维度展开：首先是