公共行政学第3版课后答案.docx

一、®习题绪论答案I.公共行政的原则及主要功能是什么，这些功能发生了什么变化？答（1）公共行政的原则主要有：法制原则依法行政是依法治国的一个核心内容0a.依法行政必须有法可依，执法必严；b,依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；c.依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。服务原则政府的本质是为人民服务，顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。效率原则a.政府活动的有效性；b.政府活动的效益。包括：社会效益和经济效益的平衡；政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。责任原则a.政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；b.政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。（2）公共行政的主要功能管制功能公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征，以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。服务功能公共行政的过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。维护功能即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。这对于一个社会的生存是必需的，公共行政若无力履行这一功能，那么一个正常的社会将不复存在。扶助功能行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。此外，行政系统还有义务对社会的弱势集团和个人提供帮助。（3）公共行政功能的变化从消极的运作走向积极的运作这主要表现在传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。从直接的运作走向间接的运作直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。这一间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。从集权的运作走向分权的运作在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，行政系统内部的运作上也出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权使第一线的管理者能对变化的环境如人民的要求、愿望、政治、经济形势的变化等作出迅速反应，也使得第一线的管理者能根据变化的情况及时作出决定。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。2.公共行政理论受到了哪些主要学派和思想的影响，这些学派的主要特征是什么？答：公共行政学在发展过程中，有许多思想理论都对其发展产生了重要影响，具体而言，这些理论、学派及其主要代表人物和特征如下：（1）古典学派又称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派鼎盛的时期，70年代又有过古典学派的复兴。至今，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派的研究主旨反映了当时西方国家，尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府公共行政的要求。古典学派有三位重要的人物：亨利法约尔被称为程序学派创始人，其贡献在于：a法约尔首先指出了管理是企业的职能之一（其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能），并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。b法约尔提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。c法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理。若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。d法约尔认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素。在他看来，一个组织选人和发挥人的所长是非常重要的，组织同时要给人以培训和教育，这一思想对后来的人际关系及行为科学的发展具有一定的影响。马克斯韦伯韦伯是第一位比较系统地论述官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用的学者。韦伯的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。其官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。a权威的形式有三种，一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。b.以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者：每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；人员的选拔通过公开竞争考试进行；每一职位都必须规定明确的职责范围；职位不属私人所有。泰勒泰勒通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。科学管理理论包括以下一些内容：a.劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；b,工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作；c.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；d.管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；e.劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。泰勒本人认为，诸如计件工资制、时间动作研究、职能工长制等等措施本身不是科学管理，它们是科学管理的有用附件。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命也就是这些工人们对待其工作责任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同时，也是管理方面的厂长、雇主、董事会对其同事、工人的一次完全的思想革命。没有工人和管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不会存在。泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。（2）行为学派该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人”，忽略了对于“团体人”的研究。20世纪20年代末30年代初，哈佛大学教授梅奥主持的霍桑试验开始弥补这方面的不足。霍桑试验表明人不是单纯追求经济利益的，生产的效率主要取决于士气的高低。霍桑试验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。霍桑试验开创的人际关系以及对人及其行为的研究在管理发展史上具有里程碑式的意义。自此以后，对管理中的一个主要因素人的研究方兴未艾，并出现了一系列有影响的理论。马斯洛的“人类需要层次说”20世纪40年代提出的这一理论认为人的需要可分为五大类，按先后次序分别为：a.生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。b.安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等，总之，有一种安全感。c.社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。d.尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。e.自我实现需要。即实现自己的理想和抱负。马斯洛认为，只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。麦克格雷戈的X理论和Y理论20世纪60年代提出的这两种分别建立在对人性不同假设基础之上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。Y理论（也即麦氏主张的）则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。赫茨伯格的双因素理论他把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素又称“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用；而包含激励因素的事件能导致人们对工作满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生工作不满意感的因素是彼此独立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面不是工作不满意感，而是没有工作满意感。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。佛罗姆的期望理论，豪斯的目标一途径领导理论。（3）决策学派西蒙的有限理性决策在20世纪40年代出版的行政行为：行政组织中决策程序的研究一书开创了对决策的研究。认为，决策是行政的中心，管理就是决策。不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。林德布洛姆的渐进决策理论认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。埃佐尼的综视模式这是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。这一综视决策犹如两颗高空气象卫星，一颗是配有能审视大面积气象状况并记录主要气象模式的广角镜头（类似理性决策模式），另一颗则配有关注气象细节变化的窄角镜头（类似渐进模式）。当两颗一起使用时，能提供更多的决策信息。（4）系统学派巴纳德第一个把组织看做是一个社会系统的理论家。认为组织是一个协作的系统，它包含着三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他把自己的贡献主要归结为一些“结构性”概念和“动态性”概念，认为主要的结构性概念有个人、协作体系、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人作出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。20世纪六七十年代，系统理论引发出的两大理论：a.生态理论里格斯是这一理论的代表人物。里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。b.权变理论权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。（5）经济学家的贡献20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能的限制。此外，由企业所有权和经营权分离引发的代理理论也被引用到政治和行政领域。代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。公共选择理论强调选择的自由、相互交易和合作的自由，国家的作用就是通过规划的制定与实施来保证人们的这种自由。如果要改变政治活动的效率，其途径只能是改变游戏规则。硼制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新（包括制度需求与制度供给，制度、产权与国家理论，制度与经济发展的相互关系）的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。新制度经济学中的一些概念，如制度变迁与路径依赖、诱致性制度变迁与强制性制度变迁、制度需求、制度供给、制度均衡与制度非均衡已经广泛地被运用到了对行政问题的分析中。1.新公共管理有哪些特征，如何理解对它的批评？答：西方一些主要国家自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革，这场声势浩大的公共行政改革是以英国前首相撒切尔在1979年上台为其开端的，而后波及了其他西方国家。这一改革的表述有“管理主义”、“市场为基础的公共行政”、“企业家政府”，新公共管理作为对上述改革的描述，在表达上更具优越性。以新公共管理为旗号的改革时间跨度之长、力度之大，都是西方国家以往的行政改革所不能比拟的。（1）新公共管理的主要特征包括：偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。（2）各方对新公共管理的批评新公共管理自出现之日，其理论基础、意识形态倾向、政策主张、管理原则、管理方法等便一直受到来自各个方面的质疑和批评。主要集中在以下几个方面：意识形态狂热批评意见认为，管理主义的核心思想根本是一种政治人物所信仰的意识形态，具有明显的意识形态倾向，是新保守主义在公共管理领域的应用，是右派政府的公共管理哲学。这是因为，管理主义尽管在形式上很热闹，但其主体理论只不过是一种“新泰勒主义”。在其中心主旨降低成本方面并没有明显的成效。换言之，在理论上新公共管理并没有以理论创新为基础的重要建树，在实践上新公共管理没有改变多少东西，有的只是意识形态狂热。背离公共部门社会价值批评意见认为，新公共管理所主张的管理通则论或一般管理论，混淆了公共部门与私人部门的本质区别。公共管理与私人管理在本质属性上是不同的。管理通则论的根本错误在于忽视了公共行政源于民主政治理念的“公共”本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性，而公共性的丧失将导致公共管理正当性的丧失，最终丧失公共管理的价值。理论基础存在偏差批评意见认为，管理主义并不掩饰与公共选择理论、交易成本理论、委托代理人理论、新古典经济学等自由主义经济学理论的关系，却滥用了自由主义经济学说的假设、理论和方法。而作为一种社会科学，自由主义经济学说本身存在太多的争论，并且，私域与公域的转化事实上也会产生难以解释的问题。“顾客满意”值得怀疑批评意见认为，政府作为“提供者”与“消费者”的“交易”有一系列独特的内涵。与私域的提供者与消费者的平等商业和民事关系不同，公域的“消费者”不仅仅是简单的购买者或者顾客，作为个体他们是公民，作为整体他们是人民，是纳税人，是政治的参与或合作者，是公共部门的授权人，是政府的“所有者”。所以，将公民降低为顾客是不恰当的。问题还在于，在利益和价值多元化的民主社会里，政府作为公共产品的提供者，不可能在同一时空为所有的人提供满足其诉求的所有服务。与此相联系，具体的公共政策的评价主体也是不确定的。问题同时在于，政府是公共服务的提供者，但同时也是法律的执行者和管制者。这意味着，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在。所以，管理主义所主张的“顾客满意”或“顾客导向”在理论和实际过程中都存在难以克服的问题，只能是一个良好的愿望。放弃政府职责、逃避政府责任批评意见认为，新公共管理的市场化的改革措施，包括公共部门私有化、顾客至上、内部竞争、成本控制、市场运作等等，从根本上改变了政府与公民关系，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任。当公共服务在市场竞争机制的作用下被交给私人组织或其他非营利组织的时候，公民对政府的诉求和监督将转换为与私人组织或其他非营利组织的博弈。同时，市场化的价值取向还存在另一种潜在的可能，即政治领导人基于政治立场而选择高级文官，诱发政治腐败，或者政府官员变成了“老板”，诱发权力滥用。(3)正确理解对新公共管理的批评宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效，这反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。从实践的情况看，新公共管理主义指导下的行政改革实践包括了对政府的组织结构、领导体制、公共财政和预算制度、公共人事管理制度、政府业绩评价系统以及地方分权、放松管制和约束、委托制等方方面面的改革。这些改革大大动摇了以一致性、形式化、标准化和中央监控为传统的官僚体制。尽管如此，对于新公共管理的批评还是存在相当的合理性，这种批评也反映出公共管理活动的复杂性与多面性。2.转型时期中国公共行政的基本问题是什么，如何解决这些问题？答：转型时期中国公共行政的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。(1)在整个转型时期，中国公共行政的基本问题有：政府定位问题应当确定哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。随着市场和社会的出现，人们形成的一个共识是，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。因此，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱正是市场和社会成长的一个必然结果。政府官员问题在中国目前这一市场经济不成熟的过渡阶段，政府官员依然拥有相当大的行使权力的空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂的关系，从而也使得在整个转型期间政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。制度建设和创新问题制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。组织结构中的法定结构和非法定结构的同时存在问题，结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。依法行政问题依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。观念更新问题市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行观念的更新。没有一种新的观念、新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。了解世界，才能更好地把握中国公共行政的发展趋势。(2)解决这些问题的途径从效率行政典范到民主行政典范依民主行政的观点，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，“将人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出发点；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊之利益集团；政府不仅要重视行政资源的有效运用，亦应重视公共服务的公平，实现社会正义；它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与：强调与他人共享权力，采取共赢的，而非你输我嬴的取向；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色，而非慈祥的父母或训诫式家长的角色；鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等。从控制导向的管理到服务导向的管理政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府。服务型政府意味着：a.施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定；b.以成本一效益为基础的效率考量转变为民众评估的考量：c.由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；d.曲胡¾定“功能'、“权威”、“结构”的服数对“使命”、“幡”、“成果”的认同e从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；f.从独断专横的领导到民众参与的领导。国家与社会共同治理政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，更为重要的是政府与整个社会的互动过程，国家的建设与发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力越强，越能产生巨大的能量。建设法治政府法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威，即政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：a.崇尚秩序并反对无政府状态；b.要求法律具有普遍性；c.要求体现实质正义：d.核心在于政府受法律的约束和控制。二、案例与思考案例一政府一一“掌舵”还是“划桨”多年来，D市一直以集体经济发达而著称。然而集体经济在发展的同时，也出现了政企不分、企业领导制度不健全等现象，企业变成了政府的附属物，“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象时有发生。此外，乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重，公款消费恶性膨胀，造成国有资产流失，企业经济效益低下。严峻的事实让D市的领导层认识到，长期沿袭下来的“政企不分是一切问题的总根源”。为使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府“包办”转为企业自主经营，从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础。于是，以产权制度改革为突破口，以转变政府职能为目标的改革在D市开始了。1993年9月，D市委、市政府对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有制企业实行多种形式的改造，实现政企分开。企业转制，政企分开，不仅给企业松了绑，也使政府腾出了手脚。通过企业产权制度改革，D市政府在一定程度上被解放了出来，真正干起了政府的事。D市政府明确政府主要职能在于提供公共服务，因此非常注重交通、通信、能源等基础设施建设。为了改善投资环境，从1992年起，D市政府投资35亿元、用3年时间建成准高速公路120公里；又在“九五”期间开始了总投资为40亿元的高速公路联网的建设。此外，D市加快信息基础设施建设，积极实施国家信息化试点城市工作计划，以宽带传输和交换为重点，加快建设因特网业务平台、宽带交互音像IAV业务平台和基础视像业务平台，形成具有国际先进水平的基础传输网络。D市全力实施城市绿化工程，努力提高城市绿化美化水平，加大市容环境综合整治力度，集中解决脏乱差现象，加快城乡电网改造，提高供电基础网络的安全性和可靠性。目前，D市电力自给有余，自来水普及率达98%,政府还根据社会和群众需要兴建了大批公益事业，如公园、公厕、垃圾中转站等。在新的国有资产管理体制中，国有资产管理机构与企业之间的关系不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的出资关系，对此，D市着力创造实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。D市政府还将重点放在管理国有资产，确保国有资产的保值增值上。按照现代企业制度的要求，在对公有制企业实现多种形式的改造以后，政府的一大职能是设立专门的机构、建立专门的制度来管理国有资产。D市政府严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立，政府管理局限于政府全资、控股或参股的企业，而大量一般性（竞争性）行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。此外，为了保证改革得以稳定、顺利进行，D市政府还大力发展社会保障事业。到1997年，全市IOO万人口中有80万人参加医疗保险，35万人参加工伤保险，30万人参加养老保险。在产权改革过程中下岗的职工生活是有保障的。在建立最低生活保障线制度、做好优抚安置等工作方面，D市走在了全国的前面，建立了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”的社会福利制度。如今一个“掌舵”而不是“划桨”的政府管理模式已在D市形成。资料来源：半月谈1999年第4期，作者：李绥州。收入本书时作了改写。思考题：1 .如何界定政府的掌舵职能？2 .政企分开涉及哪些重要因素？3 .你如何理解D市政府职能的转变？思考题解析：1 .如何界定政府的掌舵职能？答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个“掌舵”的作用。（1）美国学者戴维奥斯本（DaVidOsborne）和特德盖布勒（TedGaeb1.er）在改革政府一企业精神如何改革着公营部门一书中指出：“'政府'这个词的词根来自希腊文，意思是操舵。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”换言之，在社会经济的发展中，政府要像“舵手”一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。（2）具体而言，界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。政府应放弃不必要的生产职能政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。规范市场秩序和社会秩序政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。政府管理能力的提高“掌舵”作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。2 .政企分开涉及哪些重要因素？答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点：（1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。（2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。（5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。3 .你如何理解D市政府职能的转变？答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。案例二“花菇事件”5月26日是华东某县某乡回收1997年花菇周转金的最后期限。张贴于各村的告示上，红纸黑字地写着：“逾期不交的按合同规定，除应交的占用费外，按占用费的30%处罚，对顽固拒交者通过法院强制执行。”然而，直到6月1日，该乡党委书记仍一脸沮丧地说：“只收上了几百元周转资金，还不及总数的一个零头。”菇农们怎么说呢？有的菇农撕下那告示气愤地说：“我们都亏成这样了，谁来负这个责?”有的在发愁：“这钱，叫我们咋交得起啊?”而有的则说：“要找个地方，评评这理。”乡政府与菇农之间的这种矛盾究竟是怎么回事呢?事情得追溯到1年前。该县地处偏僻，不通铁路。交通的不便，长期制约了这个县的经济发展，直到去年，才摘掉了贫困县的帽子。上至县委书记、县长，下至村民百姓，都急切地盼望脱贫致富。前几年，邻县靠种植花菇迅速脱贫致富。眼看着市场上花菇1公斤卖到60多元，这个县的领导们也心动了。1996年底，县里组织少数农户小范围试种花菇，次年菇农们胀起来的钱袋子让大家好一阵欢喜。1997年初，县里果断决定，从全县500万元的农业周转金中划出349万元专项用于花菇培植，加上社会贷款，共计600万元。这也是该县历年来最大的一个扶贫项目。为此，县里层层召开动员大会，并发出文件号召全县发展花菇，还从“花菇县”请来技术人员负责指导，并成立花菇领导小组，组织四五个技术人员，以各种形式到乡村进行种植指导。县里干部对花菇的前景相当看好。村民的积极性也被调动起来。这一年，全县花菇生产很快达到了500万筒，种花菇的菇农也增加到2000多户。但是，谁也没想到，一年后，“摇钱菇”竟成了“赔钱菇”。5月28日当记者来到这个县的几个农村采访时，所遇到的菇农都忧心忡忡，坏死的菇筒随处可见，堆积如小山。二十几岁的小赵，看着菇棚满地黑乎乎的菇筒，急出了一身病：“死了，一万筒，死了一半以上。我再也不敢种了。”据菇农反映，几乎有一半的菇筒长不出一朵菇来。而那些“活”着的花菇也面临同样悲惨的命运：收购价直线下降，莫说前年的每公斤60多元，连10元也卖不出，平均价格只有3元！县领导今年3月曾组织人员到8个村调查，结果发现，如果菇农一年辛苦的工钱不算，全县2000户菇农未收PI原料成本的约占60%,其中25%的农户收回原料成本4/5,20%的农户收回3/5,10%的农户只收同一半；全部收回原料成本的约占30%：保本略有盈余的约占10%o造成花菇收益一落千丈的原因是什么呢?该县主管农业的副县长告诉记者：最主要是天灾。气候异常导致花菇无论是质还是量都大大下降；另一方面是受亚洲金融风暴的影响，出口困难。按合同规定，当年10月应是第一笔周转金归还期，到今年1月30日，349万元周转金就应该连本带息全部归还。可事实上，在干部的多次催促下，到现在只收回几百元。正因如此，县里决心要加大周转金的回收力度。这样，便有了那些红头告示，采取了一些强制措施。大部分种菇农户欠款2000多元。一些特困户高达7000多元。对于连成本费用都未收回的菇农来说，还钱确实有难度。更何况，眼下正是种晚稻的时节，到处都急着用钱。但严重的问题还不在这儿，尽管干部把问题的主要原因归咎于天气和国际环境，但农民说：“我们不服。”不服的原因主要有三。其一，“是乡政府非让我们种那么多的。”采访中，一些村干部纷纷拿出年各乡发出的红头文件，上面清楚地写道：若完成指标任务，奖；完不成的，扣村主要干部三个月的奖金。据说，一些村的干部因此差点被罚，只是后来“亡羊补牢”，才免遭罚款。一位村委主任指着墙上只剩半张的催款告示哭笑不得：“我领头种花菇，真是搬起石头砸自己的脚。”1996年终，他去乡里开花菇生产动员大会，会上强调，村里主要干部都要带头种，乡党委书记极富激情地说“数量越多越好”。他回村向大伙儿一宣传，有的村民来报名，一合计，大约能种8万筒，报给乡里，乡干部说：“太少，完不成指标。”村主任便再次向大家宣传种花菇的好处，终于达到13万筒,而他自己与另4人共同出资培植1.7万筒，连借带筹总共投入2.4万元，结果，1.7万筒花菇只存活了8000多简，一番贱卖，全部收入不到6000元。村里其他24户人家的花菇也几乎“全军覆没”。他说：“如今，要还钱了，上面说得那样坚决，我真不知道该怎么跟大伙儿说。”其二，“什么都是他们统一提供，我们没法选择”。政府提供的349万元周转金，全部是以原材料、菌种等实物形式“借”给菇农的，这从一开始便弓1来矛盾。一位农民本打算与另两人合伙培植花菇1.5万筒，从村里领到塑料菇袋后，他觉得质量不好，要求调换，人家说“只此一种，别无选择”。这位农民一气之下退出种菇行列。:3我们在老乡家遇见他时，他一脸庆幸：”-3时是一赌气不做了，现在想想，真亏抽身早，否则就像另两个伙伴一样，不仅没赚上钱，反而赔上一年的工。”其三，销售无门。菇农最揪心的也是这个。干部动员大家种花菇时，曾在大会小会上保证“销路绝对没问题”，甚至说“统一收购”，“最起码也能卖10元一斤”。但是，春菇上市时，却遇到了严重的贱卖甚至是卖不出去的问题。全县仅有3家个体菇贩和1家保鲜厂在收购，远远不能满足菇农的需要，压价现象更是严重，花菇甚至贱卖到1