衡水市行政规范性文件合法性审核规程起草说明.docx

关于衡水市行政规范性文件合法性审核规程（征求意见稿的起草说明衡水市司法局2023年5月11日制发行政规范性文件是行政机关依法履行管理职能的重要方式和手段，直接关系人民群众切身利益，事关政府形象。衡水市司法局与衡水学院“法治衡水建设与地方社会治理创新研究所”合作，借助高等院校科研平台和团队，依靠多年来我市法治政府建设的实践经验和现实基础，为进一步开展规范性文件的合法性审核提供了良好的现实依据和实践支撑，推动行政规范性文件的合法性审核逐步向操作更加规范、制度更加健全完善的方向发展,有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。通过研究起草制定衡水市行政规范性文件合法性审核规程（征求意见稿）（以下简称规程），进一步明确行政规范性文件审核范围、主体、程序、内容、职责等，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制。一、起草背景为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，进一步提高政治站位和政治判断力、政治领悟力、政治执行力，不断增强政治敏锐性和责任意识、风险意识。坚持从政治上看行政规范性文件合法性审核工作，将之作为坚定拥护“两个确立、坚决做到“两个维护”的具体实践要求，坚决维护国家法制统一、政令畅通。按照省司法厅改革试点创新工作的有关要求和衡水市司法局关于制定规范性文件合法性审查规程地方标准的实施方案的有关部署，充分认识行政规范性文件合法性审核工作的重要意义，增强做好合法性审核工作的责任感、使命感。其目的是建立支撑和引领我市经济社会高质量发展的标准体系，推动法治衡水建设全面质量提升，是满足我市地方法治建设、法治需求等特殊技术要求，适应行政、司法领域的现实需求和未来发展要求。其意义在于维护国家法制统一、政令统一、推进我市依法行政、建设法治政府，从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，要完善规范性文件合法性审核机制，中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要(2021-2025年)全面落实行政规范性文件合法性审核机制,明确审核范围，统一审核标准，严格落实行政规范性文件备案审查制度。制定衡水市行政规范性文件合法性审核规程是行政规范文件审核工作的现实需要。目前，我市个别县市区和市直部门仍存在行政规范性文件认定不准、和发行审核机制不健全、工作运转不规范不衔接等问题，制定标准为我市全面推行行政规范性文件合法性审核提供了精准高效的实践指导，与我市既有规范性文件管理的制度规范相辅相成、有机衔接，有利于推动全市合法性审核工作提质增效，服务依法行政。二、可行性通过与衡水学院“法治衡水建设与地方社会治理创新研究所”合作，借助高等院校科研平台和团队，发挥地方高校的科研优势，深入开展调查研究，该立项完全可以建立支撑和引领我市经济社会高质量发展的标准体系并且有效推动各领域质量全面提升，具体表现在四个方面。第一，为全面推进依法治国提供了良好法治环境保障。全面推进依法治国是新时代“四个全面”战略布局之-O全面推进依法治国要求社会生活的各个方面都要依法行事，以法治的思维、法治的方式来处理相关问题。全面依法治国强调，治国理政各个领域都要依法办事，都要接受法的治理和规制。特别是权力行使的领域，要用法律的尺度去衡量、去判断。作为行政权行使的重要组成部分，行政规范性文件的制定当然也是全面推进依法治国的重要内容。行政机关也应在全面推进依法治国的这个伟大时代，加强规范性文件合法性审核体制机制制度建设，全力推进合法性审核工作的开展。第二，为法治政府建设实践经验提供了良好的实践基础。多年来的政府法治实践已经为行政机关提升依法行政水平奠定了良好的实践经验和现实基础。对行政规范性文件进行合法性审核正是伴随着法治政府建设的历程一步步发展起来的。多年来法治政府建设取得的实践经验，长期积累的规范性文件合法性审核丰富成果，为后续进一步开展规范性文件的合法性审核提供了良好的现实依据和实践支撑，推动行政规范性文件的合法性审核逐步向操作更加规范、制度更加健全完善的方向发展。第三，为法治人才队伍壮大提供了良好的人才保障。经过多年法治政府建设实践，政府法治人才队伍得到了较好壮大和发展，政府法治建设在取得较好成绩的同时，法治人才培养和队伍建设也受到了前所未有的关注与重视。对行政机关而言，随着近些年法治政府建设工作的不断推进，依法行政工作获得了长足的发展，一方面，政府内部法制工作机构和人员队伍得到了较好充实；另一方面，政府通过建立政府法治专家库、购买社会服务形成了可以利用的稳定的社会资源。这些机构的建立和相关资源的累积为专门机构开展行政规范性文件的合法性审核打下了良好的组织和社会基础。稳固的人员队伍、专业的协作能力为后续开展行政规范性文件的合法性审核提供了良好的人才保障。第四,为中国特色社会主义法治体系建设指明了前进方向。建设中国特色社会主义法治体系是我国法治建设的总目标。中国特色社会主义法治体系要求建立高效的法治实施体系。而高效的法治实施体系要求政府在行使权力时能够合法、合理行使，要有所为、有所不为，尊重和保护行政相对人合法权益。作为行政机关内部对行政权行使的监督活动，对行政规范性文件进行合法性审核就是保障行政行为合法、合理、程序正当、便民高效等要求实现的重要环节。建立高效的法治实施体系需要加强行政规范性文件的合法性审核，通过合法性审核使违法的行政规范性文件不“带病出台”，从而确保法治实施体系始终是一个高效、有序、顺畅、理性的运作系统，与法律规范体系等其他体系一道共同统一于中国特色社会主义法治体系这个大系统之中。因此，在全面推进依法治国良好法治环境下、在法治政府建设良好的实践基础下、在良好的人才保障下、在中国特色社会主义法治体系下，编制规范性文件合法性审核地方标准已经具备了其可行性。三、适用范围及内容规范性文件合法性审核地方标准的适用范围和主要技术内容包括：对行政规范性文件以合法性审核为主，兼顾合理性。其审核范围主要有建立行政规范性文件识别程序，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件均要纳入合法性审核范围,确保实现全覆盖，做到应审必审。行政机关内部执行的文件不纳入行政规范性文件合法性审核范围，包括但不限于管理规范，工作制度，机构编制，会议纪要，工作方案，请示报告及表彰奖惩人事任免等文件。规范性文件合法性审核地方标准的审查内容主要包括：是否超越制定机关法定职权或者法律、法规的授权范围，是否在制定过程中履行了法定程序，是否与法律、法规、规章以及有关政策相抵触，是否有行政规范性文件不得设定的禁止性内容，如超越权限设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等内容，是否与相关的行政规范性文件存在冲突，以及其他需要审核的内容等。（一）明确行政规范性文件的审核范围。详细描述了行政规范文件认定的主要方法、辅助方法，对明显不属于的进行了反向列举。认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备外部性、普遍适用性、反复适用性等特征，审核实务中经常出现认定标准适用不统一情况，标准中采取一般与特殊相结合、正反举例相结合方式尽量予以明晰。（-）明确行政规范性文件的审核机构。根据行政规范性文件制定主体不同，对县级以上人民政府文件、部门文件、乡镇人民政府及街道办事处文件、多部门联合文件负责合法性审核的机构分别列明。（三）明确行政规范性文件合法性审核程序。细化收文登记、核验材料、依法审核、形成并反馈审核意见、及时归档五项审核流程，形成操作性较强的流程体系。（四）明确行政规范性文件审核内容。从权限、程序、内容三个方面进行审核，占用主要篇幅较为详尽回答了应该“审什么”的问题。权限审核从制定主体是否适合和制定内容是否超越法定职权入手进行审核把关。程序审核从行政规范性文件评估论证、合法性审核、集体审议决定等程序入手，审核行政规范性文件是否履行法定程序。内容审核从是否符合行政许可法、是否符合行政处罚法、是否符合行政强制法、是否违反行政事业性收费管理、是否利于优化营商环境、是否无法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益、增加其义务，是否与上级决策部署不一致等重点入手，审核行政规范性文件内容是否符合法律、法规、规章和国家政策。（五）明确审核意见的类型、落实和格式。根据行政规范性文件的审核情况，规定了通过合法性审核建议不予制定、建议完善程序、提示法律风险、提出修改意见等五种审核意见，并附有审核意见参考格式。同时，为保障合法性审核意见落实，明确了审核意见的落实主体和落实方式。目前已经起草完毕。标准包括了范围、规范性引用文件、术语和定义、基本要求、审核范围、审核机构、审核内容、审核程序、审核意见、档案管理等10个部分，共计约7000余字。于2022年12月30日列为了2022年度衡水市地方标准制修订项目计划（第二批），正式立项。四、实施后预期效果地方标准实施的经济效益体现在通过制定地方标准并结合我市司法行政、各领域情况，有效推动部门行政规范性文件制定和审核的质量全面提升，提高我市法治运行水平，有效满足法治衡水建设的现实需求和未来发展要求，为优化营商环境、促进我市经济、社会良性发展提供法治保障。社会效益主要体现在全面推进依法治国的进程中，政府权力的规范形式和私权利保障之间的关系越来越受到关注，制定行政规范性文件的合法性审核标准是对公民切身利益的重要保障，直接影响依法治国，依法行政的进程。其生态效益在于地方标准实施有利于我市行政规范行文件制定和审查技术要求的完善，可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。综上，编制规范性文件合法性审核地方标准是十分必要的，本标准的制定主要针对规范性文件合法性审核地方标准，不涉及其他行业。该标准的实施可进一步完善行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准，保障有效贯彻行政规范性文件制定和审查制度。规程印发实施后，我市将通过召开全市学习贯彻落实衡水市行政规范性文件合法性审核规程地方标准工作动员会议，确保标准成果落地落实，进一步提升我市规范性文件合法性审核工作质效。同时要通过报刊、电台、电视、网络等多种形式，全方位、多角度地宣传标准，让标准尽快落实落地，营造浓厚的贯彻落实氛围。