河南省政府投资基金管理办法-全文及解读.docx

河南省政府投资基金管理办法第一章总则第一条为规范和加强政府投资基金管理，提高财政资金使用效益,促进政府投资基金持续健康发展，根据国家有关法律法规及私募投资基金监督管理暂行办法（证监会令第105号）、河南省促进创业投资发展办法（河南省人民政府令第208号）、政府投资基金暂行管理办法（财预（2015）210号）、政府出资产业投资基金管理暂行办法（发改财金规（2016）2800号）、关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知（财预（2020）7号）等规定，结合我省实际，制定本办法。第二条本办法所称政府投资基金，是指由省内各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金，包括政府直接出资、政府委托出资、政府以注资国有企业方式出资设立的政府投资基金。第三条政府委托出资方式下，财政部门应与被委托企业签署受托管理协议，明确受托管理关系。政府以注资国有企业出资方式下，财政部门向国有企业注资，应在资金拨付文件中明确资金用途为政府投资基金使用。被委托企业及被注资企业，统称为受托管理机构。第四条财政部门根据本级政府授权代行政府出资人职责，负责筹措落实政府出资资金，制定政府投资基金管理制度，提出基金设立方案,建立动态项目库，开展对政府投资基金归属政府部分的本金收益收缴和对基金、受托管理机构的考核评价，以及有效应用考核评价结果。发展改革及有关行业主管部门围绕我省经济社会发展战略和产业政策调控导向，研究提出相关领域基金投资方向，明确基金支持产业发展目录，根据部门职责参与行业监管。第二章基金设立第五条政府投资基金主要支持外部性强，基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长，重点服务于省委省政府重大决策，围绕产业转型升级、国资国企深化改革和供给侧结构性改革等开展基金运作。一般应在以下领域设立政府投资基金：（一）支持创新创业；（二）支持中小企业发展；（三）支持产业转型升级和发展；（四）支持基础设施和公共服务领域。第六条政府投资基金应聚焦传统产业转型升级、新兴产业做大做强、未来产业破冰布局，重点围绕省委省政府重大产业发展规划设立。设立基金应充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。支持推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。同一行业领域设立多只目标雷同基金的，应在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。省内各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。第七条政府投资基金依据风险高低设立天使类、创投类、产业投资类等基金，其中以创投类、产业投资类为主，可以对市场化的天使类基金给予奖补。第八条不同类型的政府投资基金应聚焦企业的不同发展阶段。天使类基金主要聚焦种子期、初创期；创投类基金主要聚焦初创期、早期、成长期、扩张期；产业投资类基金主要聚焦成长期、扩张期和成熟期。第九条政府投资基金按照部门提议、科学论证、政府决策的程序设立。（一）部门提议。财政部门或有关行业部门提出基金发起设立建议，组织开展可行性调研并提交报告。报告内容包括但不限于基金设立目标、必要性和可行性，基金拟投领域的行业现状、发展前景、项目储备，以及基金规模、存续期限、投资要求等基金核心要素的设定依据。（二）科学论证。财政部门或财政部门会同有关行业部门对基金发起设立建议开展研究论证，必要时可邀请有关专家参与讨论，确定基金设立的必要性。（三）政府决策。财政部门或财政部门会同有关行业部门制定基金设立方案，报请同级政府或其授权决策机构批准。第十条基金设立方案应明确基金设立目标、基金规模、出资结构、运作模式、存续期限、组织形式、投资领域、投资区域等事项。重大事项调整应及时报同级政府或其授权机构批准。（一）基金规模应与投资领域的产业发展实际相匹配，首期规模应和储备项目规模相匹配。政府出资应与财力实际相匹配。（二）政府投资基金应充分发挥政府出资杠杆作用，积极带动社会资本投入。政府出资应根据不同基金类型区别设置出资比例。（三）政府投资基金可采取“直接投资”模式、“母子基金”模式，也可同时采取上述两种模式运作。鼓励各地积极探索适合本地区产业发展实际的市场化运作模式。“直接投资”模式，根据不同类别的投资对象，可以以股权和优先股、可转换优先股、可转换债券等方式对未上市企业进行投资，或参与上市公司并购重组、定向增发、战略配售、协议转让和大宗交易等进行股权投资。“母子基金”模式，指政府投资基金作为母基金，与各级财政资金、社会资本等合作新设基金，或出资参与现有基金的投资模式。（四）政府投资基金存续期限可结合产业发展规律和企业生命周期特点灵活设置。母基金存续期限一般不超过15年，采用直接投资模式的基金、子基金存续期限一般为7年，其中天使类、创投类采取直接投资模式的基金、子基金存续期限可适当延长，子基金存续期到期日不得晚于母基金最后到期日。母基金可以不设投资期和退出期，采用直接投资模式的基金、子基金原则上应明确投资期和退出期。（五）政府投资基金可采用公司制、有限合伙制等不同组织形式。第十一条政府投资基金中政府出资部分由财政部门或受托管理机构进行出资，社会资本出资部分由基金管理机构面向合适的合格投资者募集。政府投资基金向社会募集资本时，应当对社会资本投资者的合格投资者资格、风险识别与风险承受能力进行评估，以确保社会资本投资者符合合格投资者的标准。第十二条政府投资基金不得公开募集社会资本，不得通过吸收或变相吸收存款、发行信托或集合理财产品募集资金。第十三条政府投资基金募集完毕后，基金管理机构应当按照有关规定在国家发展改革委全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记，在中国证券投资基金业协会办理基金备案手续。第三章组织架构第十四条政府投资基金应按照“政府引导、市场运作、滚动发展、防范风险、绩效管理”的原则进行运作，坚持所有权、管理权、托管权分离。第十五条受托管理机构根据授权代行有关管理职责，对政府出资专户（专账）管理，确定基金运营方案和基金管理机构，接受基金管理机构投资项目备案。督促做好基金年度财务审计和对基金管理机构的考核评价，定期向财政部门报送基金运作情况。受托管理机构不干预基金的日常经营和管理。第十六条财政部门依法依规选择受托管理机构，受托管理机构应符合以下基本条件：（一）注册资本不低于1亿元；（二）有较强的资金募集能力、较为丰富的基金管理经验和与之适应的专业管理团队；（三）诚信经营，依法合规运作。第十七条受托管理机构根据基金设立方案拟定基金运营方案报财政部门备案，运营方案主要包括以下内容：遴选基金管理机构、出资人及出资比例、收益分配、投资流程和决策机制、退出程序等。第十八条基金管理机构负责政府投资基金的募集、设立、备案、投资、管理、退出等工作，具体包括拟定基金公司章程、合伙协议、合同等章程性文件（以下简称“章程”）、进行项目立项、尽职调查、投资谈判、风险评估，实施项目投资，做好投后管理、项目退出和基金清算等工作。定期向受托管理机构报送基金运作情况，出现重大事项应及时报告。及时将投资项目报受托管理机构备案。第十九条受托管理机构以遴选方式选择基金管理机构，基金管理机构应符合以下条件：（一）在中华人民共和国境内依法设立，实缴资本不低于IOOO万元；（二）基金管理机构已在中国证券投资基金业协会完成登记；（三）至少有3名具备3年以上基金管理工作经验的高级管理人员且至少有3个以上股权投资的成功案例（即投资所形成的股权投资年平均收益率不低于10%）；（四）受托管理机构要求的其他条件。第四章投资管理及风险控制第二十条政府委托出资方式下的财政资金实施专户管理、政府以注资国有企业出资方式下的财政资金实施专账管理，以实现政府出资与受托管理机构自有财产的相互独立。第二十一条政府投资基金的基金管理机构应当为政府投资基金设立专用账户，以实现其管理的政府投资基金与其自有财产相互独立、其管理的不同基金之间财产相互独立。第二十二条政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管机构依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。第二十三条政府投资基金应设立投资决策委员会，行使项目投资、退出及重大风险处置预案等重大事项决策权。政府投资基金项目原则上以基金管理机构为主进行市场化征集，并经过项目立项、尽职调查、风险评估、投资决策等程序后实施投资。第二十四条受托管理机构应向基金委派投资决策委员会成员，财政部门和业务主管部门可派观察员参与投资决策委员会议等，对基金投资项目合规性进行审核。当投资项目出现违反基金有关规定、基金实施方案、基金章程，以及违规损害政府出资利益等情况时，受托管理机构可以提请终止该项目投资。第二十五条项目经投资决策委员会决策通过后，基金管理机构应在投资和退出完成一个月内向受托管理机构备案并报送相关资料。第二十六条政府投资基金主要投资于河南省企业，河南省企业是指注册地或生产基地在省内的企业、“走出去”的河南企业，拟在豫设立区域总部、研发基地或拟将生产基地迁移至河南作为投资条件并予以落实的省外企业，以及我省龙头企业产业链相关省外企业。政府投资基金参股（出资）子基金的，对河南省企业投资额度原则上不低于政府投资基金出资额度的1倍，参与国家级基金出资的，可从其规定，不受上述限制。第二十七条政府投资基金对直接投资项目原则上参股不控股，且对同一直接投资项目累计投资不超过基金规模的20%,投资涉及省委、省政府确定的重大项目的，以并购重组为投资目的的或参与国家级基金出资以及与知名管理机构合作设立子基金的，可不受上述限制。第二十八条政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：（一）从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；（二）投资二级市场股票（大宗交易、协议转让、战略配售、定向增发、并购重组除外）、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；（三）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；（四）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；（五）进行承担无限连带责任的对外投资；（六）发行信托或集合理财产品募集基金；（七）其他国家法律法规禁止从事的业务。第二十九条基金管理机构负责对投资后的项目进行管理，对投资项目出现影响基金权益、企业正常经营或持续运营能力的重大事项时,应当及时报告受托管理机构，并采取相应应对措施。第三十条政府投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，在基金章程中明确约定收益分配和亏损分担方式。基金亏损应由出资方共同承担，政府和受托管理机构以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可通过让渡收益等方式适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。基金投资营运应当遵循市场规律，合理容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为追责依据。第三十一条政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。第三十二条禁止通过政府投资基金变相举债。严格遵守党中央、国务院和省委、省政府关于地方政府债务管理的各项规定，不得通过基金以任何方式变相举债。地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。第三十三条加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。第三十四条受托管理机构、基金管理机构应当妥善保存基金投资决策、交易和投资者适当性管理等方面的记录及其他相关资料，保存期限自基金清算终止之日起不得少于10年。第五章基金退出第三十五条政府投资基金可采取企业上市减持、股权（股份、份额）转让、并购重组、回购、减资、清算等方式退出，或按照事先约定的退出条件和方式择机退出。第三十六条政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报同级政府或其授权机构批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。基金的延期次数、延期时长、延期后退出效果应和基金绩效考核进行挂钩。第三十七条政府出资从基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的参考依据。第三十八条政府投资基金存续期未满如达到预期目标，政府出资可通过约定份额转让等方式适时退出。基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢的，政府出资应按照章程约定择机退出。第六章预算与资产管理第三十九条政府投资基金政府出资必须纳入年度预算管理，报同级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。年度预算中，未足额保障“三保”、债务还本付息等必保支出的，不得新增资金设立基金。预算执行中收回的沉淀资金，按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定，履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的基金注资。第四十条政府出资一般由财政部门通过公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排。第四十一条鼓励整合产业扶持类财政性涉企专项资金，与金融机构合作,吸引社会资本,共同设立产业投资类基金。鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成政府出资合力。上级政府可通过转移支付下级政府设立政府投资基金，也可与下级政府共同出资设立政府投资基金。第四十二条财政部门根据年度预算安排情况直接将资金拨付投资基金，或将资金拨付受托管理机构，由受托管理机构按照政府投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求等情况拨付投资基金。第四十三条政府投资基金存续期间，对于基金退出项目的本金和收益，应按基金章程规定进行分配或继续用于基金滚动使用。政府委托出资方式下，资金分配归属政府所得部分由受托管理机构专户管理，并于每年4月底前及时足额上缴国库；政府以注资国有企业出资方式下，资金分配归属政府所得部分由受托管理机构专账管理，除财政部门要求上缴国库外，应继续用于支持基金发展。第四十四条政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算。政府委托出资方式下，由受托管理机构将政府出资本金和收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库；政府以注资国有企业出资方式下，政府出资本金和收益留存受托管理机构专账核算。第四十五条各级财政部门应按照财政总会计制度规定，完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，并按照规定妥善保存相关资料。受托管理机构和基金管理机构应当加强政府出资管理,有效提高资金使用效益。第四十六条政府投资基金应当在年度终了后及时将全年投资收益或亏损情况向本级财政部门报告，应按规定及时向财政部门报送基金年度投资情况报告。第四十七条受托管理机构应在每年经审计财务报告的基础上向财政部门提供投资基金对应的股权证明材料及变动情况资料。第四十八条受托管理机构应定期向财政部门报告基金运行情况，包括政府出资资金使用情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的重大情况。财政部门会同相关部门监测基金运行情况,向本级政府汇总报告基金的总体情况，包括基金基本情况、变动情况、运营情况、政策引导效果、问题建议等。第七章考核考评和监督管理第四十九条财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理。行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评。自评结果报财政部门和其他主要出资人审核。财政部门可组织对基金开展重点绩效评价，主要评价政策目标实现程度、财务效益和管理水平。绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。第五十条省级政府投资基金依据河南省省级政府投资基金绩效考核评价管理暂行办法(豫财基金(2022)5号)文件开展绩效考核评价工作。市县财政部门可单独或会同行业主管部门参照豫财基金(2022)5号文件建立政府投资基金绩效考核评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况及受托管理机构尽责情况等开展考核,有效应用考核评价结果。第五十一条采用政府委托出资方式的，财政部门向受托管理机构支付日常管理费，坚持从严从紧控制，原则上不超过已批复累计尚未回收政府出资额（以托管专户拨付被投资基金的金额计算）的2%。受托管理机构的日常管理费，纳入年度预算，依据基金考核评价结果情况予以核定拨付。第五十二条政府投资基金应当接受财政、发展改革、金融、审计等部门对基金运行情况的监督、审计。第五十三条各级财政部门应会同发展改革、有关行业主管部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。对于检查中发现的问题按照预算法和财政违法行为处罚处分条例等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。第八章附则第五十四条本办法自印发之日起实施，河南省政府投资基金管理暂行办法（豫财金（2017）13号）及关于河南省政府投资基金管理暂行办法的补充通知（豫财金（2022）13号）同时废止。第五十五条本办法由省财政厅负责解释。河南省政府投资基金管理办法政策解读为规范和加强政府投资基金管理，提高财政资金使用效益，促进政府投资基金持续健康发展，根据国家有关法律法规和有关规定，省财政厅在河南省财政厅关于印发河南省政府投资基金管理暂行办法的通知（豫财金（2017）13号，以下简称暂行办法）基础上修订完善，制定了河南省政府投资基金管理办法（以下简称办法）。一、有关背景（一）落实基金政策新要求。随着资本市场改革不断深化，国家和我省陆续出台关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知（财预（2020）7号）、河南省促进创业投资发展办法（河南省人民政府令第208号）等规定，证监会对基金监管也有了新的要求，需要对暂行办法进行修订，符合各项政策新要求。（二）适应基金发展新形势。近年来，全国范围内政府投资基金数量规模增长很快，呈现出高速发展的态势，但是各地的基金在运作过程中，普遍存在募资难、投资慢、退出难等问题。鉴于此，深圳、江苏等先进地区陆续修订出台政府投资基金管理办法，对基金募资、投资限制、返投比例等作出较大调整，以促进基金高质量发展，我省也需要适应新的形势。（三）应对基金发展新情况。2021年7月，河南省人民政府办公厅印发新兴产业投资引导基金创业投资引导基金实施方案和考核评价办法（试行）（豫政办（2021）36号），省财政厅创新资金使用方式,以注资国有企业方式支持新兴产业投资引导基金和创业投资引导基金发展。暂行办法需要适应基金发展新情况，进一步加强政府投资基金管理。结合上述情况，坚持前瞻性、系统性、问题导向原则，对基金管理办法进行了修订。二、主要变化办法对暂行办法的结构和内容作了较大调整和充实。结构方面，把暂行办法附件有关内容整合至正文，呈现更为简练。内容方面，共8章55条，围绕规范基金运作、提升基金效能的实际需要，主要作了如下优化：（一）秉持发展理念，吸纳基金创新成果。结合工作实际，将基金现行做法和先进经验纳入管理。一是将注资国有企业出资方式纳入政府投资基金管理范畴。办法第二条明确政府投资基金包括政府直接出资、政府委托出资、政府以注资国有企业方式出资等三种出资方式，其中注资国有企业出资方式为新增内容，在工作实践中我们已将新兴产业投资引导基金、创业投资引导基金等以注资国有企业方式设立的基金纳入政府投资基金范畴管理，需要明确相关内容加以规范。二是优化调整基金存续期限。根据基金运作实际情况，结合先进地区经验做法，取消暂行办法关于政府投资基金存续期不超过7年的限制，在办法第十条，明确基金存续期限可结合产业发展规律和企业生命周期特点灵活设置。规定母基金参照豫政办（2021）36号文件，存续期限一般不超过15年；天使类、创投类子基金存续期限灵活设置，不晚于母基金最后到期日。（二）围绕提质增效，强化基金规范管理。一是规范基金设立程序。在暂行办法“由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门研究制定基金设立方案，报同级政府批准”的基础上，办法第九条进一步明确了部门提议、科学论证、政府决策等程序，要求发起部门开展可行性调研，在研究论证环节需要确定基金设立的必要性。二是明晰基金方案核心要素。办法第十条明确基金规模应与所投领域的产业发展实际相匹配，政府出资应与财力实际相匹配，政府出资应根据不同基金类型区别设置出资比例，鼓励各地积极探索适合本地区产业发展实际的市场化运作模式。三是进一步明确延期程序。在暂行办法原有规定的基础上，办法第三十六条进一步明确了基金的延期次数、延期时长、延期后退出效果应和基金绩效考核挂钩。（三）持续激发活力，提高基金市场化程度。一是降低返投比例。为吸引带动更多社会资本尤其是外省资本参与我省政府投资基金合作、助推基金入豫，参照有关地区做法，办法第二十六条将返投比例设置为1倍。二是灵活认定返投范围。参照豫政办（2021）36号文件，办法第二十六条将拟在豫设立区域总部、研发基地或拟将生产基地迁移至河南作为投资条件并予以落实的省外企业等视同河南省企业。三是受托管理机构和基金管理机构的选择更加市场化。本着公平、开放原则，办法第十六条删除受托管理机构“国有性质”和“河南省企业”的限制，办法第十九条基金管理机构的选择从“指定或公开征集的方式”调整为“遴选的方式”。