政府投资基金绩效评价操作实务.docx

政府投资基金绩效评价操作实务一、对政府投资基金的认识（一）概念和政策政府投资基金，由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。（二）分类目前政府投资基金有很多叫法，包括“政府投资基金”、“政府引导基金”、“政府出资产业投资基金”、“产业发展基金”这几种。这几种叫法都是来源于各部委规章、各级地方政府的规定，但没有一部法律法规进行统一区分和规范。我们在比较分析后，得出结论如下：1、政府投资基金概念源自于2015年财政部政府投资基金暂行管理办法，属于私募股权投资基金的一种，但是由政府出资设立。其中包括：政府引导基金（母基金，间接投资模式）；直投子基金：由引导基金全资设立的子基金；合作子基金：引导基金与社会资本合作设立的子基金，或者引导基金投资于现存的民营基金。2、政府引导基金概念源自于2008年国家发改委关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知。专指政府投资基金中的母基金（FOF）,只做间接投资。其投资的子基金又可以分为：直投子基金；合作子基金。3、政府出资产业投资基金概念源自于2016年国家发改委政府出资产业投资基金管理暂行办法。可以与“政府投资基金”做相同理解。4、产业发展基金概念源自于2009年南京市政府南京市政府创业投资引导基金管理办法(试行)等地方法规。属于政府引导基金的一种，区别于“城市建设发展基金”(与PPP相关)，两者投资领域不同。（三）政策法规汇总国家级：创业投资企业管理暂行办法国家发改委等10部委2005年11月15日发关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见国办发(2008)116号；关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知发改办财金(2011)253号；新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法财建(2011)668号；关于促进股权投资企业规范发展的通知发改办财金(2011)2864号；关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见发改财金(2013)1410号；政府投资基金暂行管理办法财预(2015)210号；政府出资产业投资基金管理暂行办法发改财金规(2016)2800号；政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)发改办财金规(2017)571号；国家发展改革委办公厅关于印发政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)的通知发改办财金规(2017)0571号。二、政府投资基金运作及管理政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。其中政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：(一)支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。（二）支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。（三）支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。（四）支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等，明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：L从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；2投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；5.进行承担无限连带责任的对外投资；6.发行信托或集合理财产品募集资金；7.其他国家法律法规禁止从事的业务。投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。政府单独出资设立的投资基金，由财政部门根据年度预算、项目投资进度或实际用款需要将资金拨付到投资基金。政府部门与社会资本共同出资设立的投资基金，由财政部门根据投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求以及年度预算安排情况，将资金拨付到投资基金。财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过相应的支出分类科目反映；财政部门应按照财政总预算会计制度规定，完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向财政部门报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表。财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。三、政府投资基金绩效评价基金绩效评价分为两个层面，一个是财政对基金本身进行的评价，另一个方面是引导基金对子基金的绩效评价。本文主要介绍第一种：财政对基金本身进行的评价。政府投资基金绩效评价是指财政部门和行业主管部门根据政府投资基金设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对政府投资基金的经济性、效率性和效益性进行真实、客观、公正的评价。1.绩效评价遵循以下基本原则：（一）科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法进行。（二）公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。（三）分类实施原则。绩效评价由市财政部门、各行业主管部门根据评价对象的特点分类组织实施。（四）绩效相关原则。政府投资基金绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映政府投资基金在产业导向和支持方向的引导作用，撬动社会资本投资的杠杆效应，相关机构的风险控制以及基金价值方面的效益和效果。2 .评价的对象、内容及绩效目标政府投资基金绩效评价的对象是指通过财政预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要采用股权投资方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金，包括采用母子基金模式和直接投资模式设立的基金。政府投资基金绩效评价的基本内容：（一）绩效目标的设定情况；（二）基金设立程序的规范情况；（三）行业主管部门、财政出资代持机构的履职情况；（四）基金运营和投资管理效率情况；（五）基金投资业绩情况；（六）基金引导作用和政策效果；（七）绩效评价的其他内容。政府投资基金的绩效目标，主要包括以下内容：（一）预期产出，包括政府投资基金的认缴规模，数量、进度、质量、时效指标等。（二）预期效果，包括政府投资基金产生的引导作用，放大、扶持效果，可持续影响等。政府投资基金应在设立方案中明确基金总体绩效目标及投资进度总体安排。并根据基金实际情况，在总体绩效目标框架内，每年向财政部门报送年度绩效目标及投资进度计划。3 .绩效评价的组织管理政府投资基金绩效评价的组织形式，包括财政部门组织评价和行业主管部门组织自评价。财政部门按照基金执行周期实施阶段性财政评价，行业主管部门按年度对基金实施绩效自评价。在实施绩效评价过程中所需材料由行业主管部门、代持机构、基金管理机构和相关单位分别提供，并对资料的真实性、合法性、完整性负责。4 .绩效评价指标体系及评价方法建立健全由绩效评价指标框架、核心绩效指标和标准体系共同组成的政府投资基金绩效评价指标体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。探索建立并不断完善政府投资基金绩效评价指标库。政府投资基金绩效评价指标体系包括三级指标，其中一级指标包括基金合规性、基金效率与价值、政策效果三个部分。（一）基金合规性主要包括：基金设立合规性、基金运营合规性和基金监督合规性；（二）基金效率与价值主要包括：基金管理团队配置、资金管理、投资管理效率和基金业绩；（三）基金政策效果主要包括：基金的放大效果、引导作用和扶持效一级指标构成基金绩效评价的基本框架，二级指标反映基金所处发展阶段的效益效果。一二级指标及权重，原则上不得调整。三级指标及权重，可依据项目具体实施情况，进行适当调整。评价指标体系须在基金绩效评价方案中进行明确。政府投资基金绩效评价方法包括综合指标评价法、比较法、成本效益分析法、因素分析法、调查法等。可根据政府投资基金特点，采取一种或多种评价方法。5 .绩效评价的工作程序政府投资基金绩效评价主要包括四个阶段：评价准备阶段、评价方案制定阶段、评价实施阶段和评价结果形成阶段。（一）绩效评价准备阶段根据政府投资基金的设立、运行情况，确定绩效评价对象，并下达绩效评价通知书，明确评价的组织实施形式、目的、内容、依据、时间安排等方面的情况。（二）评价方案制定阶段根据绩效评价对象和评价通知，拟定具体评价工作方案。（三）绩效评价实施阶段根据绩效评价的重点和要求，对被评价单位提交的相关资料进行审核；被评价单位分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告；运用相关评价方法对绩效目标的完成情况和绩效实现情况进行综合评价，形成评价结论。（四）评价结果形成阶段按照规定的文本格式和要求撰写绩效评价报告，并在规定的时间内向组织实施绩效评价的部门提交绩效评价报告。6 .绩效报告和绩效评价报告绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰、客观公正。被评价部门（单位）应当按照本办法的规定提交绩效报告。绩效报告应当包括以下主要内容：（一）基本概况；（二）绩效目标和绩效指标设定情况；（三）基金决策、组织实施、运营管理及投资情况；（四）总结分析绩效目标完成及效益实现情况；（五）分析说明未完成绩效目标及其原因；（六）下一步改进工作的意见和建议。财政部门和行业主管部门开展绩效评价并撰写绩效评价报告，绩效评价报告应当包括以下主要内容：（一）基本概况；（二）绩效评价工作的组织实施情况、指标体系、评价标准和评价方法等；（三）绩效目标的实现程度及基金评价结论分析；（四）存在的问题及原因分析；（五）相关建议；（六）其他需要说明的问题。7 .绩效评价结果及其应用对绩效评价结果为良好及以上的政府投资基金，财政部门和行业主管部门可予以表扬、优先支持或继续支持。对绩效评价结果为一般的政府投资基金，财政部门和行业主管部门可予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，由行业主管部门进行督导，直至运行规范。对绩效评价结果为不及格的政府投资基金，按照相关程序及约定更换基金管理人或直接进行清算退出。供参考：级指标二级指标三级指标分值指标释义评分标准政策效应(45)政策引导(30)投项目比重15基金(含参股基金、项目基金和直投基金，下同)年度投资市内重大项目数量(重合项目按一个计算)/基金年度投资市内项目总数量80%得15分,70%且80%得12分,60%且70%得9分，60%不得分返投市内企业或项目金额比例15基金年度投资市内金额/市级引导基金年度实际投资额1.1得15分，1且1.1得12分，0.8且1得9分，0.8不得分资金放大(15)市级引导基金社会资本撬动率5基金累计认缴出资总额/市级引导基金累计认缴出资总额N5得5分，羽且5得4分，N3且4得3分，3不得分市级引导基金带动社会资本10基金累计实缴出资总额/市级引导基金累计4得10分，3且4得8分,2且3得6分，2不得分实缴出资率实缴出资总额基金覆盖主要已完成工商注册的基金覆盖主要产业得3分，每少1个基金覆5减1分，减完3分为止；当产业重大项目盖面年基金投资1个以上不足5情况投个市内重大项目得1分，5个以上得2分资基金运营(35)设立(10)基金设立的规范性5基金设立符合政策要求，建立了科学规范、公正公开的决策机制，依法依规设立基金基金设立科学规范、公正公开，经审计或检查没有重大问题，并且没有出现重大投诉（不含恶意投诉和无效投诉）得5分，经审计或检查每发现一处重大问题或每出现一起重大投诉扣1分，扣完为止投基金年度投资计划完成情市级政府基金资年度实际投资80%得5分,70%且80%得投资5额/市级引导基4分，60%且<70%得3分,运金年度计划投<60%不得分况营(20)资额(35)管理效基金收益(5)基金投资企业或项目数量10基金年度投资企业或项目的数量10得10分，每减少一个扣1分，5不得分项目基金和直投基金投资和运营的合规性5按照流程进行项目的筛选、尽调、决策和投后管理，按投资进度筹集和使用资金每出现一次违规操作行为扣1分，扣完为止基金资产保值增值率5基金退出后市级引导基金净值/市级引导基金对应出资额，有多支基金退出的，按照加权平均法计算100%得5分，80%fi100%得4分，60%且80%得3分，60%不得分，当年无退出基金不扣分基金管理基金投资项目库建设、参股基金5是否建立动态完备的基金投资项目库，是否依法合规对参股基金投资建立了动态完备的基金投资项目库、参股基金监管规范有效得5分，没建立基金投资项目库扣5分，每半年没有更新项目库扣1分，每出能(20)(10)规范运营和监管情况运作进行监督管理，确保参股基金投资运作符合政策要求和合伙协议约定现一起投资不符合政策要求或合伙协议约定扣1分，扣完为止是否建立完善绩效评价机制5的参股基金绩效评价机制，每年对参股基金组织开展绩效评价工作建立绩效评价机制得3分，每年组织开展绩效评价工作得2分。否则不得分遵守市级引导内部基金风险防控5基金相关管理规定，建立投资风险防控制度和机制，按规定报送相关每出现一次违规操作行为扣1分，扣完为止治理报表等(10)整改落实情况5对上年度审计、绩效评价中发现的问题整改落实情况全部整改落实得5分，每发现一处整改落实不到位扣1分，扣完为止特别基金投资企业上市情况10基金投资的市内企业当年在每有一个当年境内外上市加10分，在新三板精选层挂牌加5分，最多加10分境内外新上市公司的数量加分基金参与招商(20)基金招商引资情10引资过程，推每落地一个项目加5分，最况动市外项目落地市内的数量多加10分