关于新时代地方政府财政投融资情况的调查报告.docx

关于新时代地方政府财政投融资情况的调查报告近年来，随着我省财税体制改革不断深化，财政投融资发展较快，在经济下行压力较大的情况下，为稳定经济增长、保障改善民生以及推进供给侧结构性改革提供了重要财力支持，发挥了不可替代的作用，但与此同时，在发展过程中也存在一些亟待研究解决的问题。为加强人大预算监督工作，依法保障财政投融资活动健康发展，根据省人大常委会2017年工作计划安排，省人大常委会财政投融资问题调研组，分别听取了省财政厅、省发改委、省金融办、人民银行济南分行、银监局、保监局、国家开发银行分行、农业发展银行省分行等部门开展财政投融资工作的情况和意见建议，到部分市县进行了实地考察调研，在此基础上，进行了深入研究，现将我省财政投融资发展现状、取得的成效、存在的问题及对策建议报告如下：一、政府财政投融资发展状况地方政府财政投融资是指地方政府为国民经济和社会事业，以财政信用为基础，采取市场化运作方式，发挥财政资金的引导带动作用，吸引社会资本，加快城乡基础设施建设和公益事业发展，或实现特定财政政策目标的投融资机制、政策和管理制度的总称。财政投融资起步较早，如八、九十年代地方财政通过设立财政周转金支持企业发展等。2014年全国人大修订预算法，对地方政府举债严格管控，同时支持鼓励地方创新财政投融资机制，保障重点项目资金需求，提高政府投资效率，财政投融资进入快速发展阶段。目前地方政府主要投融资方式包括政府债券、政府与社会资本合作模式（PPP）、政府引导基金、重点项目对接政策性银行贷款，以及政策性担保、财政贴息等。实践证明，财政投融资是在社会主义市场经济条件下，财政理财方式的重大转变；是财政发挥国家治理基础和支柱作用必不可少的重要工具。从我省看，据初步统计，目前全省财政投融资总规模达到L8万亿元，对于优化财政支出方式，发挥财政资金“四两拨千金”的聚合效应，有效缓解建设资金供需矛盾，加快推进城镇化、棚户区改造、节能环保等重大民生工程，保障改善民生，稳定经济增长；对于推进供给侧结构性改革，促进政府职能转变，拓宽社会资本投资渠道，支持民营经济发展，鼓励创业创新，加快新旧动能转换和产业结构升级等，均发挥了重要作用，取得了良好的经济效益和社会效益。（一）财政投融资改革基本情况1 .建立自发自还的地方政府债券融资机制。按照国家的安排，我省自2014年开始试点自发自还地方政府债券，加大对保障改善民生和经济结构调整的融资支持力度。政府债券由省政府统一面向市场发行，筹集资金转贷市县，由市县使用和偿还。目前债券期限为310年，利率在*%左右,已建立起包括信用评级、承销团承销、发行兑付等一套完整有序的债券发行体系。我省政府债券评级保持AAA级水平。2 .大力推广应用PPP模式。PPP即政府和社会资本合作,是指政府和社会资本在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。2014年以来，我省积极推广PPP模式，并不断完善PPP工作机制，形成了财政、发改部门牵头，行业主管部门分工负责的统筹推进机制，研究建立了项目可行性研究、物有所值评价、财政承受能力论证、项目库管理、项目推介、示范推广等全生命周期管理流程。3 .设立政府引导基金。政府引导基金是指由政府出资设立并按市场化方式募集运作的政策性投资基金。政府通过设立引导基金，吸引专业投资机构或基金管理机构合作设立私募股权投资基金，以更好地吸引社会资本投入种子期、初创期中小微企业、战略性新兴产业和基础设施，推进经济结构调整和转型升级。2014年，省政府出台关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见，省财政健全配套制度，各级财政将预算安排的支持产业发展和科技创新等领域的专项资金用于设立政府引导基金，重点聚焦股权投资基金、基础建设基金、产业基金、直投基金四大板块，基金引导效应逐步显现。4,创新重点项目建设政银企合作机制。2014年以来，面对国家加强地方政府债务管理，剥离融资平台政府融资职能，原政府平台融资模式不适应政策监管要求的新形势，我省创新推行重点项目建设政银企合作机制，统筹运作政策性银行贷款和商业银行贷款，有力地支持了全省棚户区改造等重点民生工程项目建设。另外，我省各级还通过财政贴息、设立中小企业代偿补偿资金池、支持发展政策性担保等其他多种方式，充分发挥财政资金的引导和撬动作用，积极为实体经济缓解融资难、融资贵问题。（二）财政投融资规模和投向1 .地方政府债务。截至*年底，全省地方政府债务余额*亿元。从债券资金投向看，政府债务主要用于基础设施等公益性项目建设，其中市政建设、土地储备*亿元，占*%；保障性住房*亿元，占*%；交通*亿元，占8%；农林水利建设*亿元，占*%；教育、科学、文化、卫生*亿元，占*%；生态建设和环境保护*亿元，占*%；其他项目建设*亿元，占*%。此外，各级财政部门还充分利用国家置换债券政策，专项用于替代融资平台公司等已经举借的短期高息债务，截至2017年上半年共计发行政府置换债券*亿元，优化了存量债务期限结构，缓解了当期偿债压力，减轻了利息负担，有效防范了系统性风险。2 .政府和社会资本合作（PPP）O截至2017年上半年,全省通过省级审核纳入财政部PPP综合信息平台管理的项目*个，概算总投资达*万亿元，均居全国第*位。完成物有所值评价和财政承受能力论证的项目*个，总投资*亿元。签约落地项目*个，居全国首位，项目总投资*亿元，吸引社会资本*亿元。全省PPP储备项目广泛覆盖能源、交通运输、市政工程、教育、养老等19个主要经济社会领域，涉及垃圾发电、交通枢纽、轨道交通等77个细分行业，其中市政工程、交通运输、城镇综合开发3个公共服务领域项目数量最多，分别储备项目*个、*个、*个,投资额分别达*亿元、*亿元、*亿元。同时，省发展改革委围绕国家确定的七个重点领域，依托国家重大项目库建立省级PPP项目库，截止6月底，储备项目*个，通过项目推介会、政府网站等向外推介项目*个，总投资*亿元；2017年上半年签约项目*个，总投资*亿元，新开工项目*个，总投资*亿元。3 .政府引导基金。截至目前，全省各级共设立政府引导基金*只，参股设立基金*只，基金总规模达到*亿元，完成投资项目*个，实现投资额*亿元，带动其他金融机构和社会资本投资*亿元。省级共参股设立基金*只，认缴规模*亿元，其中引导基金认缴出资*亿元，财政资金实现近*倍的杠杆放大效应；实缴规模*亿元，其中社会资本实缴规模*亿元，完成投资项目*个，投资额*亿元，拉动其他金融和社会资本投资*亿元。省级政府引导基金直投基金共支持齐鲁股权交易中心挂牌企业*家，落实投资*亿元，带动各地政府配套以及吸引金融和社会投资*亿元。4 .重点项目建设融资。截至目前，全省棚户区改造等重点项目建设融资贷款项目累计获得银行授信*亿元，发放贷款*亿元。其中，省级统筹项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元；市县独立对接项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元。以融资项目看，棚改项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元；其他项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元。通过重点项目政银企合作，2016年以来，全省共实施棚户区改造计划*万套，惠及居民*多万户；新建和改扩建中小学*所，新增学位*万个；建设农村公路安全生命防护工程*万多公里。（三）财政投融资管理体系建设随着我省财政投融资方式的日益丰富和财政投融资规模的逐步扩大，在日常投融资活动中，如何通过加强管理促发展、提效益、防风险，成为一项重要课题。近几年，全省各级各部门加强财政投融资管理制度建设，规范投融资运作，初步构建起了各类投融资全流程管理体系。1 .构建全过程政府债务监管体系，促进政府债务管理规范化。制度建设方面，在全国率先制定印发了加强政府性债务管理的实施意见，陆续出台了政府债务限额管理、预算管理、风险评估和预警等多项制度办法，印发了省政府性债务风险应急处置预案，建立了覆盖政府债务“借、用、管、还”全过程的管理制度体系和“闭环”管理运行机制，将政府性债务管理全面纳入制度“笼子”。管理机制方面，统筹考虑市县政府债务负担、综合财力等情况，建立了分类管理机制。对债务率超过100%、界于80100%之间、低于80%的市，分别设定不同的管理目标，实行不同的政策引导。监督考核方面，已连续三年将“政府债务率”纳入全省经济社会发展考核范围，并综合运用债务率等指标，对市县政府进行债务风险提示和预警。同时，组织各级各有关部门在全省范围内对政府债务管理领域违规违纪问题开展自查自纠行动，坚决制止和纠正政府各类违法违规举债行为。2 .完善PPP项目管理体系，促进PPP项目规范落地。落地难一直是PPP发展过程中的一个突出问题。针对这一问题，一是强化政策扶持。省政府出台了创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见等文件，省财政安排专项资金对优选的省级示范项目和落地项目给予奖励，引导调动各级抓项目规范、促项目落地的积极性。二是破解融资难题。促进PPP项目与金融资本精准对接,多次举办项目融资推介会。在全国率先设立*亿元的省级PPP发展基金，今年又与中国PPP基金达成初步合作协议，引进规模IOO亿元的中国PPP基金，利用专业化运作机制，对符合条件的项目，及时开展投融资支持。三是严格项目库管理。建立PPP综合信息管理平台和咨询机构库、专家库，实施项目“能进能出”制度，加强项目库入库项目全生命周期管理。四是打造示范项目，推动形成“推介先导一示范推广一样本复制一全面开花”的工作格局。五是优化合作环境。监督引导各地秉持开放、合作、包容理念，对各类性质的社会资本一视同仁，努力营造良好的营商合作环境。3 .坚持市场化运作，促进政府引导基金规范健康发展。一是加强顶层设计。省政府出台关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见省级股权投资引导基金管理暂行办法推动资本市场发展和重点产业转型升级财政政策措施和加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施，搭建起我省政府引导基金制度框架。省财政厅等部门研究制定了引导基金管理工作流程、绩效评价管理办法等配套制度，以及不同方向引导基金管理实施细则等，细化引导基金投资管理办法和运作流程，初步形成了全面系统、科学规范的引导基金管理制度体系。二是加大监管力度。建立基金调度督导制度、约谈制度、通报制度、违诺失信惩戒机制,对设立慢、出资慢、投资慢以及因管理能力等原因导致参股基金运作产生风险的基金管理机构及时进行约谈，加快推动基金设立和投资运作，对不按约定履行基金设立、出资、投资义务的参股基金，责令政府引导基金退出，实现“瘦身强体、提质增效”。三是完善引导基金投资激励机制。采取引导基金让利、加大奖励力度、设立直投基金、跟进投资、投贷联动和风险补偿等多项激励措施，鼓励参股基金规范运作，推动基金早投资、早见效。4 .优化制度流程，加快重点项目融资进度。一是建立健全重点项目融资管理制度体系，出台了棚户区改造融资方案、专项贷款资金管理办法、贷款操作指南，制定并不断优化贷款流程和政府购买服务协议等规范文本。二是加强政银合作，拓宽融资渠道。省政府分别与国开行、农发行签署战略合作协议，两家银行承诺三年内分别提供我省3000亿元授信额度，并明确省财政厅为牵头部门，统筹运作政策性贷款支持棚户区改造等城乡基础设施重点建设项目。逐步将融资服务银行拓展到国有商业银行、股份制银行等所有商业银行，建立了金融服务良性竞争机制。三是丰富融资运作方式，实行省级统筹运作与市县独立对接相结合，既发挥省级投融资主体信用等级高、承贷能力强，贷款规模大、期限长、利率低的优势，有效解决困难地区信用低、融资难、融资贵的问题，又调动地方政府的积极性，提高了融资效率。四是加强财政承受能力论证，加快项目贷款进程。指导各地按照“必要、合理、可持续”的原则，压实项目投资计划和融资需求，减轻筹资压力，防范财政风险。在此基础上，建立“日调度、周统计、月报告、年考核”制度，确保贷款早到位、早见效。二、政府财政投融资风险分析截至*年底，我省地方政府债务余额*亿元，严格控制在省人大批准的限额内。从债务指标看，衡量政府债务余额占GDP比重的政府负债率为*%,低于全国*%的总负债率水平，大大低于*%的警戒线；衡量政府债务余额占政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算支出汇总数比重的政府债务率指标为*圾低于100%的警戒线，比全国地方政府债务率*%的水平还低*个百分点。与主要经济指标相比，我省政府债务规模适度，风险总体可控。分区域看，全省有德州、莱芜、泰安、临沂、滨州5市政府债务率超过100%,分别为*,其他12市和省本级均在100%以内。对上述*亿元存量债务，其中2015年新预算法实施以来通过发行政府债券规范举借的新增债务，全面纳入了预算管理；对以前年度通过融资平台等举借的政府债务，截至目前已大部分置换为政府债券，按计划将于明年全面完成债务置换，使债务期限结构趋于合理，利息负担大大降低。同时，建立了风险评估预警机制，印发了应急处置预案，完善了责任追究制度，债务负担较重的市多方筹集资金偿还存量债务，随着经济企稳向好，政府债务率呈稳中有降态势。调研分析，这部分纳入政府债务统计范围的“表内”政府债务,其风险总体上得到了有效控制，但部分县市债务负担较重、基层财政比较困难、偿债能力不足等问题仍然不容忽视。当前和今后一个时期，债务率较高的地方，应继续统筹财力，压减债务规模，使债务率逐步降至警戒线以内；其他地方要着力优化债务期限结构，降低利息负担。对于中西部欠发达地区，政府债券应适当倾斜，引导支持地方政府创新市场化融资机制，加快发展和改善民生。调研发现，目前财政投融资领域的风险主要来自“表外”，即市县政府为缓解巨大的建设资金需求与财力不足之间的矛盾，通过违规变相举债，或融资行为不当，形成的政府隐性债务风险。有的地方仍在违规通过融资平台公司举借债务，地方政府和人大以担保函、承诺函、安慰函等形式为项目实施主体的银行贷款等融资活动提供担保、还款、兜底等承诺，或作出不符合法律法规的决定。有的地方PPP项目和政府投资基金采取固定回报、保底承诺、回购安排、明股实债等方式吸引社会资本，实质上是变相融资。有的地方扩大了政府购买服务范围，将铁路、公路以及科教文卫等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目，有的直接将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，延长了购买服务期限。还有的地方在年初未安排预算的情况下实施政府购买服务，使购买服务行为脱离预算约束，超越财政承受能力。上述违规变相举债行为，形成政府隐形债务，使未来的财政支出责任有所累积，在财政收入增速放缓、收支矛盾比较突出的情况下，风险有所聚集。今年以来，针对地方违规变相举债问题，财政部等部门连续印发文件“紧急叫停”，要求撤销违规出具的承诺函等变相违规担保；对除棚户区改造、易地扶贫搬迁以外违规扩大范围实施的政府购买服务项目进行整改，已经发放部分贷款的履约年限由原来的15至20年调整为5年，未发放贷款的项目一律协商解除协议和合同。市县整改所涉及的项目主要是城镇普通中小学大班额改造、农村公路生命安全防护工程、医养结合项目等，均为投资大、无直接收益或收益低下的公益性项目，很难向PPP转化。从了解的情况看，受金融机构暂停提款影响，在项目方找到替代资金之前，己开工建设的项目由于资金链断裂面临停工，未来可能出现“半拉子”工程；有的县大部分项目已经完工，应付工程款没有后续资金来源，易引发社会稳定等问题。同时，这些项目由市县政府融资平台公司负责承贷和建设，撤销政府信用背书，缩短偿债期限，大大增加了融资平台公司偿债压力。考虑当前平台公司转型缓慢，行政色彩较浓，资产流动性不强，缺乏市场化经营能力和持续盈利的主业，未来还贷压力很容易转化为政府的“隐性债务”，财政金融风险应当引起高度关注。政府违规变相举债屡禁不止，有其深刻的历史背景和原因。一是对地方财政投融资需求较大。经济相对发达的地区要提质增效，率先发展，中西部地区城乡基础设施、棚户区改造等民生欠账较多，要加快发展，补齐短板，各方面融资需求仍然较大，包括在建项目在内都需要持续投入建设资金，希望上级对地方举债能够理解，加强债务管理也应考虑地方经济发展需要。调研中，市县同志反映当前经济下行压力依然较大，如对地方政府举债投资限制过多，稳增长、保就业也面临诸多困难。二是一些体制机制性矛盾和问题还未解决，如政府和市场边界未能清晰界定，政府支出范围和标准缺乏明确规定，中央与地方事权和支出责任相适应的财政体制尚未建立，地方税体系尚未健全，转移支付制度不够科学等，地方事权和支出责任不匹配的状况长期存在。三是由于现行的工作考核评价制度仍然过于强调GDP,导致地方政府举债冲动较难扼制。举债往往给本届政府带来政绩，而偿债责任大多留给下届政府或寄望上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，重当前政绩、轻长远发展，重项目建设、轻债务管理，短期内以需求为导向大量举债，甚至盲目追求高标准建设，加大了控制地方政府债务规模增长的难度。四是新的政府举债融资机制尚不能满足基本需要。按照预算法规定，地方政府唯一的举债渠道是发行政府债券。2016年全国地方债额度*万亿元，2017年为*万亿元，国务院核定我省新增债券额度分别为*亿元、*亿元，相比巨大的建设资金需求可谓“杯水车薪”。打造“中国版市政债”和地方政府转变职能、建立政府市场化融资机制，需要经历一个探索实践、深化改革的过程。而在政策转换的“过渡期”，一方面地方政府融资供需矛盾异常突出，另一方面“新政”频出有时也会令地方忙于应对，甚至引发政策风险。五是监督机制仍不够完善。近年来，各级人大和政府不断加强地方政府性债务管理，取得了一些阶段性成果，但一些关键性制度尚需进一步建立完善。权责发生制的综合财务报告仍在试点，对政府财政金融风险的全面把握和控制，缺乏有力制度支撑。政府财政投融资的信息公开制度不完善，发挥社会监督的作用有限。人大对地方政府财政投融资的监督还不到位。目前，政府向人大提交的债务信息没有明确的标准和要求，大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具体项目、偿债计划等人大代表和常委会委员关心的详细内容，代表和委员难以开展实质性审查。同时，对政府或有负债情况、政府中长期支出责任是否向人大报告也没有明确规定。如何落实新预算法要求，完善财政投融资预算审查监督程序和监督手段，突出监督重点和关键环节，增强对地方政府债务的监督实效，需要各级人大抓紧研究和探索。三、政府财政投融资体制机制方面存在的主要矛盾和问题近年来，从中央到地方高度重视财政投融资工作，财政投融资呈快速发展态势，不仅有效缓解了各级建设资金的不足，对政府投融资管理方式也产生了极大冲击。在投融资机制不断创新、取得了明显成效的同时，管理体制不顺、法制建设滞后、实施效率不高、民间资本参与不够等矛盾和问题也日渐显现，需要认真研究解决。(-)管理体制不顺新预算法实施以来，中央和省级加强了对地方政府投融资行为的指导和监管，但财政投融资管理体制仍需完善。如,在推广使用PPP模式方面，自上而下存在部门交叉监管问题,区别基础设施领域和公共服务领域，分别由发改和财政部门负责，地方财政投融资工作受到政出多门的困扰，具体工作中，存在部门协调难、部门之间政策文件条款不一致，导致基层执行过程中出现困惑。体制上的缺陷，造成财政投融资工作缺乏统一规划，也不利于从整体上掌控投融资规模，识别和有效防控风险，阻碍了财政投融资改革的深化。（二）法制建设滞后在总结基层探索实践的基础上，中央和省级陆续出台了一些制度，但尚未形成科学的监管制度体系，这与财政投融资快速发展的现状是不相适应的。一是法律层次低。目前中央已出台的PPP、政府引导基金、政府购买服务等管理制度,全部为政府或部门规范性文件，尚没有一部规章，更谈不上法律、法规，财政投融资工作开展缺乏强有力的法制保障，以市场化手段吸引社会资本参与缺乏良好的法制环境。二是制度碎片化。由于体制原因和历史发展原因，财政投融资一些制度是因时因事而立，缺乏系统性，尚未形成完整体系，有些制度文件出现相互“撞车”现象。三是相关的土地、价格、金融、税收、资产管理等方面的配套政策不衔接。（三）运作机制有待完善我省财政投融资总体规模不断扩大，但存在“重规模、轻效率”“重数量、轻质量”的问题，投融资总体规模与项目落地产生的效果之间存在一定的差距。在政府引导基金方面，市场化投资运作机制与各级各部门行政管理目标之间存在一定矛盾，社会资本的出资和投资进度与政府释放财政政策效应的时间要求有一定差距，受经济下行、投资前景不明朗、项目储备不足等因素的影响，“资金等项目”“项目等资金”的问题同时存在，影响了引导基金政策效应的有效发挥。在推广使用PPP模式方面，项目选择不科学，有的地方为加大融资建设力度，将不具备PPP条件的项目生搬硬套、包装上马；操作不规范，有的项目立项、土地、环保、规划等要素不齐备，就急于与社会资本方开展合作和项目建设，违背基本建设程序；有的项目合同不够明确，预留谈判和操作空间，为未来项目实施埋下隐患；项目融资难，大部分商业银行没有针对PPP的信贷政策和金融产品，对PPP项目仍沿用传统信贷模式，通常要求实物资产抵押、政府担保或母公司担保，加之PPP项目融资期限普遍较长，对商业银行的资产流动性影响较大，使PPP项目融资愈加困难。在重点项目建设融资方面，同样存在项目库建设滞后、项目筛选论证不充分问题，导致贷款到位慢或空趴账上，抬高了融资成本。有的市县从启动政府购买服务到签订借款合同发放贷款需要半年以上，影响了项目建设进度。（四）民间资本参与不够财政投融资的核心是利用财政信用，撬动社会资本。但调研发现，参与的社会资本主要是金融资本和国有企业，相比之下，民间资本参与度不够高。一是法制保障有待加强。由于受财政投融资立法层级效力较低等因素影响，民间资本方普遍担心领导换届、政府失信等带来的风险。二是营商环境有待改善。有的地方政府认为民营企业不可控、风险高，容易面临审计、舆论压力，倾向于与“中”字头大型央企合作，对民营资本参与的积极性造成一定影响。部分PPP项目招商中，民营资本未享受与国有资本同等待遇，部分PPP项目特别是投资额较大的项目，在实际运作过程中变成了为国有企业“量身订做”。三是竞争实力有待增强。公益性项目投资大、周期长、收益低，但对融资能力、管理运营要求高,受资金、管理等方面制约，民企常常难与大型国企特别是央企抗衡。我省社会投资基金发展基础较为薄弱，目前高水平基金管理团队和人才不足，项目筛选和投资运作能力有限，也在一定程度上影响了与政府引导基金的合作。（五）政府融资平台公司转型不到位政府融资平台公司是财政投融资的重要载体，面临着转型发展的重要任务。自2014年各级按照新修订的预算法和国务院有关规定，逐步剥离政府融资平台公司的政府融资职能，取得了一定成效，但受历史等多方面因素制约，总体上转型比较缓慢，市场化程度不高，自生能力不强。多数平台公司法人治理结构不健全，资产流动性不足，缺乏市场化经营能力和持续盈利的主业。融资平台公司继续以银行贷款、信托产品、资产管理计划等方式融资。偿债资金来源主要依赖地方政府的补贴、划入资产转让和债务借新还旧，带有明显的政府信用支持的特征，受土地市场和国家融资政策影响较大。从金融机构看，短期内难以摆脱对平台公司“政府信用支撑”的风险偏好和不当预期，债权人约束不强，容易导致融资行为不规范，而且贷款期限错配问题比较普遍。据省银监局监测情况反映，截至2017年6月末，辖内平台公司一年内到期贷款金额、一年以上三年以内到期贷款金额分别占全部平台贷款的*%和*圾与公益性项目建设周期不相匹配，集中还贷压力较大。诸多方面制约着政府融资平台公司的市场化转型和风险化解。四、促进政府财政投融资发展的意见建议当前，全省上下正处于深入学习贯彻党的十九大精神，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，推进供给侧结构性改革，全面实施新旧动能转换重大工程，实现率先发展、走在前列的关键时期。财政投融资必须适应形势要求,立足实际，深化改革，依法运作，加强监管，着力发挥在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面的重要调控作用。针对调研反映的问题，围绕促进财政投融资有度、有序、高效发展，提出如下意见建议：（-）坚持深化改革，处理好促发展与防风险的关系在现阶段，我省经济仍处于增速换挡、结构调整、动力转换的进程中，实行积极的财政政策，稳投资、保民生、补短板，是政府的必然选择。在地方财力不足的情况下，地方政府通过财政投融资促进经济社会发展有其必要性和合理性，但应当牢固树立风险防范意识，坚持科学规划、稳步实施、严格监督，注意把握好尺度和节奏。从政府融资空间分析，2016年全国地方政府债务余额是*万亿元，占地方总财力的比重约为*%,2017年赤字率已达*%的较高水平，可见政府发债融资的空间已经比较有限。寄希望于通过政府大规模发债保障建设融资需求是不现实的。因此，正确处理好防风险与稳增长之间关系，出路仍然在于继续深化财政投融资改革，用改革破解发展难题。要在厘清政府与企业关系的基础上，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推进融资平台公司市场化转型，促进经济社会发展。要进一步转变政府职能，创新完善投融资体制机制，更好地发挥财政资金的引导作用。要把工作的着力点放在推动经济战略性调整和转型升级上，确保积极财政政策精准发力。要改革工作考核评价制度，做实绩效评价机制，进一步扭转过去单纯以地区生产总值和财政收入增长论英雄的局面，增加经济发展质量、效益、民生、环保等方面的指标，将地方债务负担、未来财政支出责任增加摆到更加重要的位置，全方位考评政府和相关领导干部，引导各级政府统筹处理好保持经济持续健康发展和防范财政金融风险的关系。（二）加强顶层设计，确保财政投融资规范有序发展加快财政投融资立法进程，提高立法层次，是确保财政投融资健康发展的题中之义和当务之急。要准确把握国家改革动向，总结我省改革实践，借鉴外部经验，积极推进财政投融资条例立法进程，对投融资管理体制、配套政策、考核监督等作出规定。在管理体制建设方面，进一步理顺部门职责分工，加强部门协调配合，建立自上而下、统一高效、运转协调的财政投融资监管体系，解决多头管理、政出多门问题，为实现财政投融资管理规范、规模适度、结构合理、风险可控奠定基础。在政策支持方面，进一步压实政府及其有关部门责任，明确土地、价格、税收、资产管理、金融等方面配套支持政策，提高政策“含金量”，加强政策衔接，形成政策合力，使财政投融资真正成为加快推进我省新旧动能转换、棚户区改造、城镇化、扶贫攻坚、环境治理等重大政策落地的有力引擎。在完善考核机制方面，要探索形成符合市场化投融资特点的绩效评价体系，既要加强激励约束，根据绩效评价结果奖优罚劣，又要在明确“红线”“底线”的基础上，建立科学合理、公平公正的容错机制，形成勇于改革、干事创业的浓厚氛围。（三）完善管理运行，打造良好的财政投融资生态要坚持市场化改革取向，围绕转变政府职能、提高效率这一核心，加强诚信体系建设、鼓励公平竞争、规范项目运作，营造良好的财政投融资生态环境。一是强化契约意识。各级政府要建立健全诚信体系，强化失信联合惩戒机制，特别是要把政府履约践诺情况纳入政绩考核，建立政府失信问责机制。通过制度约束，减少政府和社会资本合作的不确定性，降低制度性交易成本，维护保障投资人合法权益。二是鼓励公平竞争。在财政投融资活动中，不得设立对民间资本的歧视性规定，已设立的要坚决清理取消，清除民间资本参与的门槛；积极推进符合条件的PPP项目公司和政府引导基金建立多元化股权结构，支持鼓励符合条件的项目由民间资本控股，逐步释放财政投融资对民间资本的红利，同时，防止“新瓶装旧酒”，重走过度利用金融资本搞建设的老路。三是完善运行机制。按市场规律办事，完善利益机制，实现风险共担、利益共享，设计好合作退出机制，严格招投标等工作程序，防止暗箱操作，从制度上保障投融资活动的规范运作，激发各类市场主体的活力。（四）优化结构，突出重点，提高财政投融资整体效率围绕贯彻落实省委重大决策部署，区别不同情况，进一步优化财政投融资结构，突出重点，提高效率。各地要充分利用好国家实施棚户区改造的贷款融资优惠政策，在精算平衡和财政可持续的基础上，科学规划，合理确定融资建设规模，加快棚改进程，彻底改变居民生活居住环境，同时，统筹推进教育大班额改造等民生工程，使之成为推动城乡发展、实现“旧貌换新颜”的重要政策支柱。推广使用PPP模式，要在规范项目库上下功夫，集中清理已入库项目，严把项目审核关，对不适宜采用PPP模式实施、前期准备不到位、未按规定开展财政可承受能力论证及物有所值论证等项目，坚决予以剔除，以腾出资源和空间加快合规项目推进。要继续针对政府引导基金设置分散、支出缓慢等问题，加大清理整合力度，集中力量支持新旧动能转换等重大任务，切实提高财政投融资效率。（五）强化风险防控，确保财政投融资可持续发展一是严格执行财政支出责任事前审核制度。尽快建立统一规范的财政可承受能力论证标准体系，凡产生未来财政支出责任的财政投融资项目，必须通过综合财政承受能力论证，未通过论证的一律不得实施，从源头上防范财政风险。二是要加强预算约束。对政府发债和已确定的财政支出责任，要及时足额纳入年度预算和中长期财政规划，确保政府偿债和履行支出责任具有稳定可靠的资金来源，做到切实可行。三是要提高风险应急处置能力。加强对政府财政支出责任的事中监测，及时做出风险研判，确保风险早发现、早报告、早处置。严格落实政府性债务风险应急处置预案，提高应急处置能力。四是建立部门联合监管机制。构建包括财政、发改、地方金融监管、人民银行分支机构、银监、证监、保监等部门在内的跨部门联合监管机制，形成对政府债务、平台公司银行贷款、私募股权基金、融资租赁、资产管理计划、保险融资以及PPP政府购买服务、政府投资基金等全方位监管体系，强化监管合力，及时识别和处置风险隐患。五是严格问责。对违法违规举债融资、担保、违规设立未来财政支出责任等行为，发现一起、查处一起、问责一起。此次调研基层反应比较集中的问题是，各地按照财政部等部门文件规范政府购买服务等融资行为过程中，由于文件未对在建项目后续融资作出安排，因银行停贷导致项目无法进行，可能造成“半拉子”工程，或因拖欠工程款可能引发社会稳定等问题。对此，建议国务院及其有关部门及时作出补充规定，对已开工建设的项目，地方政府应与金融机构协商对贷款协议年限等条款予以规范，金融机构应按协议继续发放贷款，确有必要，也可考虑政府发行专项债券，保证项目实施。（六）加强人大监督，保障财政投融资健康发展对于政府财政投融资工作，各级人大及其常委会要站在促发展、防风险的高度，进一步增强监督工作的主动性和实效性，支持政府及其部门改革创新，搞好投融资管理，提高投融资效率。要把财政投融资作为预决算审查监督的重点，作为预决算审查监督向支出和政策拓展的重要内容，通过依法审查、听取专项工作汇报、监督调研等方式，查找问题，分析原因，研究措施，提出意见。要强化对地方政府债务的审查监督，严格落实债务限额控制、预算管理的要求；改进政府向人大报告地方债务的制度，细化政府债务预算、决算和有关报表的编报，全面反映债务增减变化情况；要进一步加强对本级政府举债规模、结构、用途、收益、偿还计划及债务风险等情况的具体审查监督，增强监督实效。各级人大要结合财政投融资发展和风险防范的新情况、新要求，加强对PPP、政府引导基金、重点项目政府购买服务融资等多元化投融资模式的监督，对形成的中长期支出责任进行详细审查。财政部门要每半年向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的举借、管理和资金分配使用以及中长期财政支出责任等情况，同时，各级人大还要积极推动深化财政预算制度改革，建立完善事权与支出责任相适应的财政体制，规范政府支出范围和标准，加快构建地方税体系，进一步完善转移支付制度，加快推进权责发生制的政府综合财务报告编制工作，为地方政府合理控制风险、有效发挥财政投融资职能作用、促进经济社会健康发展提供有力的制度保障。阳光是最好的“防腐剂”，各级政府要把信息公开作为完善财政投融资机制的重要环节，加强财政投融资综合信息平台建设，细化公开内容，切实增强透明度。要重点推进政府购买服务公开，政府及其所属部门应当公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进PPP项目信息公开，应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开，使政府重点建设项目和相应的中长期支出责任显性化，促进决策民主化、科学化，防范道德风险，自觉接受社会监督。