PPP项目绩效评价指标的选择.docx

PPP项目绩效评价指标的选择PPP项目绩效评价指标是衡量项目绩效目标实现程度的评价工具，通过将PPP项目绩效目标业绩指标化，获取具有针对性的业绩值，可为开展绩效评价工作提供基础。绩效评价指标应当充分体现和真实反应项目的绩效、绩效目标的完成情况及评价的政策需要。PPP项目绩效评价指标的选择应遵循以下5项原则：一、共性指标与个性指标相结合的原则PPP项目的宗旨是提高社会公众满意度，并使政府和社会资本的利益达到最大化。PPP项目要求政府、社会资本和社会公众多方参与。这种参与不是简单的合作，而是一种有契约保障的长期稳定的合作关系。换言之，只有项目中各方利益得到较为均衡的保障，项目才能顺利进行。在多方参与中，政府与社会资本能否达成一致意见，对于项目的推进至关重要。对于政府而言，只有当社会资本比政府自身提供的公共产品产生更高的价值，即达到物有所值与更好的绩效时，社会资本才会被欢迎加入该项目；对社会资本而言，只有投资的PPP项目能够获得符合其预期的、较为稳定的收益，社会资本才会有意参与该项目。可见，PPP项目具有共性、具有相同的目标，PPP项目绩效评价应设置共性指标。同时，PPP项目涉及的领域十分广泛，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程等基础设施和公共服务的各个领域。各个领域的项目格局特点，而且各地区开展PPP项目所面临的社会经济条件也有很大不同，单一评价很难奏效。因此，应遵循共性与个性相结合的原则，设计评价指标体系，把整体把握“共性”评价的基础上突出各领域、各地区、各项目的具体的“个性”评价；通常情况下，项目决策和建设绩效属于共性指标，适用于所有的评价对象，主要包括项目目标、决策过程，预算安排及建设绩效中的项目综合管理、安全管理、公众满意度与可持续发展能力、工程资料等内容。个性指标是针对项目特点适用于不同项目类型评价的指标，通常包括运营管理绩效指标和部分建设绩效指标（项目产出质量和数量要求）。能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程等项目类别应分别制定相应的个性化评价指标体系。二、定量指标与定性指标相结合的原则PPP项目是政府与社会资本的长期合作，是项目全生命周期的合作，绩效评价应当对项目的实际情况进行全面系统的评价，包括但不限于对项目绩效目标设定合理性或者达成情况、公共产品或服务的数量与质量、建设管理与资金使用效率，项目投入成本与项目产出效益（包括社会效益、经济效益、环境效益）、运营管理与创新、公众满意度与可持续发展能力等方面进行综合评价。绩效评价内容有些可以量化，有些不能量化或者不能完全量化。因此，指标设计应坚持定量与定性相结合原则，并以定量指标为主。可以量化的指标包括但不限于公共产品或服务的数量与质量、建设资金使用效率、建设进度、项目投入成本与项目产出效益、运营管理成本等；不能量化或者不能完全量化的指标主要包括但不限于项目绩效目标设定的合理性或者达成情况，项目产出、项目社会与环境效益、运营管理与创新、公众满意度与可持续发展能力。三、静态指标与动态指标相结合的原则在PPP项目的全生命周期中，项目的绩效将会收到多个因素的影响，对于特定的项目，一些因素在项目初期已经被确定下来，并不随着项目的进程而变化，但是他们对于项目的绩效有着深远的影响，这些因素主要有项目投入（包括建设期、运营期的投入及其结构）、项目产出（数量与质量）、项目进度及合作期限（包括建设期和运营期）。另一些因素则是动态变化的，会被项目外部的黄精和内部的运作所影响，并进而影响项目的绩效，主要有项目公司的融资能力、管理能力、服务水平（包括质量和效率）等。PPP模式与传统的建设模式相比可以提供更高水准的服务，强调物有所值、创新和合作伙伴关系的建立。与传统项目相比，PPP项目的绩效指标会更为复杂，会更注重相关方的需求和相互之间的和谐，注重公众的满意度，强调价值的增加，强调可持续发展，强调创新。实施绩效评价的动态化主要有两个方面的考虑：意识跨越多个时间点观察被评价对象的状况与变化，从项目全生命周期考察项目绩效，而不仅仅反应决策、建设运营、移交等单个节点的绩效情况，并把握未来的变化趋势，为政府按照绩效付费、奖惩及未来相关项目决策提供依据和信息；二是促使评价者与被评价者之间通过评价指标体系产生互动，通过评价指标体系本身的变化来适应双方的评价需求变化，落实调价机制，促进实现PPP项目目标。四、全过程指标与阶段性指标相结合的原则财政部、国家发改委出台的各项规定中都明确，在PPP项目的执行过程中，绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段。绩效评价也是政府付费和奖惩的重要依据。课件绩效评价应当针对项目目标进行，应对项目的全生命周期进行绩效评价，设置全过程的指标，指标应涵盖立项、招投标、合同签署（特许经营权授予）、建设、运营和移交各个阶段。实施前评价（含立项、招投标、特许经营权授予，主要在实施方案中体现）应以项目拟达到的绩效目标为评价标准，实施过程和实施后评价应以合同约定的绩效目标为评价标准，评价结果应可以作为政府决策、付费或者调价的依据，或者为后续管理和决策提供参考。同时绩效评价通常是分阶段的（按年度、季度或者月份）进行的。因此，项目目标必须被分解为阶段性的目标，按阶段进行绩效评价，才能真正是评价结果作为政府决策、调价或者后续管理的依据。可见，绩效评价指标设计应遵循全过程指标与阶段性指标相结合的原则，并以全过程指标为统领，阶段性指标服务于全过程指标，是在项目总目标的约束下全过程指标在各阶段的具体体现。项目绩效评价的最终要求，是要考察项目全生命周期绩效目标的实现情况，不仅仅重视项目投资多少、工期长短、造价水平、产品质量是否符合要求，还必须重视项目的运营服务质量、效率与效果、公众的满意度和项目的可持续发展能力。五、整体性指标与分层次指标相结合的原则PPP项目绩效评价指标贯穿项目全过程，涉及政府、社会资本方、公众等众多利益主体。评价指标体系必须能够全面地反映项目全过程的各个方面、兼顾各利益主体的利益，兼具整体性、层次性特点。评价指标体系是一个负责的系统，它包括若干个子系统，应在不同层次上采用不同的指标。首先，应遵循系统性原则设置绩效指标体系。考虑PPP项目全生命周期各个阶段评价的重点和不同阶段间的相互影响，上一个阶段的工作是下一阶段的依据（或指导），下一个阶段的结果是对上一阶段的验证（或落实），即实施前绩效评价确定的绩效目标是实施过程绩效评价和实施后评价的依据，实施过程绩效评价和实施后评价以实施前评价确定的目标为导向。充分体现绩效目标的引领和绩效评价结果的导向作用，力求指标间既相互独立，又彼此联系，形成一个完整的指标体系。PPP项目真题绩效目标能够协调各阶段目标，将各阶段的特性和监管重点整合到PPP项目全生命周期整体中，实现指标体系完整、平衡。其次，在系统性设置绩效指标体系的基础上，还必须遵循层次性原则，依据指标的逻辑关系，将各个绩效分为不同层级，自上而下，从一级指标向二级、三级指标层级分解，形成一个不可分割的整体，系统指标与分层次指标相结合，即有利于项目管理者在不同层次上对项目运作进行监控，又兼顾各类项目的不同特性，并给项目公司留下创新空间。绩效评价指标分级设置，原则上不要超过三级，上一级指标要能概括下一级指标评价内容，下一级指标要能支撑上一级指标，避免指标交叉设置、逻辑混乱、重复考评情况出现。通常一级指标可以从项目管理、投入、产出、效益、公众满意度等维度进行设置。二级指标是对一级指标的细化，三级指标是对二级指标的进一步分解，如项目管理指标作为一级指标，可以将管理机构、管理制度和管理资料设置为二级指标，其中管理制度又可以进一步细化为人员管理、设施管理或技术管理等，形成三级指标等。总之，在具体实施PPP项目绩效评价时，可结合项目实际遴选与项目相关的绩效评价指标，并可可考虑项目特殊性适当增补部分指标，确定评价基准并定期进行绩效评价。