紫金县自然保护地整合优化方案.docx

紫金县自然保护地整合优化方案紫金县林业局2023年3月前言建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。2019年6月，中办国办印发关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见（以下简称指导意见），要求开展自然保护地整合优化工作，合理确定自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，重点解决自然保护地空间重叠、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。2019年10月，中办国办印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见，要求对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地划入生态保护红线，并做到生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界不重叠。根据以上要求，紫金县人民政府于2020年开展自然保护地整合优化，于2023年3月，形成紫金县自然保护地整合优化方案。自然保护地整合优化始终与生态保护红线评估调整、国土空间规划编制和“三区三线”划定等工作一体部署、协同推进，工作成果相互支撑、互为因果。自然保护地整合优化工作范围包括全县现有全部自然保护区、森林公园、湿地公园，共计26个，批复总面积48979.06公顷，去除重叠后实际占地面积44285.68公顷。整合优化后，全县自然保护地体系由自然保护区、自然公园二大类构成，共计21个，总面积为49421.75公顷。整合优化从现有自然保护地范围内调出耕地及永久基本农田、矿业权、人工商品林、城镇村及其他各类空间矛盾冲突共计8352.33公顷，将13142.09公顷森林、湿地等生态空间调入自然保护地范围。整合优化构建起新型自然保护地分类分级分区体系，建立了统一的自然保护地矢量数据图库，并纳入国土空间规划一张图管理；整合归并了交叉重叠和相邻相连的自然保护地，解决了自然保护地重复设置、空间重叠问题；化解了历史遗留问题和现实矛盾冲突，提升了自然保护地生态系统多样性、稳定性、持续性；完善了自然保护地体系空间格局，使之更加契合我县区域人口、自然地理和资源禀赋特征。一、自然保护地现状1（一）主要问题1（二）自然保护地面积2（三）分类概述2二、工作开展情况4（一）工作思路4（二）工作过程5三、整合优化规则6（一）分类分级规则6（二）整合归并规则8（三）分区优化规则9（四）调入规则10（五）矛盾冲突处理规则11四、整合优化结果14（一）分类分级14表4-1自然保护地分类分级情况15（二）分区管控16（三）整合归并16（四）撤销和降级17（五）调入和调出17五、成效分析18（一）提升自然保护地生态系统质量18（二）优化自然保护地空间分布格局18（三）夯实自然保护地监督管理基础18（四）促进构建国土空间开发保护新格局19附表20附表1整合优化后自然保护地陆域海域面积20附表2整合优化前后自然保护地情况对比21附图221 .整合优化前自然保护地分布图222 .整合优化后自然保护地分布图233 .自然保护地调入图斑分布图244 .自然保护地调出图斑分布图25一、自然保护地现状通过调查摸底，截至2019年底，全县共建立自然保护区、森林公园、湿地公园共计26个。(一)主要问题1 .边界范围底数不清各级各类自然保护地，设立的历史条件不等，众多的自然保护地建设管理投入不足、基础设施设备落后、保护管理水平不高、执法监督能力不够等问题较为普遍。很多自然保护地边界范围底数不清，自设立以来甚至从未勘定边界、真正落地。2 .区域交叉空间重叠自然保护地重叠设置、多头管理现象普遍，权责不清，严重影响管理效能。在同一区域设立了不同层级、隶属不同行业管理的多个管理机构，造成管理机构和权限交叉重叠、一地多牌、政出多门等问题。经空间套合分析，11个自然保护地涉及空间重叠，占全县自然保护地总数的4231%。3 .矛盾冲突点多面广自然保护地在有效保护自然资源、生态系统和生物多样性等方面发挥了主体作用，但也积累了很多历史遗留问题，存在大量城镇、村庄、耕地、矿业权、人工商品林等空间矛盾冲突，城乡发展、基础设施建设、工农业生产、居民生活与保护管理矛盾冲突尖锐，严重影响依法科学高效保护管理，制约经济社会发展。4 .空间布局不尽合理我县自然保护地一直由地方自愿申请、经上级批准而设立,缺少顶层设计，全县的系统布局不够，存在保护空缺。部分典型生态系统的分布区域、野生植物关键生境、野生动物重要栖息地等尚未纳入自然保护地范围受到保护。(二)自然保护地面积1 .批复面积以26个自然保护地申报和批复文件为依据进行统计，自然保护地总面积48979.06公顷。2 .矢量面积对所有自然保护地边界和功能分区进行矢量落图，确定矢量总面积48003.41公顷。3 .净占地面积剔除交叉重叠因素，对不同保护地之间重叠区域面积只作一次统计，全县自然保护地实际净占地总面积44285.68公顷。(三)分类概述按矢量面积计，各类自然保护地具体情况如下：1 .自然保护区全县共有自然保护区18个，总面积45154.57公顷。其中：省级自然保护区1个，总面积5774.15公顷，占自然保护区总面积的12.79%o市县级自然保护区17个，总面积39380.42公顷，占自然保护区总面积的87.21%o2 .森林公园全县共有森林公园6个，全为地方级森林公园，总面积2078.03公顷。3 .湿地公园全县共有湿地公园2个，全为地方级湿地公园，总面积770.81公顷。二、工作开展情况（一）工作思路贯彻习近平生态文明思想，坚持问题导向、先定规则、逐步调整、反复完善。重点解决自然保护地交叉重叠、保护空缺、现实矛盾冲突和历史遗留问题。科学合理界定自然保护地范围,优化功能分区，细化管控措施。确保重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到有效保护。有效衔接生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定。自然保护地整合优化坚持以下原则：1 .科学评估，合理调整。以主要保护对象的保护价值为基础，进行科学评价，着眼解决现实矛盾冲突和历史遗留问题。2 .应划尽划，应保尽保。保持自然生态系统完整性和生态廊道连通性，调入与调出相结合，将应该保护的地方调入自然保护地进行保护。3 .实事求是，简便易行。不预设自然保护地面积，简化功能分区，根据实际情况制定矛盾冲突调出标准，采取差别化管控措施，确保可操作性。4 .统筹协调，充分衔接。结合国土空间规划编制，衔接三条控制线划定，与生态保护红线评估调整同步开展，与永久基本农田核实整改协调推进，统筹生产、生活、生态空间。（二）工作过程1 .开展调查摸底2019年8月，国家林业和草原局在广东省林业局，开启广东省自然保护地整合优化试点工作开展指导会议；同时将广东省划分为6区块开展自然保护地整合优化初步工作。2019年10月，我县完成自然保护地摸底调查，同步完成系统填报工作并通过核查。2 .编制整合优化预案2020年4-5月期间，我县在前期摸底调查基础上，结合我县自然保护地的现状实际情况和区内的国土空间结构、自然生态空间状况，确定我县自然保护地整合优化方向，明确自然保护地整合优化现存问题解决方案。2020年5-6月，经多次向河源市林业局汇报，以及与各个保护地相关负责人多次沟通优化方案，完成紫金县自然保护地整合优化预案。3 .开展“回头看”工作2021年11月，根据广东省关于商请开展自然保护地整合优化预案“回头看”工作的函的要求，我县高度重视，立即组织区有关单位，在2022年4月广东省上报国家的我市“自然保护地整合优化封库矢量数据”基础上，严格按照省要求开展自查，将自查结果上报至河源市林业局。4 .开展再完善工作2022年8月，根据广东省林业局关于商请提供自然保护地整合优化再完善成果及风景名胜区整合优化预案的函等相关要求，我县在2021年4月封库稿基础上，开展了自然保护整合优化预案再完善相关工作，经审核同意，已通过省自然保护监督管理平台上报成果数据，再次报送自然保护地整合优化预案再完善成果至河源市林业局。三、整合优化规则贯彻落实中办国办关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见精神，依据自然资源部、生态环境部、国家林草局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函关于自然保护地整合优化有关事项的通知关于生态保护红线自然保护地内矿业权差别化管理的通知关于生态保护红线划定中有关空间矛盾冲突处理规则的补充通知关于在全国开展“三区三线”划定工作的函关于加强生态保护红线管理的通知关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函）等文件，确定整合优化规则如下。（一）分类分级规则1 .分类规则以生态功能和生物多样性评估为基础，依据所在区域的自然属性、生态价值和管理目标，对现有各类自然保护地进行梳理归类，将整合优化后的自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类。国家公园：以国家公园体制试点方案为基本遵循，坚持山水林田湖草生命共同体理念，按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对相关自然保护地进行功能重组，将10个具有国家代表性生态系统的区域划为国家公园。自然保护区：将典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹划为自然保护区。现有自然保护区原则上继续保留，无明确保护对象、无重要保护价值的省级、市县级自然保护区经评估后可转为自然公园，或予以撤销。自然公园：将具有生态、观赏、文化、科学等价值的重要自然区域划为自然公园。除自然保护区外，现有其他自然保护地依据主体生态系统、自然遗迹、自然景观所属类型，分为风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、沙漠公园，经评估后也可转为地方级自然保护区或予以撤销。现有海洋特别保护区经评估后转为自然保护区，或按海洋公园保留,今后不再设立海洋特别保护区。2 .分级规则将现有国家级、省级、市（州）级、县级等各级自然保护地，按照生态系统重要程度和事权划分原则，实行分级设立、分级管理，分为国家级和地方级。国家公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区由国务院批准设立、调整、撤销，其他国家级自然公园由国家林草局批准设立、调整、撤销；地方级自然保护地由省级政府批准设立、调整、撤销，管理主体由省级政府确定。探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。现有国家级自然公园，经评估可以转为地方级自然保护地。现有省级、市级、县级自然保护地原则上统一改称为地方级自然保护地；经评估不具备保护价值的，可以撤销。（二）整合归并规则以保持生态系统多样性、系统性、持续性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的要求，按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则，对交叉重叠、相邻相连的自然保护地进行整合，或结合资源禀赋、发展目标、管理基础等实际情况，进行合理拆分，做到一个区域只有一个自然保护地、一套机构、一块牌子。1 .国家公园国家公园试点区内现有自然保护地纳入国家公园管理。现有自然保护地整体位于国家公园试点区范围内的，原有自然保护地不再保留。现有自然保护地部分纳入国家公园试点范围的,试点范围内的区域并入国家公园管理；试点范围外的区域经评估后，可以保留、撤销，或转为其他类型自然保护地，也可并入相邻的自然保护地。2 .自然保护区国家级自然保护区与国家级风景名胜区交叉重叠的，经评估后可以进行合理拆分、各自保留；与其他自然保护地交叉重叠的，优先保留国家级自然保护区。省级自然保护区与省级及以下其他自然保护地重叠的，优先保留省级自然保护区。3 .自然公园风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园相互交叉重叠的，原则上由设立审批层级高的整合低级别的，特殊情况下可根据实际情况整合归并或进行合理拆分。考虑到风景名胜区的特殊性，其生态功能极重要、生态环境极脆弱的区域划入生态保护红线，其他人文设施密集或开发利用强度大的区域不划入生态保护红线，按风景名胜区条例进行管理。水产种质资源保护区与国家公园、自然保护区交叉重叠的,整合到国家公园、自然保护区；与自然公园交叉重叠的，经科学评估具有重要保护价值的，整合到相应的自然公园。整合优化后，水产种质资源保护区不纳入自然保护地体系，继续按渔业法及有关规定进行管理。(三)分区优化规则基于功能定位，按照各区域的生态价值、原真性、人类活动强度，对自然保护地合理分区，实行差别化管理。国家公园和自然保护区由核心保护区、一般控制区组成，原则上核心保护区禁止人为活动，一般控制区限制人为活动。自然公园按一般控制区管理。总结自然保护地发展经验教训，对标国家公园试点成果和生态保护红线要求，统筹制定自然保护地分区管控规定。原则上，将现有自然保护区的核心区、缓冲区转为核心保护区，实验区转为一般控制区。自然保护区核心区、缓冲区内的合法水利水电等设施、历史文化名村、少数民族特色村寨和重要人文景观合法建筑，包括有历史文化价值的遗址遗迹、寺庙、名人故居、纪念馆等，调整为一般控制区。自然保护区实验区内无人为活动且具有重要保护价值的区域，特别是国家和省级重点保护野生动植物的关键分布区域、生态廊道的重要节点、重要自然遗迹等，调整为核心保护区。（四）调入规则坚持生态优先、应划尽划，以自然保护空缺分析结果为指引，结合国土三调最新成果，全域分析森林、湿地、荒漠、海洋、冰川和永久积雪、地质遗迹等资源分布，将现有自然保护地周边生态保护价值高、生物多样性富集或具有潜在重要生态价值的区域划入自然保护地，提升自然保护地空间完整性和生态廊道连通性。（五）矛盾冲突处理规则坚持底线思维，优先保障粮食安全、生态安全，兼顾能源资源需求，在科学评估的基础上，本着尊重历史、实事求是、相对合理的原则，妥善处理各类矛盾冲突。对标生态保护红线划定和国土空间治理要求，将不符合管控要求的矛盾冲突空间调出自然保护地范围，同时修订完善自然保护地法律法规，允许适度开展一些对生态环境不造成明显影响的人类活动，实现人与自然和谐共生。1 .问题点位对中央生态环境保护督察、自然保护地绿盾专项行动，以及违建别墅、高尔夫球场、小水电等清理整治专项行动涉及的问题点位，由林业草原、自然资源、生态环境部门对照问题清单进行梳理，对标相关整改方案要求妥善处理，严禁简单地以调代改、一调了之。2 .耕地及永久基本农田核心保护区内的耕地原则上不予调出，今后逐步转为生态用地。一般控制区内集中连片的稳定耕地，因划定永久基本农田需要，可以调出自然保护地范围，但零星分散的、承载保护生态和农耕文化双重功能的梯田，或作为朱鹘、黑颈鹤等旗舰物种重要觅食地的，不予调出，按一般耕地进行管理。3 .人工商品林成片人工商品林可以调出自然保护地范围，但位于重要江河干流源头两岸、重要湿地和水库周边等五类重要生态区位的,不予调出。鼓励地方政府通过租赁、置换、赎买、合作等方式，对自然保护地内的人工商品林进行统一管理，维护产权人权益,实现多元化保护，逐步转为生态公益林。今后核心保护区内的人工商品林因防灾救灾、栖息地优化等需要，经审批后可以进行树种更替和林相改造；一般控制区内的人工商品林，可以依法进行必要的抚育采伐。4 .矿业权自然保护地核心保护区内的矿业权原则上不予调出。一般控制区内的矿业权，符合生态保护红线关于矿业权分类处置规定的可以保留在自然保护地内；其他矿业权，对生态功能不造成明显影响的可调出自然保护地范围，造成明显影响的如露天砂石粘土矿不予调出。已依法设立的油气探矿权，在满足有关生态环保和安全生产要求的前提下，可继续开展勘查活动，当探明储量并大比例压缩范围后，可将开采活动占用的地面空间调出自然保护地。5 .开发区和城镇村自然保护地内的开发区和城镇、人口密集的村屯，可以调出自然保护地范围；零星分散的自然村落、居民点不予调出。今后结合城镇化和乡村规划的实施，严格控制增量，逐步消化存量。允许原住民和其他合法权益主体在不扩大规模的前提下,修缮必要的生产生活设施，适度开展种植、放牧、捕捞、养殖等活动。6 .项目设施用地衔接发展规划、国土空间规划和各类专项规划，对照生态保护红线管控要求，部分选址明确的能源、交通、水利等重大项目，以及一些精准扶贫或乡村振兴项目、已立项或已建成但与生态保护红线管控要求冲突的项目设施用地，经举证后可以调出自然保护地范围。另外，部分省份涉海自然保护地内的确权养殖用海，经举证后可以调出保护地范围。7 .其他对少数已基本丧失自然属性，无明确保护对象、无重要保护价值、无法实际落地的自然保护地，经评估后可以不再保留。对因调出各类矛盾冲突连带产生的破碎地块，以及过去因技术原因引起的数据、图件与现地不符等地块，可一次性予以纠正。四、整合优化结果整合优化后，全县共有21个自然保护地，总面积49421.75公顷，全为陆域，占陆域国土总面积的13.60%。(一)分类分级按类型，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类。其中，自然公园包括风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、沙漠(石漠)公园。按批准设立层级，自然保护地分为国家级、地方级。其中，国家公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区由国务院批准设立，其他国家级自然公园由国家林草局批准设立；地方级自然保护地由省级人民政府批准设立。1.自然保护区整合优化后自然保护区11个，总面积40519.24公顷，占自然保护地总面积81.99%。全为地方级自然保护区。3.自然公园整合优化后地方级自然公园10个，总面积8902.52公顷，占自然保护地总面积的18.01%。(1)森林公园整合优化后森林公园9个，面积8803.54公顷，占自然公园总面积17.81%。整合后全为地方级森林公园。(2)湿地公园整合优化后湿地公园1个，面积98.98公顷，占自然公园总面积0.20%。整合后全为地方级湿地公园。表4-1自然保护地分类分级情况单位：个、公顷自然保护地类型数量面积总计2149421.751国家公园2自然保护区1140519.24国家级地方级1140519.243自然公园108902.52国家级地方级108902.523.1风景名胜区国家级地方级3.2森林公园108803.54国家级地方级108803.5433地质公园国家级地方级3.4湿地公园198.98国家级地方级198.983.5海洋公园国家级地方级3.6沙漠（石漠）公园国家级自然保护地类型数量面积地方级（二）分区管控对自然保护地进行合理分区，实行差别化管控。国家公园、自然保护区分别由核心保护区和一般控制区组成，自然公园属一般控制区。原则上，核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。全县自然保护地核心保护区面积20984.56公顷，一般控制区28437.20公顷。其中：自然保护区核心保护区20984.56公顷，占自然保护区总面积的42.46%；一般控制区19534.68公顷，占自然保护区总面积的39.53%o自然公园按一般控制区管理，总面积8902.52公顷。表4-2自然保护地管控分区概况单位：公顷自然保护地总面积核心保护区一般控制区合计49421.7520984.5628437.20国家公园自然保护区40519.2420984.5619534.68国家级地方级40519.2420984.5619534.68自然公园8902.5208902.52（三）整合归并全县11个自然保护地被其他自然保护地整合归并，不再保留。（四）撤销和降级拟撤销和降级自然保护地。个。（五）调入和调出1 .调入生态空间全县自然保护地共调入空间13142.09公顷，全为陆域。根据国土三调地类组成分析，调入区域内森林、草地、湿地等各类生态用地共计13142.09公顷。2 .调出矛盾冲突整合优化拟从全县自然保护地调出空间8352.33公顷。主要包括耕地825.41公顷、人工商品林2233.171公顷、矿业权89.40公顷和城镇村1285.75公顷以及调出各类矛盾冲突空间连带产生的破碎地块等。表4-3自然保护地整合优化调入调出情况单位：公顷行政区调出面积调入面积整合后面积面积变化紫金县8352.3313142.0949421.751418.34表4-4全县自然保护地调出矛盾冲突情况单位：公顷行政区耕地人工商品林矿业权开发区城镇村庄项目用地紫金县825.412233.17189.40001285.750五、成效分析（一）提升自然保护地生态系统质量整合优化将13142.09公顷森林生态空间调入自然保护地，调入区域基本为生态保护红线和生态公益林区域，森林、湿地资源丰富，较大地提升自然保护地生态系统质量。（二）优化自然保护地空间分布格局整合优化后的自然保护地空间布局得到优化，符合资源实际，与我县区域人口分布、自然地理特征、自然资源禀赋等更加契合。整合优化后的自然保护地总体规模保持稳定，但空间布局有所优化。（三）夯实自然保护地监督管理基础整合优化摸清了我县自然保护地数量、结构、分布等基本情况，全面掌握了自然保护地内人口分布、土地分类、矿产开发等经济社会现状，形成了统一完备的自然保护地基础信息数据库，并为每一个自然保护地制作了范围及分区空间矢量图，构建了全国自然保护地空间治理数字化平台。整合优化后自然保护地之间空间不再重叠，边界范围更加清晰、类型定位更加明确、功能分区更加科学，管控规则和管理制度将更加合理、完善，为依法、高效开展自然保护地监测、评估、考核、执法、监管等奠定了扎实的基础。（四）促进构建国土空间开发保护新格局整合优化从自然保护地内调出耕地及永久基本农田、人工商品林、矿业权、开发区和城镇村等空间矛盾冲突，与国土空间规划编制和“三区三线”划定统筹部署、协同推进，成果无缝对接，合理布局生产、生活、生态空间。整合优化后自然保护地与国土空间规划纲要“三区四带”生态功能区格局更趋一致，有利于全面保护重要生态区域和典型自然生态系统、推动山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,有利于落实国土空间用途管制制度、构建国土空间开发保护新格局。附表附表1整合优化后自然保护地陆域海域面积单位：公顷行政区自然保户地面积总面积陆域面积海域面积保护地陆域占陆域国土面积比例紫金县49421.7549421.75O13.60附表附表1整合优化后自然保护地陆域海域面积单位：公顷行政区自然保户地面积总面积陆域面积海域面积保护地陆域占陆域国土面积比例紫金县49421.7549421.75013.60附表2整合优化前后自然保护地情况对比单位：个，公顷整合优化前整合优化后自然保护地类型数面积自然保护地类型数面积2648003.41国家公园2149421.75自然保护区小计自然保护区小计国家国家省级地方1140519.24市县1845154.57自然公园小计国家地方风景名胜区小计风景名胜区小计国家国家地方地方森林公园小计62078.03森林公园小计108902.52国家国家地方62078.03地方108902.52地质公园小计地质公园小计国家国家地方地方湿地公园小计2770.81湿地公园小计198.98国家国家地方2770.81地方198.98海洋特别保护区（含海洋公园）小计海洋公园小计国家国家地方地方沙漠（石漠）公园小计沙漠（石漠）公园小计国家国家地方2648003.412149421.75附图1.整合优化前自然保护地分布图整合优化前自然保护地分布图整合优化后自然保护地分布图自然保护地调入图斑分布图自然保护地调出图斑分布图