政府间事权和支出责任划分 附中央与地方事权划分、财政关系的现状与展望.docx

政府间事权和支出责任划分提要政府间事权与支出责任划分问题是当前各级政府都迫切需要解决和社会各界都很关注的重大问题。本文认为：政府事权不清是导致支出责任不确定的根本原因，中国的国情是导致事权与支出责任不匹配的重要因素。理清各级政府事权，深化政府职能转变，规范各级支出责任，强化绩效考评工作，建立合理调控机制，是建立政府事权与支出责任相适应的现代财政制度的有效途径，更是摆在我们面前的重要任务。关键词：事权与支出;绩效考评;政府职能转变弓I言中国财政体制于1994年实行的分税制改革尽管取得的成效显著，基本适应了社会主义市场经济发展的需要（谢旭人，2009）,但是一个突出的问题是公共支出地方化，即低层级的政府承担的支出责任比高层级的政府承担的支出责任更多，造成事权在上而事责在下，引致事权与支出责任分化的问题（马万里，2018）,因而引发地方政府社会性公共服务支出不足以及经济社会发展失衡（马万里，2015）o中央与地方事权的科学划分是深化经济体制改革中的关键问题，明确中央与地方的职责权限，对于完善金融体制、财税，加强中央宏观调控和促进地方积极性具有重要的现实意义（谢旭人，1995）。因此，中共十八届三中全会首次提出了要“建立事权与支出责任相适应的制度”;在此基础上，中共十九大报告进一步明确了要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系学界对此的研究也汗牛充栋。马万里（2018）指出，应该系统地研究政府间事权与支出责任划分逻辑进路，应该加强体制保障与法治匹配;刘承礼（2016）认为，可以考虑通过改革财政和行政体制以此优化事权和支出责任划分因而为政府间关系立法;李森（2017）通过研究，提出了通过采用“功能覆盖型竞争性辖区''模式、”多中心治理”模式和"就近一致''模式来协调公共产品受益范围多样性与政府级次有限性矛盾;贾康、白景明（2002）认为，应当减少政府层级和财政层级、健全转移支付，完善分级财政以及推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新;杨志勇（2016）,认为事权的稳定性和确定性是事权划分的重点，政府职能转变是关键，通过形成一套机制确保已确定的事权不易被改变进而增强财政体制的激励功能。讨论政府事权的划分问题，一个总的要求是必须与我国具体政治环境和社会条件相适应，不能以他国的模式生搬硬套。我国国家权力是经过层层委托代理实现的，上级委托下级，下级接受上级委托，并建立单向的委托关系。这种特定的国情决定了我国特有的事权划分方式事权要素划分。按事权要素划分，各级政府的事权是不同的，所有决策都是自上而下执行的，这是我国事权划分的总体特征，这与西方完全不同。在我国，下级政府的事权往往取决于上级政府。下级政府干什么，要由上级政府来安排。当下级政府没有足够的财力来履行某一项事权时，这一事权的履行则由各级政府共担，共同负责。因此，只有认识到这一点,才能更好地理解现存的一些问题，也才能使问题得到有效解决。一、政府间事权划分存在的问题（一）政府事权与支出责任不匹配冏题。当前，政府事权与支出责任不匹配问题，主要反映在两个方面：一是上级出政策，下级来买单，引起不匹配;二是扩大社会责任，政府被动买单。上级出政策，下级来买单，主要是指上级政府各个部门发文件，要求下级政府贯彻落实的事项。有些事项体现为下级政府的事权,是必须完成的任务;有些任务是一次性的，但多数是长期性的，属于政府职能的扩展，也是政府与市场关系调整的结果。事权扩大是上级政府的决策，而所需财力主要靠下级政府自己想办法解决，形成下级买单。这使下级政府的事权、财力都处于不确定性状态，导致两者难以匹配。政府被动服务主要指下级政府部门为了各类考核或者维护稳定和谐局面，迫于社会压力不得不行使的事权，这类事权表面上看有其合理性，但内在反映了政府事权责任的不清和政府职能转换问题。（二）横向部门间财政关系缺乏基本规则。政府各项职能的履行离不开政府各个部门，各部门政策的出台都需要各级政府财力的支撑。但各部门出台政策主要考虑的是必要性和“收益”大小，而其可能性以及风险考虑不多，往往没有经过充分的风险评估和财力论证，包括转移支付的能力、下级财政配套能力的论证，甚至根本没有考虑财力这个基本条件。横向部门间的事权与财力缺乏匹配的机制，导致纵向政府之间的事权与财力不匹配。上级各个部门只顾点菜，导致下一级政府的支出责任处于严重不确定性状态，无法预期。上级各个部门点菜与上级财政所能提供的财力之间缺乏协调，上级部门引发的事权调整与财力配置不对称，使下级政府往往无力承担。二、政府间支出责任划分问题从上述政府间事权现状分析来看，政府间事权很难划清，必然导致目前这种支出责任划分难问题。事实上，我国支出责任的划分和界定是基于目前政府间“委托一代理“这一客观现实出发，对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善，即将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度的细分，并分权至不同层级政府。这样，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。就重庆而言，必须细分市级和区级政府间的支出责任。长期以来，对区县的财政状况以分税分级财政体制的名义交给区县政府“自主负责而对于要求区县政府干的事情，往往以行政命令的办法来布置，至于财力如何保障考虑不多。各级政府间事权和支出责任不适应问题，是导致财政支出结构性问题的根本原因。运转与发展支出比重之间的变化问题，反映了财政公共性与财政调节经济之间的矛盾。重点与一般支出之间无规律性变化，则反映了政府事权与支出责任之间的不确定性，也就是事实上的不匹配问题。财政支出大类增长不合理的问题,则反映了政府事权之间履行的矛盾，有限的财力只能通过此消彼长来解决。预算支出绩效差异反映了政府事权履行程度差异，是调整政府事权的重要依据。地方政府负担加重，反映了地方政府事权的不确定性给地方政府带来的困惑与风险。三、构建事权与支出责任相适应机制的建议当前，我国各级政府职能没有实现根本转变，仍然存在着比较严重的职能“缺位”和“越位”现象;地方政府财政自主能力不强，提供地方公共产品服务的能力不足;各级政府间事权和支出责任不清;财税立法高度集中，地方政府缺乏相应的地方税体系和举债机制;等等，这些都束缚了各级政府的手脚，限制了职能作用的发挥和创新能力的拓展。因此，要适应科学发展、转变经济发展方式的根本要求,深化财税改革，加大中央和省市对区县财政的财力保障，建立政府事权与支出责任相适应的现代财政制度是我国财政改革的方向。一要理清各级政府事权。基于当前各级政府在事权划分上事实上的不清晰，是因为现实很难有一个明确的划分体系，相应的政府间支出责任界限也很难划清的现实，因此建议采取以下思路：(1)得理清思路，自上而下地对事权划分给出一个原则性的划清思路,层层指导各级理清各自的事权范围，封确实无法划分的，应确定一个中央、省市、区县、乡镇事权责任比例，以便相应确定支出责任。(2)公布各级政府事权清单。公布的目的有两个：一是打造透明政府的需要。要让全社会都知晓各级政府的事权范围，知道自己的事该找哪级政府办理，从而形成社会监督;二是要让社会大众清楚，除这些清单以外的事权就不是政府该管的事权,应该靠自己、靠社会、靠市场去解决。(3)形成规范的预算制度。政府事权清单明确后，还要根据各级政府的财力状况进行规范化预算，并透明预算编制情况。由于事权的履行有一次性的、有短期一年的、有长期多年的问题，因此编制跨年度预算平衡方案，就是解决政府事权问题的有效手段之一。二要深化政府职能转变。政府间事权划分不清晰与政府职能存在很大关系，从根本上说，是在长期的政府职能转变过程中必然导致的事权不清加快转变政府职能、深化行政体制改革是全面深化改革的重要内容，在改革全局中处于重要位置因此，切实转变政府职能是理清政府间事权的前提。那么，如何转变呢？精简放权、机构改革、创新管理方式、规范权力运行等都是有效办法。主要参考文献：Ul谢旭人.健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐J.财政研究,2009(2)2马万里.政府间事权与支出责任划分：逻辑进路、体制保障与法治匹配J.当代财经，2018(2).马万里.中国式财政分权：一个扩展的分析框架J.当代财经，2015(3)4谢旭人.关于中央与地方事权划分若干问题的思考J.财政研究，1995(1).5刘承礼.省以下政府间事权和支出责任划分J.财政研究，2016(12)6李森.试论公共产品受益范围多样性与政府级次有限性之间的矛盾及协调对政府间事权和支出责任划分的再思考J.财政研究，2017(8)7贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新J.经济研究，2002(2)杨志勇.中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角J财政研究，2016(9)摘要：本文通过对目前财税体制政府间事权与财权现状进行分析，关注政府间事权和支出责任划分改革，在此基础上进一步理顺中央与地方收入划分，提出建立切实可行的政府间事权财权相匹配制度思路及方法。关键词：财政；地方政府一、引言与文献综述中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(以下简称决定)指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性深化财税体制改革总体方案(以下简称方案)明确指出深化财税体制改革的目标是建立事权与支出责任相匹配的财政体制。方案指出，要在保持目前中央和地方政府收入现状总体相对稳定的前提下，调整目前中央与地方政府间事权财权关系，“通过科学合理划分政府间事权与支出责任，以达到促进权利和责任、办事和花钱相统一”，建立事权与支出责任相匹配的政府间关系。贾康(2007)周琬、杜正艾(2011)、郑培(2012)从政府职能界定角度分析，认为我国目前存在上下级政府间职能划分不清，政府与市场、政府与社会职能划分不清楚等问题，由于政府职能界定不清，进而导致政府间事权划分不清，支出责任没有明确细化，政府存在越位、缺位及错位现象，造成事权与财权不匹配，造成基层政府财力无法满足基层政府大量事权支出需要，不能完全履行提供公共物品的需求和责任。谢旭人（2009）、刘家庆、徐继之（2009）从转移支付制度角度出发，认为我国转移支付制度在一定程度上解决了分税制的一些不足，但由于政府职责界定不清，事权及支出责任划分不明确等影响，我国的转移支付制度存在诸多问题，如专项转移支付比例过大、一般转移支付不足、转移支付配套措施不规范、转移支付未能充分解决地区间公共产品的均等化等问题。寇铁军、周波（2008）、赵和楠（2010）、汤火箭、谭博文（2012）等从政府间财权事权划分法制化角度出发，认为我国目前只对各级政府的事权划分做了一些原则性规定，缺乏权威性的法律法规进行规范，政府间事权划分不清进而导致支出责任不明确，造成政府间事权与财权不匹配。认为要在宪法中规定或制定专门法律法规对政府间事权做出明确界定，用法律法规的权威性和规范性规范各级政府间职责，确保实现政府事权与财权相匹配的目标，确保政府能够提供充足的公共服务保障和不造成社会资源浪费。二、目前我国财税体制改革进展情况基于事权与财权、财力相匹配原则，合理调整各级政府间财政关系是我国构建现代财政体制，实现国家和地区治理现代化的重要内容。中央与地方政府事权划分是现代财政制度改革的重要基础，也是前提条件。到目前为止，财税体制改革进展主要有：一是“营改增”全面推广实施。作为“营改增”全面实施后的过渡方案，国务院印发了全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案（国发（2016）26号），文件规定作为未来2-3年内的过渡方案，以2014年数据为基数，自2016年5月1日起，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入，以确保地方政府财政收入基本保持不变，维持目前中央政府和地方政府财力现状。资源税从价计征全面推开之后纳入的矿产资源税收入全部为地方财政收入；水资源税按中央与地方1：9的分成比例不变。二是发布了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，事权改革从财政事权。再将事权与财权改革范围缩小至财政事权和支出责任。文件规定的部分事权中环保执法部门改革已经完成。2017年3月公布的“十三五”推进基本公共服务均等化规划，将公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八大领域列为基本公共服务清单，明确政府承担兜底责任。三、目前政府间事权、财权划分中存在的问题（一）央地财政支出矛盾依然存在全面实行“营改增”改革后，作为地方主要税种的营业税被废止，导致地方无明确主体税种，且保财力存量但不保增量的增值税财力过渡分配方案很可能使地方财政收入在财政总收入中占比趋于减少。地方政府财政收入较改革之前有明显下降，地方主体税种缺位和财力保障问题将口益显现，而目前归属于地方政府的土地出让收入虽得以补充地方的财政收入，但受土地资源限制及房地产行业增长乏力的影响，土地出让收入增速趋缓，以上诸多因素造成地方财政增收不确定性加大，财政收支失衡的风险逐年加大。（二）事权与支出责任划分改革方案不尽完善政府通过各种税收从社会公众获得财富，为社会公众提供所需公共服务，整体来看，政府提供的公共服务与公众付出的财富是基本对等的，即财权与事权是基本相匹配的。如果双方有一方单向受损或受益，长期必然会损坏财政与公共服务可持续运行的基础，“事权与财权相匹配”的改革目标主要从社会与政府间整体的权利与义务关系角度出发，“事权与支出责任相适应”的改革目标则更侧重于政府间具体的财政关系。中央与地方政府间关系是国家治理现代化体系的重要组成部分，也是本轮财政体制改革的重要前提和要解决理顺解决的重要关系，财税管理部门最开始是从研究合理划分中央与地方政府事权与支出责任的角度出发，但最后形成的则是限定具体范围的缩水版中央与地方财政事权和支出责任划分的改革。（三）转移支付制度不规范我国的转移支付制度主要包括税收返还、专项转移支付及一般转移支付等，主要在实行分税制之后解决由于地方政府经济发展不均衡造成的地方政府间财政收入不平衡问题，促使经济发展水平不同的各地区实现公共服务水平的均等化，尤其确保不发达地区及农村的公共服务保障。转移支付制度在很大程度上解决了经济欠发达地区特别是西部贫困地区在提供公共服务中财力不足的矛盾，大力推进了各地区之间基本公共服务均等化过程，为我国经济快速发展和社会稳定奠定了坚实基础。但目前的转移支付制度已经不能满足经济社会发展需求，主要问题有地区间分配不合理，无法充分发挥均衡财力的作用；专项转移支付在整个转移支付中占比太大，且有较多专项转移支付要求地方政府配套资金，变相造成地方政府财政压力增加；转移支付监督管理不足，存在挪用挤占现象。（四）相关法律法规不健全目前，我国没有针对政府间事权财权划分的专门法律法规，涉及政府间事权划分的法律主要有中华人民共和国国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等,这些法律对政府间事权财权划分做了零散规定,并没有专门的章节或条目进行说明。实践中中央政府与地方政府间关系多以各种文件形式处理，缺乏必要的法律权威性和约束力。四、事权与财权划分相关建议（一）统筹兼顾，切实调动地方政府积极性中央政府作为财政体制改革的顶层设计者，在财政体制改革中拥有绝对的主动权，要在吸取分税制成功改革经验的基础上，结合现代财政管理要求，充分考虑不同的地区差异及需求，做到统筹兼顾，切实调动地方政府积极性，使中央和地方政府形成改革合力，共同促进经济增长，促进财政收入稳步增长，推进民生事业改革，推进社会福利体制改革，以加快现代财政制度建设。一是在分税制前提下进行中央与地方政府间事权财权改革。分税制相关制度符合目前中央与地方政府间分权的要求，符合激励制度，有利于调动地方政府参与改革的积极能动性。完善现行财政管理体制，赋予省级政府一定的税收立法权，在法律法规范围内有适当的税收政策调整权，可以调整部分税种税率、减免政策等。二是地方政府的财政体制改革要因地制宜。中央政府统一部署安排推进，充分调动地方政府的积极性。由于我国有省、直辖市、自治区等不同的行政方式，各地区域面积、经济发展水平、人口规模等方面有较大差距，地方政府财政体制改革要采取灵活的管理方式，不必要求所有行政区域采取一样的管理体制或方式。地方财政改革应根据辖内经济发展状况、地域环境、人口规模等条件，采用灵活的方式推进地方政府治理能力现代化和地方财政体制改革。通过多种途径完善地方财税体制，充实地方政府财力，使地方政府有主动作为的动力和积极性。（二）重构地方财税体系一是培育地方税收主体税种，增加地方财政收入。十八届三中全会要求税制改革“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，目前“营改增”改革全面完成后地方税制体系中缺乏主体税种。在确保地方政府财政收入稳定可持续增长基础上，选择税基较广、收入较稳定、规模较大、对增加地方收入贡献大、对调控地方经济作用明显、征管便利的税种作为地方税主体税种。目前共享税收中地方政府分享所得比例较低，通过调整共享税地方政府所得比例，增加地方政府收入,确保地方政府财力能满足支出需求。二是赋予地方一定税政管理权限。我国的税收立法权高度集中在全国人大常委会及国务院，税种的开征、停征、税收要素的调整，均要通过以上机构统一规定，制定相关的具体条例，地方政府仅有一定执法权，除部分税种的税收优惠按照一定权限报省税务机关审批、车船税和土地使用税的开征或停征由省政府决定等权限外，地方政府在税收征管方面的权利极小。可以适当增加对地方政府的授权，赋予其一定的税收管理权，可以对部分地方税收由中央政府明确税收框架，由地方政府根据实际情况负责组织制定实施细则，可以在中央政府授权下，赋予地方政府一定的税收要素调整权，如税率、税目调整等。（三）加强地方政府债务管理预算法规定符合条件的地方政府可以发行地方债,但只做了原则性规定，要进一步完善地方发行债务相关法规，严格管理地方债务发行，确保债务安全可控。通过发行长期可控的地方政府债务，将地方政府的长期性资本支出风险最小化，将其分摊到各收益年份，降低项目运行成本，实现受益公平原则，提高地方政府社会管理水平和经济活动效率。（四）规范转移支付制度科学规范的财政转移支付制度是实现财力均衡、保证地方政府履行公共服务职责的经济支撑与法律保障。在中央及地方政府间事权得到科学划分基础上，通过综合使用税收返还、直接转移支付等各种转移支付方式，为地方政府履职提供财力保障。要根据地方政府提供有效公共服务情况，在规范的相关法律基础上，根据政府履职情况综合安排一般转移支付及专项转移支付，并且参照财政支出绩效进行管理，实现地方政府事权与财政支出效率的相匹配。首先，逐步取消补助和税收返还。现实中，区域间的财力差距非但不会因补助和税收返还而降低，反而在不断扩大。鉴于此，补助和税收返还已不能较好地承担起调节区域间差距的职能，故应将缩小区域间财力差距的侧重点置于一般性转移支付或专项转移支付。其次，增加一般性转移支付的规模和比重，并优化转移支付测算公式。一般性转移支付的增加无疑会扩充地方政府的财力，而这不可避免地涉及资金的转移方式，故优化转移支付测算公式是有必要的。在两种测算公式中，以人均标准财力与标准支出的差额为计算方式的测算要比只以人均标准财力为计算方式的测算更为合理、科学。最后，控制设置专项转移支付项目。一方面，专项转移资金应集中服务于具有独特性、不稳定性及偶然性的项目，而不再过度服务于诸如教育、就业等具有稳定性、普遍性等项目；另一方面，适度控制专项转移支付规模。在转移支付体系中，应强调一般性转移支付是“主角”，而专项转移支付只是“配角”，故其地位及规模不能过大。另外还需加强专项转移支付项目使用的监督及资金使用绩效评估，防止资金被挤占挪用，以提高其专项使用的效率。(五)政府间事权财权划分法治化政府间事权财权划分法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择，是市场经济发展的必然要求和最终结果。在各级政府职能清晰，事权划分明确基础上，通过法律法规形式确定各级政府事权及支出责任，明确各自财权，为规范政府运作提供法律基础。参考文献口孔凡河.基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置探究河南社会科学，2010,(3)：lll-113o2寇铁军，周波.我国政府间事权财权划分的法治化选择J.财经问题研究，2008,(5)：69-74。刘铐，龚海峰，胡淑云，汪斌.财政转移支付制度改革方向研究J.会计之友，2014,(28)：98-100o4刘海英.地方政府间财政关系研究M.北京：中国财政经济出版社，2006o5李齐云，马万里.中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究J.理论学刊.2012,(11)：38-43o6马海涛.政府间事权与财力、财权划分的研究J.理论视野.2009,(10)：31-35o7马万里.多中心治理下的政府间事权划分新论：兼论财力与事权相匹配的第二条(事权)路径J.经济社会体制比较，2013,(6)：203-213o8倪红日.应该更新“事权与财权统一”的理念IJI.涉外税务，2006,(5)：5-8o9汤火箭，谭博文.财政制度改革对中央与地方权力结构的影响J.宏观经济研究，2012,(9)：ll-18o10赵和楠.政府间事权划分的理论依据：基于政治学$经济学的视角J.湖北财经高等专科学校学报,2012,(1)：40-44oUll郑培.“十二五”完善我国政府间事权划分：问题、思路与对策J.发展研究，2012,(5)：23-28oAbstract：Thepaperanalyzesthepresentsituationoftheintergovernmentaladministrativeauthorityandfiscalrightofthefiscalandtaxationsystem,paysattentiontothereformofdivisionoftheintergovernmentaladministrativeauthorityandspendingresponsibility.Onthebasis,thepaperproposesfurtherrationalizingthefiscalrevenuedivisionbetweenthecentralandlocalgovernment,andputsforwardideasandmethodstoestablishfeasiblesystemwhichcanmaketheintergovernmentaladministrativeauthoritymatchitsfiscalright.Keywords：fiscalrevenue；localgovernment中央与地方事权划分、财政关系的现状与展望关键词：事权划分转移支付共享税制一、中央与地方事权划分改革的根源与目前存在问题中央与地方事权的划分，实际上是我国政治体制中分级管理体制的具象化，而财政关系则需要匹配相应的事权划分，否则就会造成资源配置的严重不匹配，甚至出现责任与权力倒挂情形。当然从历史上看，我国中央与地方事权的划分并不是机械僵硬的，而是在不同屣史时期，根据当时政治、经济、社会发展的特点采取了不同的划分方式。随着时间的推进，原有的事权划分阻碍或者滞后于新形势的发展时，党中央就会高瞻远瞩，与时俱进地进行新一轮的事权划分改革。一般而言，事权的改革更多地以财政关系的调整为表象,从全国一盘棋的统收统支，到极大刺激地方收入的大包干，逐渐调整为分税制，形成了基本稳定的中央与地方的事权与财政关系的基本框架，为后来中央与地方事权划分与财政关系改革奠定了良好基础。总体来说，中央与地方事权与财政关系划分较为科学，但由于客观形势的发展，目前的事权与财政关系划分仍存在模糊地带，一些边缘领域欠合理，一些流程不规范：（一）政府与社会边际模糊部分应当发挥市场的基础性作用或者由市场的参与者以平等主体身份提供服务的，财政却介入其中，破坏了正常的市场竞争，如地方上对拍卖土地的财政补贴和返还;而一些应由政府履行的义务和提供的公共服务，财政缺怠于承担，如对一老一小人群的基础性保障服务，政府角色缺失导致人民生活缺乏获得感。（二）中央与地方未按照事权划分原则承担责任一些应由地方政府享有的事权，某些中央政府组成部门却迟迟未将相关权力下放，造成中央事权过重，如医疗设备适配证长期集中在中央医疗卫生主管部门;而一些应由中央政府集中的事权，却被不合理地交由了地方政府，造成地方政府事权过重，如应急统筹等。（三）中央与地方职能交叉重叠部分存在资源浪费由于中央和地方在某些领域的事权存在交叉，造成双方都在对该领域进行管理和财政支出，极有可能造成过度补贴或过度监管，如电池新能源初期的国补与地补同时出台，造成了“造车大跃进”，骗取了财政的大量资金，还对新能源汽车行业的整体发展和优胜劣汰造成了极大的破坏。（四）地方上的财政与事权层级存在错配由于基层事务错综复杂，且公务人员存在金字塔结构特征，地方政府主政者倾向于财政上收、事权下放，造成了一些基层组织事权过重，而无对应财政支付职权，严重阻碍了基层组织作为最终公共服务提供者的职能，造成了中央政策在执行层面的严重滞后甚至不执行的错误局面。（五）部分事权划分与财政关系未经法定程序规范部分事权划分和财政关系是以行政机构长期以来的默契或者内部的文件作为支撑的，违背了事权法定的原则，一旦出现行政诉讼，行政机关由于内部文件的法律效力不足，极易陷入被动，甚至有可能出现大范围的违规情形。以上出现的中央与地方事权、财政关系划分中的问题，阻碍了政府进行现代化的改革，阻碍了市场经济的发展，无法适应新时代下人民的新诉求。因此必须以前瞻性的战略高度来对相应领域进行改革。二、当前阶段正在推进的改革内容中央高度重视对生产力发展造成阻碍的生产关系层面的改革，对上层建筑，尤其是直接影响执政能力和效率的事权划分更是有着前瞻性的战略考量。党中央和国务院发布了多项政策对中央和地方事权划分进行了指导，其中2016年国务院印发了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，更是对具体的改革落地直接划定了方向，也是目前正在积极推进的改革内容：（一）加快中央与地方事权划分清晰化1 .中央事权宜适度加强。宜由中央统筹的事权，原则上必须由中央负责，强化中央在重大事项的主体责任;确需委托地方的，必须经党中央、国务院批准后按程序进行，且需要配套相关的法律法规。2 .地方事权要与财权匹配。地方事权要与财权匹配，通过事权法定原则确定下来，保障地方有财政能力履行其事权职责，做到事权有保障，财政有监督。3 .减少中央与地方事权交叉部分。明确各项事权的责任主体，避免出现事权的双责任主体或无责任主体，减少出现共同财政事权的范围，同时将各层政府的事权范围明细化、清晰化，保证政府之间的边际清晰可考核。4 .动态调整事权划分范畴。客观环境的变化总是领先体制的变化，因此对于新出现的事权或者客观形势造成的事权改变部分，应形成法定的动态调整事权原则和办法。对于市场主体能够提供服务的，坚决由市场提供服务;应该由政府承担的，由政府购买相应公共服务。（二）理顺中央与地方财政关系按照事权与财政关系匹配的基本思想，应由中央行使事权的，相应支出责任应由中央履行;归属地方行使事权的，相应支付责任由地方政府履行;如属于中央与地方共同事权的，按照双方的事权划分情况来分别履行支出责任。（三）加快地方各级政府的事权划分省级地方政府主导地方各级政府的事权划分，按照中央的统一划分原则与精神，事权向上，财力向下，划分地方各级政府事权。宜于集中的应由省级政府统筹，宜于分散到基层政府的尤其是与居民生活息息相关的公共服务有关的职能应能放尽放。同时设定时间表，要求各级政府事权划分限时完成，保证了政策执行的时效性。三、当前中央与地方事权划分的关键点客观环境的变化总是会先于体制，而现代化的国家治理结构则要求政府服务于整个社会，为了适应这种变化，改革目前中央与地方事权划分中存在的问题，作为当前事权划分改革的关键点，既是亟需集中力量攻克的难点，又是需要聚焦解决的重点。目前访税制体系还不健全，主要问题在于地方税对地方财政收入的贡献程度和调节作用不清晰，直接税作用发挥不够;某些领域就事权的划分，中央与地方存在交叉、模糊和共占，造成了资源配比的失衡;财政体制不健全，转移支付体系不完善，造成财政与事权的牵连性较差，追踪评价机制滞后;基层政府的事权过重，而财政能力较差，造成中央政策无法有效实行，阻碍了人民及时地享受党的政策;地方政府存在大量表外债务、隐性债务，存在财政和金融的系统性风险。四、构建稳定中央与地方财政关系的方向解决中央与地方的事权划分，重点是构建稳定的中央与地方财政关系，针对目前改革现状以及亟需解决的问题，应该重点朝如下方向进行重点改革，以更好地适应新形势的发展：（一）建立更加能调动中央与地方积极性的税制积极推进共享税的主体地位，对税种的设计要更加体现中央与地方的一致性。该模式更符合推行市埸化改革对财政体制的基本要求，同时共享税能够更加有效地联系中央和地方政府，保证政府在整体上对同一税种的运用思路是一致的，降低地方政府规避支付、制造税务洼地的意愿，避免对国民经济的宏观调控整体造成障碍。（二）形成较为稳定的中央与地方财政事权划分格局以中央与地方事权划分为前提，综合地区的实际发展状况、各种不同公共服务的特性和财政支付能力，中央与地方应在政府提供服务领域双方形成较为稳定的划分格局，从而保证与事权相适应的财政关系也能够相对稳定，可以在一定的范围内根据客观环境的变化对相应关系进行微调。（三）保证基层政府事权与财权的匹配1 .中央财政支付应有重点。对老少边穷地区，中央财政的财力支持力度应该加强，对社会发展的不均衡和严重滞后行业、区域应当提供充足的财力保证。避免平均主义倾向，应当实事求是，重点领域匹配重点资金，同时要进行重点监督。2 .财政支持手段要灵活。要积极发挥政府的市场参与者功能，通过股、债、税等多种方式引导产业发展，利用市场手段提升市场竞争水平，扩大财政支持链条的长度，加大资金使用对产业的渗透和传导。3 .建立横向转移支付机制。探索建立以行业上下游横向生态补偿为试点的横向转移支付制度。中央财政应对行业上下游建立横向生态补偿的省市县给予定点支持，推动建立长效机制。坚决取缔妨碍各行业上下游联动的政策和办法，发挥行业协会等自律性社团组织在协调各地政府关系的重要作用。（四）打通财政体制，实现财政运转的标准化目前的技术手段能够支持建立新型有效的财政体制，对省级以下的财政体制进行整体的规范和再梳理，明确财政运转的相关节点、流程与控制、监督标准，通过技术手段进行实时监控。保证财政体制的透明化、公开化、标准化，避免上级政府收权的冲动，增强基层政府的财政支付能力，建立事权与财权匹配的新型预算监管体系。（五）建立风险监控体系，确保不发生系统性风险1 .明确债务总额，严格控制规模。由中央金融监管部门牵头，中央审计部门、监察部门介入，通过全方位的盘查，真正有效统计出地方政府债务的真实数据。明确地方政府在地方债务的主体责任，控制其债务总量，不得新增债务;各类银行加强金融风险意识，全方位配合监管;地方融资平台严格审核其资质与底层资产，逐渐剥离其融资性职能。2 .防止地方政府滥用创新金融工具。地方政府出于减少债务报表口径数据的需要，急于扩大财政事权，往往会滥用创新的金融工具，如“PPP”，违背了中央政府推行此类工具的初衷，将大量不合格、不合规的项目包装成符合规定，造成地方政府隐形债务激增，大量不合格参与者事实上成为影子银行，给地方财政造成了巨大的隐患。中央监管部门应建立金融工具白名单制度，明确地方政府推荐使用、可以使用、控制使用、禁止使用的金融工具，严格审查未被列入白名单的金融工具，遏制地方政府债务出表的冲动。3 .强化债务责任追溯制度。地方债务问题，要明确地方政府是不可转移的债务主体，其不因时间变化、主官调整、层级变动而脱离其责任。组织部门和监管部门在考核和监管上应强调主官责任终身制，对债务要进行强制溯源，坚决避免短期、个人行为造成地方政府的债务膨胀，必要时应会同司法部门追究相关责任人的刑事责任，坚决避免形成多到不用逃、大到不能倒的恶意债务关系。4 .以合规债券替代隐形债务。应当鼓励地方政府利用公开发行的债务工具，主动接受市场和人民监督，其规模与地方的财政收入以及中央的转移支付配比。地方政府与人大应对严肃对待债务与预算工作，要有长期意识，避免短期行为。地方政府债务统一化、标准化，能够极大程度避免隐性债务激增，造成风险的叠加与失控。上级政府的金融监管部门要积极主动对所辖地区的债券总额以及还款计划与当地财政部门及人大主管部门进行信息交换和跟进监督。5.通过资本方式扩大财政支付能力。各地方政府应积极转变观念，从资产分配和财政补贴的原始和传统手段迅速转变为通过资本引导社会资本进入政府事权领域，通过市场化手段和资本的放大效应提升财政支付的效率和效益，以更小的代价完成更多的地方政府事务，并形成良性循环。参考文献：口李烝.推进财政事权与支出责任划分改革J.中国财政，2017,(4).2傅志华，赵福昌，李成威，张鹏，陈龙，闫晓茗，于智媛.地方事权与支出责任划分的改革进程与问题分析基于东部地区的调研J.财政科学，2018,(3)引任际.论中央与地方财政权责关系与划分适度兼论地方财政适度单立J.理论界，2018,(1).4刘尚希，王志刚，程瑜，梁季，樊轶侠，武靖州.公共风险视角下的财政事权与支出责任划分基于贵州、陕西的调研报告J.财政科学，2018,(3).陈建国.坚持问题导向深入推进财税体制改革J.中国财政，2017,(6)朱克俊，余卫民.省以下财政事权和支出责任划分改革研究以安徽省为例J.经济研究参考，2018,(53)7仲怀公.提升“省直管县”财政部门管理水平研究J.经济研究参考，2013,(53)8周广帅，唐在富.改革开放四十年我国财政体制改革回顾与展望J.财政科学,2018,(8).