关于加快深化政府性债务管理体制改革的实施方案.docx

关于加快深化政府性债务管理体制改革的实施方案为有效防范财政金融风险，积极发挥政府债务资金对经济社会持续健康发展的促进作用，全面贯彻中华人民共和国预算法国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（2014）43号）和省人民政府关于印发省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知文件精神，结合我市实际，制定本实施方案。一、总体要求（一）指导思想全面贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，按照市委、市政府关于全面深化财税体制改革、加快建立现代财政制度的要求，围绕建立政府性债务“借、用、还''相统一的地方政府性债务管理体制，有效发挥政府性债务对促进经济社会持续健康发展的积极作用，切实防范和化解财政金融风险，推动我市经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展。（二）改革目标构建“管理规范、规模适度、权责明确、偿债有序、风险可控、运行高效、监管有力”的政府性债务管理体系，切实解决我市地方性债务管理中存在的问题；完善债务配套制度，妥善处理存量债务和在建项目的后续融资，消除影响我市经济持续健康发展的政府性债务风险隐患；提高政府信用等级，增强政府从债券市场筹集资金的能力，降低融资成本，促进我市经济建设和社会事业发展。（三）基本原则统一领导，分级管理。全市政府性债务管理工作由市人民政府统一领导，各县（区）人民政府负责本行政区域政府性债务的管理工作。各级政府要成立专门的政府性债务管理机构，归口管理本地政府性债务工作。疏堵结合，权责明确。修明渠、堵暗道，加快建立规范的政府举债融资机制，关闭政府借道融资平台公司举债的口子，坚决制止政府违法违规举债。分清政府与市场的边界，政府债务不得通过企事业单位举借，企业债务不得转嫁给政府，切实做到谁借谁还、风险自担。规模控制，规范管理。对政府债务实行规模控制，将政府新增或有债务严格限定在依法担保形成的范围内。规范政府举债程序和资金用途，把政府债务纳入预算管理，对或有债务实行收支计划管理，实现“借、用、还”相统一。风险可控，稳步推进。各级政府举债要量力而行，严格控制政府债务规模和增长速度，有效防范和化解财政风险。在规范管理的同时，妥善处理存量债务，防止因改革出现大起大落，影响经济平稳运行。二、规范政府性债务举借使用偿还行为（一）建立规范的地方政府举债融资机制各级政府可在规定的限额内举借政府债务。举债采取由省政府代为发行地方政府债券的方式，不得通过企事业单位举债。政府债券包括一般债券和专项债券两种形式，一般债券用于发展没有收益的公益性事业，主要以一般公共预算收入偿还;专项债券用于发展有一定收益的专项公益性事业，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还。（二）剥离融资平台公司政府融资功能分清政府和企业边界，清理处置各融资平台公司，剥离融资平台公司政府融资功能，融资平台公司不得新增政府债务，对于原融资平台公司的债务，一分为三解决：对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本的公益项目，引入政府与社会资本合作（PPP）模式,债务由项目公司根据市场化原则举借和偿还；对难以吸引社会资本、确需举债的公益性项目，在债务限额内由省政府代为发行债券融资。（三）对地方政府债务举借实行规模控制从2015年起，我市政府债务举借实行限额管理。市级将在省政府批准的限额内，综合运用债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率、综合债务率等指标测算各地区债务承受能力，开展债务风险评估，并结合财力状况测算各级政府债务余额限额。各级政府举债总规模不得突破批准的限额。（四）将地方政府债务纳入全口径预算管理各级政府要根据全市经济社会发展规划、国家产业政策以及政府重点工作安排，结合中期财政规划，将政府债务纳入全口径预算管理。在甄别存量债务的基础上，从2015年起，各级政府应将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，确定当年政府债务资金举借需求和偿还计划。各单位在编制部门预算时，除将政府债务收支纳入相应预算管理外，还应同步编制或有债务收支计划，明确或有债务建设项目、融资规模、融资方式、偿债来源、偿还本息和当前政府性债务余额等情况，并报同级政府债务主管机构审批备案。公立医院等举债按照中央、省有关规定执行。各单位编制和报送或有债务收支计划的情况，将与各单位考核挂钩;不按要求编制和报送或有债务收支计划的单位，严禁实施债务资金建设项目和申请使用政府债券资金。（五）规范地方政府举债程序和举借行为各级政府在上级政府确定的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准。经批准后的债券举借计划，各县（区）于每年8月中旬前报送市级政府性债务主管机构，由市级汇总报送省级政府性债务管理机构，经审核通过后纳入全省地方债券发行规划。属一般债务的由省级通过发行一般政府债券融资，并转贷各地，由各地承担还本付息责任;属专项债务的，由省级代为发行专项债券融资，项目主管政府承担还本付息责任。乡镇人民政府确需举借政府债务的，由县级政府统筹安排和管理。政府债务资金必须用于事关地区长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设和适度归还存量债务，不得用于竞争性或市场化行为可以替代的投融资领域，不得用于经常性支出。各级政府未列入预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债资金，各级投资审批主管部门不得审批立项;除法律另有规定外，各级政府及其所属部门、经费补助事业单位不得作为保证人，不得出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议;严禁摊派集资;不得向非金融机构和个人借款或通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资;不得承诺将储备土地预期出让收入作为政府融资平台公司偿债资金来源;不得违规干预金融机构正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。（六）完善政府性债务偿还机制明确偿债责任。按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，债务单位的法定代表人为偿债责任人;债务单位的本级政府主管领导为偿债责任监管人。原债务主体已不存在的，由其行政主管部门牵头，妥善处置债权债务。对于采用政府与社会资本合作模式（PPP）成立的特别目的公司，可以通过银行贷款、发行企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，合作项目的偿债责任由社会资本或特别目的公司承担;政府对合作项目按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或特别目的公司的偿债责任。落实偿债资金。各级政府要设定债务化解目标，切实将政府债务纳入预算管理，并视财力情况优先平衡。经费补助事业单位、政府融资平台公司及其他债务人等非财政性资金偿还的政府性债务，由各单位按照收支计划、资金偿还筹措方案，统筹安排好资金，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。三、建立健全政府性债务风险防控和应急处置机制（一）建立政府性债务风险预警机制完善政府性债务统计分析报告制度，建立债务规模测度指标数据库，根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率等指标，综合评估各地区债务风险状况。从2016年起，每年发布债务风险报告，对债务高风险地区进行风险预警，并分地区划定债务风险红线和黄线。债务风险超过红线的地区，除在不增加债务余额的前提下，可申请发行政府债券置换存量债务外，不得以其他任何形式举借新债，且必须采取积极措施将债务风险降低到红线以下;债务风险在黄线和红线之间的地区，举借新债需报上级政府债务主管机构审核后报同级人大或其常委会批准;债务风险低于黄线的地区，在黄线范围内举债，报同级人大或其常委会批准。探索建立向债务风险较高的下级政府和本级政府部门、医院和国有大中型企业等配备或委派债务风险观察员制度，对该地区或部门不符合债务风险管理规定的财政（财务）行为进行监督，切实控制和降低政府债务风险。（二）建立债务风险应急处置机制硬化预算约束，防范道德风险，各县（区）政府对其举借的政府性债务负有偿还责任，市人民政府实行不救助原则。各县（区）政府要制定债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制，有关方案以县（区）为单位报市级政府债务主管机构备案。各县（区）政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩一般性支出、处置可变现资产、控制资产配置等方式多渠道筹集资金确保债务偿还。难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究有关人员责任。四、建立完善配套制度（一）建立权责发生制政府综合财务报告制度按照财政部的统一规范和部署，逐步建立以政府资产负债表为主要内容，清晰反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息的政府综合财务报告制度。各级政府要加强对政府会计核算体系的研究，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府综合财务报告核算基础；要积极总结经验，扩大权责发生制政府综合财务报告试编范围，2016年，扩大至全市所有县（区），并尝试选取交通运输、教育、水利等部门编制政府部门财务报告；2018年基本实现对各级政府和政府部门的全覆盖，要加强政府综合财务报告的分析应用，将有关信息作为考核地方政绩、开展政府信用评级、制定地方政府中长期规划的重要依据。（二）建立完善债务信息公开制度按照中央和省的部署，积极推进债务信息公开。所有政府性债务，包括地方政府所属部门、事业单位、融资平台公司等因公益性项目建设举借的政府性债务，均应向社会公开，接受社会公众监督；各级政府性债务主管机构负责汇总公开本地及本级政府性债务情况，主要公开本地及本级债务汇总情况及债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率指标等内容；各部门负责公开本部门及所属单位债务余额情况、新增债务情况、项目建设情况、偿债资金来源、主要财务指标等内容，并对重要事项作出说明，自觉接受社会监督。政府性债务信息应当按照财政部的统一规范，在当地政府信息公开门户网站及部门政府信息公开网站公开，实行定期发布与根据需要适时发布相结合的制度，并建立健全相应的保密审查、监督保障等机制。（三）推进地方政府信用评级体系建设各级政府举借债务要遵循市场化原则，积极推进地方政府信用评级体系建设，逐步完善地方政府债券市场。要按照公开、公平、公正的原则，依法竞争择优选择信用评级机构,签订信用评级协议，明确双方权利和义务；要做好数据搜集整理与应用工作，及时提供信用评级有关材料和信息，信用评级机构要认真履行信用评级协议的各项义务，公开披露信用评级和标准，及时披露、准确报告信用评级情况。（四）建立考核问责机制要把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考评范围。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。要强化责任追究，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任；审计部门要会同有关部门负责对政府性债务举借、使用、偿还等情况进行审计，并将政府性债务管理审计纳入对县（区）人民政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围；监察部门要会同有关部门负责查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中违法违规行为，严格责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究责任。（五）强化债权人约束银行等金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资，要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。五、妥善处理存量债务和在建项目后续融资（一）将存量债务纳入预算管理按照中央要求，以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对各级政府性债务存量进行甄别。对各级政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。清理甄别结果逐级上报，经国务院批准后分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。对甄别后纳入预算管理的存量债务，各级政府可申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。（二）妥善偿还存量债务处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可依法适当提高项目盈利能力、注入优质资产、增加有效抵质押等措施，增强偿债能力。各级政府应指导和督促有关债务单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金，切实履行偿债责任。对确需各级政府履行担保或救助责任的债务，各级政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。（三）确保在建项目后续融资各级政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾，防止出现“半拉子”工程。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作（PPP）模式和地方政府债券解决后续融资。在建项目后续融资的具体管理办法将按照中央和省的相关规定另行发布。六、加强组织领导政府性债务管理事关经济社会可持续发展。各级、各部门要高度重视，严格按照中央、省和市委、市政府部署要求,迅速行动、扎实工作，切实担负起政府性债务管理的责任，政府主要负责人作为第一责任人，市人民政府成立市政府性债务管理工作领导小组，由市长任组长，常务副市长任副组长，市财政、发展改革、组织人事、督查、金融、纪检监察、审计等部门和人民银行市中心支行、银监分局为成员单位，在市财政局下设立办公室，在领导小组领导下负责统一指导全市政府性债务监督管理工作，并负责市本级的债务审核、计划编制、汇总上报债券计划、数据统计分析等工作。各级政府要比照市级做法成立本级政府性债务管理工作领导小组及专职机构。各级政府要结合实际制定实施细则，确保政策贯彻执行。各级政府性债务管理领导小组要切实履行职责，建立协调机制，统筹加强地方政府性债务管理；财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展和改革部门要加强政府投资计划和项目审批管理，从严审批债务风险较高县（区）的新开工项目；组织人事部门要建立对有关偿债责任人和监督责任人诫勉谈话机制，将政府性债务工作纳入领导考核范围；督查室要加强对各级各部门政府性债务管理工作，特别是债务信息公开、数据统计等工作督导；人民银行、银监、金融办等金融监管部门要加强监管、正确引导，杜绝金融机构违规提供融资；纪检监察部门要切实查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违法违规行为，严格落实责任追究制度；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。