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公共管理视角下对我省交通事故社会救助基金制度的探索摘要道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金），是指用于垫付在机动车道路交通事故中发生的抢救费用超过交强险责任限额、肇事机动车未参加交强险和机动车肇事后逃逸三种情形下受害人人身伤亡的丧葬费用和抢救费用。道路交通事故社会救助基金作为社会社会救助的一种类型，完善救助基金制度对于十九大后加强社会保障体系建设显得尤为重要，是保障和改善民生的一项重要举措。我国现有的法律法规中对救助基金来源、使用、追偿以及管理机构设置及职能、管理体制、资金监督等做了明确规定，我省在2017年11月1日也正式开始实施救助基金制度，但是，我省的救助基金制度还不够完善，在实际操作过程中仍面临许多问题。本文是关于政府从公共管理的角度对我省的救助基金制度建设进行探索，认真分析了江苏省相对完善的救助基金制度以及我省复制江苏模式的可能性和可行性，结合我省面临的实际问题，在宏观层面寻找有效解决道路交通事故社会救助问题的相应对策和建议，提出新想法，使道路交通事故受害人依法及时得到社会救助的保障，维护社会安定和谐。关键词：道路交通事故；公共管理；社会救助基金；一、绪论（一）选题背景及选题意义进入新世纪以来，随着我国经济社会的飞速发展，人们的物质文化生活水平也得到了相应的提高，机动车的数量也相应的增长，在机动车给人们生活带来快捷方便的同时，由于机动车而引发的道路交通事故也呈现出高发态势，严重影响了人民群众的生命财产安全。在发生事故后，如果事故受害人得不到及时有效的救治，无疑加重了受害人的精神和经济负担，为了更好的保障事故受害人的合法权益，健全我省的道路交通社会救助基金制度，加强社会保障体系建设，对救助基金的研究与探讨应当成为我们重视的课题。道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金），是指用于垫付在机动车道路交通事故中发生的抢救费用超过交强险责任限额、肇事机动车未参加交强险和机动车肇事后逃逸三种情形下受害人人身伤亡的丧葬费用和抢救费用口。2004年5月1日，中华人民共和国道路交通安全法首次以法律形式明确要求设立道路交通事故社会救助基金。2006年7月1日，机动车第三者责任强制保险条例对道路交通事故社会救助基金运行做了原则性规定。2010年1月1日，道路交通事故社会救助基金管理实施办法（试行）（第56号令）对救助基金来源、使用、追偿以及管理机构设置及职能、管理体制、资金监督等做了明确规定。至此，我国道路交通事故社会救助基金法律体系基本形成。以上法律、法规的颁布和实施，从一方面体现出我国法律的日趋完善，从另一方面体现出社会主义法制建设的一个重大变化是向人性化方向转化，即在完善法制建设的同时,更加注重凸显人文关怀，也体现了国家对道路交通事故受害者在人权方面得到了尊重和保护，在救助交通事故受害人、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用2。2017年10月23日，结合我省实际，贵州省道路交通事故社会救助基金联席会议办公室拟定了贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法（试行）（以下简称实施办法（试行）3,并在2017年11月1日开始在我省正式实施。但是，实施办法（试行）颁布以来，道路交通事故社会救助基金制度并没有立即展开实施，在全省范围内并没有实质性的推进。加之救助基金制度主要针对道路交通事故当事人，受众范围小，几乎不为人所知，在全国范围内的专家学者对于此项制度的研究成果主要体现在学术论文和期刊中4o本文是关于政府从公共管理的角度对我省的救助基金制度建设进行探索，对救助基金制度进行的深层次分析研究，结合我省面临的实际问题，在宏观层面寻找有效解决道路交通事故社会救助问题的相应对策和建议，提出新想法，使道路交通事故受害人能够依法及时得到社会救助的保障，期望有助于完善我省道路交通事故社会救助基金制度和真正发挥该制度在救助道路交通事故弱势群体方面的作用，为下一步更好我省开展道路交通事故社会救助工作打下坚实基础。（二）论文的研究内容本文共五个部分，第一部分介绍论文的选题背景及选题意义，论文的研究内容、拟采取的研究方法，以及本文的创新及不足之处；第二部分是介绍道路交通事故社会救助基金的相关理论，为道路交通事故救助基金制度研究打下理论基础;首先从救助基金的概念及基本概况入手，阐述了救助基金制度的基本涵义及本质,其次介绍了救助基金的法律定位以及与交强险的关系，最后介绍了救助基金请求行使权的条件，并比较考察了美国、德国、新西兰、日本、我国台湾等世界发达国家和地区在救助基金方面的先进制度和模式以及我国救助基金的现状，为完善我省的救助基金制度提供参考；第三部分是对救助基金运行的初步实践及价值体现，对实施较好的江苏省进行实证分析，了解学习江苏省的管理经验以及对我省救助基金的启示；第四部分是对我省救助基金存在的问题及原因分析，该部分介绍了道路交通事故社会救助基金制度在政策保障、救助范围及救助程序，救助补偿力度有限、基金宣传不到位、追偿权实现缺乏保障等方面存在的问题；第五部分是对我省完善道路交通事故社会救助基金制度所做的思考，包括加快政府社会管理规划体制创新，完善社会救助工作政策保障、拓展救助对象范围，简化基金申请程序，从政府财政支出增加救助基金的补偿限额，加大政策宣传力度等方面运用公共管理的基础理论，对我省救助基金制度的设立提出相应的思考，以期构建合理有效、公平公正、规范运行的救助基金管理体系。（三）拟采取的研究方法一、文献研究法。即文献综述利用互联网、CNKI等数据库图书等手段，查找有关公共管理和救助基金的学术论文、期刊著作和学位论文等文献资料，并按照相关计划进行整理分析并归类，为下一步论文写作做好准备。二、比较分析法。对比研究美国、德国、日本等一些国外发达国家的救助基金制度，学习了其中相关的成熟理论和成功运作经验，从中提炼出完善社会救助制度的相关对策，有效的构建符合我省的救助基金制度。三、实证分析法。本文对江苏省道路交通事故社会救助基金采取的紫金模式运行情况进行了详细的分析，对我省学习江苏救助基金管理模式提供参照。四、跨学科结合研究。运用公共管理学、经济学、保险学、政治学、哲学、法学、行政管理学等多门学科的结合的方法，分析了公共管理、救助基金制度的相互关系，使我省救助基金制度的研究更加直观和全面。（四）本文的创新和不足之处第一、本文将对道路交通事故救助基金研究与公共管理理论知识结合起来，从政府的层面探索建立救助基金制度的意义，并深入到了工作实践运用层面。第二、现有研究多集中于救助基金制度本身，从救助基金的设立、追偿、监管等方面进行浅薄的研究。实际工作中，笔者参与道路交通事故处理工作，对道路交通事故救助基金的落地实施比较关注，本文对江苏省的先进救助基金制度进行实证研究，希望能够学习江苏省的救助基金制度，解决好我省救助基金普及程度问题，救助基金落地难问题，救助基金的追偿问题等。第三、运用公共管理学、哲学、经济学、保险学、法学、政治学、行政管理学等多门学科的结合的方法，探索从公共管理的角度制定救助基金制度，使我省救助基金制度的研究更加直观和全面。本文的不足之处在于由于我省的救助基金管理办法刚实施不到半年，救助基金制度在全省还没有实质性的推广，因此实证数据有所欠缺，加上本人学识有限，论文的理论水平不高。2、道路交通事故社会救助基金的理论分析（1）道路交通事故社会救助基金的概念及基本概况1、道路交通事故社会救助基金的基本涵义及本质在贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法（试行）第二条规定，救助基金是“依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的化会专项基金。”机动车强制保险条例第二十四条规定，发生交通事故后，对于机动车未投保交强险、交通事故受害者的抢救费用超出交强险的责任限额、肇事机动车逃逸三种情形，救助基金管理机构先行垫付交通事故受害人的部分抢救费用、全部丧葬费用后，有权向交通事故责任者进行追偿。道路交通事故社会救助基金，是为了保障道路交通事故中的遭受损害在不能通过事故责任人和交强险制度获得应有的赔偿的情形下，通过救助基金，能够获得及时的救助或适当补偿，以使道路交通事故当事人的利益得到有效的保障。根据道路交通事故社会救助基金管理试行办法的规定，道路交通事故社会救助基金，是带有社会保障性质的一种国家性公益基金，对抢救伤员性命、缓解社会矛盾、促进社会和谐有着积极的作用。它属于社会救助的类型之一，所谓社会救助是指当公民在维持基本生活都有困难时，遭受自然灾害或者意外事故时,由国家和社会按照相应标准和法定程序向他们提供最基本的物质帮助，以使他们能够维持最基本的生活水平。它的本质体现在以下两个方面：其一，救助基金的救助对象主要是选择以下的三种情形：一是没有参保机动车第三者责任强制保险,二是发生交通事故后逃逸的机动车造成的事故当事人受伤的抢救费用，三是对受伤人员抢救费用超过第三者责任保险限额的，可以进行先行垫付。其二，救助基金的救助内容限定于对“道路交通事故中事故受害当事人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用“，进行先行垫付，这也符合社会救助中“为被救助者提供的是合乎人道的生活保障条件或者是与其特殊需要相适应的经济帮助，以使其有能力自助”这一标准。所以，救助基金从本质上是根据法律或相应的政策实施的一种社会救助活动6。2、道路交通*故社会救助基金的法律定位救助基金的顺利实施，要通过有效的法律手段来保障，2010年实施道路交通事故社会救助基金管理实施办法（试行）在法律效力层次上属于部门规章。“救助基金”的法律地位是指“救助基金”在法律上具有何种权利能力和行为能力，现在，各国都赋予了救助基金相应的法人地位，其外在表现形式是救助基金的组织形式及其内部组织机构的设置。组织形式包括法人与非法人组织7,法人模式包括公法人与私法人。救助基金的法律地位除了要考虑立法政策和法律制度构成外，最重要的就是要考虑救助基金的宗旨。“救助基金”法律地位采取法人模式的原因，是救助基金的宗旨及其实现的资金与制度保障导致的。当存在以下几种情形：发生交通事故后肇事机动车逃逸无法确认肇事者的；交通事故受害人的抢救费用超过第三者责任强制责任保险限额的；肇事机动车没有投保机动车第三者责任强制保险的，就可补偿道路交通事故受害人。其宗旨也要求救助基金要具有法人地位：可以提高救助受害人的工作效率；便于受害人行使诉讼权利，其独立的诉讼主体地位依照民事程序处理纠纷；便于解决资金来源问题，不同于由国家财政资金成立的事业单位法人和机关法人，而是主要来源于机动车所有人缴纳的机动车交强险的保险费；其所承担的义务并不是公法关系，是与侵权人对受害人赔偿义务是相一致的，其本质上为私法权利义务关系7。所以，完善社会救助基金的法律地位有助于加强对事故受害人的帮助，提高救助基金的使用效率。3、道路交通事故社会救助基金与交强险的关系机动车交通事故责任强制保险在我国是首个由国家法律规定实行的强制保险制度。它采取绝对强制保险的立法模式，以驾驶人无过失为原则。机动车交通事故责任强制保险条例对交强险做了确切的定义：交强险是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员和被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险8。在交通事故的损害赔偿中，一是可以通过交通事故事故责任来确定事故责任人对受害人的损害赔偿；二是通过机动车责任强制保险规定的责任限额来赔付受害人；三是受害人由于各种原因无法通过交强险进行赔付的，可以通过救助基金来进行补偿；救助基金，作为机动车交通事故强制保险制度的重要补充，是为了保障道路交通事故中的受害人在不能通过是事故责任人和交强险制度获得赔偿的情形下，通过该基金,能够获得及时的救助或适当补偿，以使道路交通事故受害人的权益能够得到最大限度地保障。交强险一方面确定了在全国范围内的车辆强制保险制度，另一方面，确定了社会救助制度，特别是社会救助制度极大地保障了交通事故中受害方的权益。只要发生道路交通事故，无论机动车驾驶人是否饮酒、有无驾驶证等违法行为，还是车辆逃逸、有无保险，政府都将以社会救助基金的方式，最大限度地解决伤者的抢救费用。另外，交强险的一个“强”字，确定了这一险种的法定的强制性，只要是上路行驶的车辆，就必须购买“交强险”，虽然能够通过法律手段强制推行，从而覆盖面广，但在一定程度上仍然存在脱保的现象，加上损害超过交强险限额或者肇事车辆逃逸的情形存在，受害人就无法从交强险处获得赔偿，就只有通过救助基金才能得到有效的补偿。所以，救助基金就是为了弥补交强险的漏洞，是作为交强险的补充制度，主要是为了弥补机动车强制责任保险在补偿受害人方面的不足，以使交通事故受害人的利益能够得到全面保障。4、道路交通事故社会救助基金请求权行使的条件在贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法（试行）中规定了以下三种情形可以获得救助基金的先行垫付：(1)抢救费用超过机动车责任强制保险规定的责任限额道路交通事故事故责任人已经参加了机动车第三者责任强制保险，在发生道路交通事故需要垫付抢救费用的，一般由保险公司先行垫付1万元的抢救费用，但是如果抢救费用超过了保险公司一般规定的责任限额，针对超过部分，交通事故受伤人员可以请求基金管理机构进行先行垫付9。(2)道路交通事故责任人未投保机动车第三者责任强制保险的针对未参保第三者责任保险的情况，是由救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用保障”向“生活保障”转变，在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成为我国社会保障体系的重要组成部分。2、新公共管理理论新公共管理兴起于20世纪80年代的欧洲、北美洲、大洋洲等一些发达国家，是一种新型的公共管理模式，它是一个多维度的宽泛的概念。该理论主张政府应借鉴企,交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供“。在政府购买公共服务过程中，并不是要政府放弃其提供公共服务的主体地位，也不是不履行为人民服务的职责，而是采取一种更为专业、更为有效的手段去给社会提供多样性、专业性、高质量的服务。三、道路交通事故社会救助基金运行的初步实践及价值体现（一）江苏省道路交通事故社会救助基金的借鉴价值江苏省救助基金实施成效明显、运转良好，最大限度的发挥了社会救助功能,其“应垫尽垫、应救尽救、应追尽追“，实现了三方共赢，不但政府降低了行政成本，也使交通事故弱势群体得到了救助，不仅提高了基金的运行效率，拓宽了救助范围，社会矛盾在一定程度上还得到了缓解。江苏省实行的“一个统筹”，“两项创新”方法，在全国首先开创了政府服务外包的救助基金管理模式，“一个统筹”是指全省统一筹集资金，全省统一垫付标准，全省统一运用管理，省级统一集中管理，有效保证了江苏省救助基金规范高效的运转；“两项创新”，一是指借鉴国际经验，以政府服务外包的形式，选择专业机构具体负责救助基金的具体实施，并成立省协调小组负责监督管理。二是指扩大救助内容，除按照国家规定垫付情形外，还增加了对道路交通事故受害人一次性困难补助，体现了政府对民生的极大关怀15。截止到2017年底，目前紫金保险已为基金累计垫付10.37亿元，累计追偿3.8亿元，追偿率达到了36.64乐这样的追偿率已接近或达到了发达国家的水平，最大限度地制止了当事人申请基金垫付的投机行为，尽可能地发挥了救助功能，保障了基金的有效运转。江苏采用政府购买服务的方式，聘请专业的保险公司为救助基金管理人，以“政府服务外包，专业机构运营”的模式来运作救助基金，江苏省财政、人民公安、人民法院、人民检察院、卫生厅、农机部门等相关单位和江苏保监局共同成立救助基金协调小组，以竞争方式选择了紫金财产保险股份有限公司作为救助基金管理人，授权其负责基金的运营、管理和追偿工作16,每三年签订一次购买服务合同，并对其定期考核，这样一方面降低了基金运营成本，拓宽了救助范围，缓解了社会矛盾，另一方面也充分发挥了基金应有的功能作用，在全国也属先例。为提供高效的公共产品和服务，江苏省开展了各种层次的探索合作，相关政府部门联合制定了救助基金管理实施办法以及各种制度，在全省进行统一管理。在借鉴保险业风险管控经验的基础上，江苏省建立了一整套行之有效风险管控措施，在合作机制框架下，双方共同制定配套制度，明确各自责任，细化操作流程，实现救助基金有序高效运营17。江苏省的救助基金成功开发救助基金全流程信息化管理系统，涵盖了垫付审核、多渠道追偿、咨询投诉、集中支付等功能，在省级成立了道路救助基金服务中心，负责所有垫付的审核和追偿工作，每个县区设立了道路救助基金服务受理点只负责初审资料，有的设在紫金公司，有的设在交管部门工作场所。这样便于提高效率，减少纠纷，实现救助基金有效使用和统筹管理，服务网络无盲点覆盖；并与医院共同建立服务“绿色通道”，切实保证救助时效。在节约成本的基础上，江苏省救助基金适当扩大了救助范围，除国家规定垫付抢救和丧葬费用情形外，还增加了对事故受害人的一次性困难补助，按照受害人相关情况确定补助金额，最高可补助5万元，更好地为受害人提供了保障。（二）我省借鉴江苏模式的可能性和可行性随着社会经济的飞速发展，人们在享受机动车带来的便利生活同时，也同时承担着机动车发生交通事故的风险。无论对于个人还是社会，发生道路交通事故都会造成一定的伤害，这也成为设置社会救助基金必要性，从我省近几年交通事故发生情况看，每年都会发生上万起的交通事故，其中道路交通事故责任人驾驶车辆未购买交强险、交强险不足以支付道路交通事故受害人部分或者全部医疗费用的、肇事逃逸的案件不在少数，并且因为医疗费用或者事故赔偿问题多次引发群众上访及相关社会问题，给公安工作和社会和谐稳定造成极其不利影响。为了更好的保障事故受害人的合法权益，健全我省的道路交通社会救助制度已刻不容缓。1立法意图转化为立法效果的必然趋势在我国，中华人民共和国道路交通安全法中第十七条明确规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。道路交通安全法实施条例第九十条、机动车交通事故责任强制保险条例第二十四、五、六条等都予以规定，从立法实质上对设立道路交通事故社会救助基金给予充分肯定。但由于种种原因，道路交通事故社会救助基金建立延迟，使法律缺少了应有的连续性，也使法律的权威性、严肃性受到百姓质疑。目前，我国许多地区依照立法意图，出台了相应的地方道路交通事故社会救助基金管理使用办法，且运作成功，取得了良好的社会效果。所以，我省建立道路交通事故社会救助基金管理办法，将是立法意图向立法效果转化的必然趋势。2、保障当事人合法权益的迫切需要由于救助基金的不完善，事故受害人的赔偿义务人、赔偿权利人的法律、经济救助就显得岌岌可危，他们常常将矛头指向公安交管部门，质疑法律的严肃性、权威性，在道路交通事交通事故弱势群体,深入落实科学发展观，全力化解社会矛盾，将道路交通事故诱发的各种不稳定因素化解在源头。（三）江苏省经验对我省的几点启示从施行救助基金制度以来，“江苏模式”已成为保险业参与社会创新管理的成功范例，渐渐展现其优势的机制形态和完善的运转机能，但要想在我省进行复制推广，仍要解决一些特定的问题。1、政府需强化公共服务市场化意识救助基金的设立，是为了保证道路交通事故中受害人在不能按照交强险制度和从事故责任人处得到赔偿时，可以通过救助基金的救助，获得及时经济救助18o此项制度作为一项重要的社会保障制度，是交强险制度的重要补充，充分体现了国家和社会对人民群众生命安全和健康生活的关爱和帮助，对于保障弱势群体权益、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐具有十分重要的现实意义19。近年来，贵州省道路建设快速发展，车辆数量较快增长，交通安全成为人民群众生命财产安全的“主要杀手”。救助基金的在帮助受害人获得帮助的功能上作用不可小觑。江苏省政府以“政府服务外包，专业机构运营”的模式来运作救助基金，这就需要地方政府要有职能转变的意识，在公共服务中融入市场化机制，将市场擅长的交给市场管理。我省的道路交通事故救助基金工作起步较晚,在我省的一些地方，由于某些特定的原因，政府职能转变的意识还不够深入人心,缺乏公共服务市场化的意识。我国的“官本位”思想仍然较为严重，政府部门工作人员思想观念较为落后，且不具备先进的服务意识20,特别是在道路交通事故救助基金的管理上，在2017年11月1日我省的救助基金正式启动以来，就很少见至上而下的政策宣传、信息报道，许多事故当事人都不知道有救助基金，就导致救助基金实施效率低下，在某些地区就倾向于少做或者不做，只是构建了制度框架，对于基金的垫付数量也不在乎。政府在加强救助基金管理方面，可以进一步提高重视2、健全监督体系，部门相互配合江苏模式的成功运营，离不开对监督机制的有效执行。其特点是五方监督:一是官督商办。省协调小组每年聘请会计师事务对紫金保险救助基金运营情况实施审计，有效克服了好与不好一个样，干与不干一个样，换了领导不一样的政府自办缺陷；二是内检查，防控内部管控风险及道德风险；五是建立社会监督机制。对救助基金的运营，做到充分向社会公示，接受社会大众监督。基金的管理经得住显微镜和放大镜的审视。我省的实施办法（试行）虽然划分了各部门的职责，但各部门又存在不同的诉求，如财政部门追求管理运作过程中费用支出的最小化并要保障安全运行，保险部门希望能够减轻保险机构负担减少保费的提取额度，公安、交通管理部门希望尽可能地使用救助基金来减缓社会矛盾，医疗机构希望救助基金能够及时到账以使事故当事人能够得到更有效的救治。各部门诉求既存在冲突也有一致的地方，如果将救助基金主管职能交给其中任何一个部门，都容易导致偏向某部门的目标要求而导致冲突加剧。所以我省可以学习江苏省以协调小组为主管部门可以最大限度地维护部门平衡，并聘请专业的基金管理人提升管理工作的专业性和有效性，从而更好地完善救助基金监督机制。3、保险公司的积极参与在全国众多的救助基金模式中，江苏省紫金保险公司的专业化运营从中脱颖而出。作为一项创新性社会管理业务，保险公司经办管理救助基金，将直接面临风险高、投入高、协调难等问题，并且极可能面临无利润甚至亏损的情况。这就要求保险公司必须具备高度责任心、较高的服务水平、先进的发展理念才能保障救助基金的有效运行，这也是复制江苏省救助基金管理模式的客观条件。此外，保险机构承接救助基金管理责任后，还会面临许多问题。一是可能缺乏上级管理机构的支持。因为救助基金的有效运行将涉及信息系统建设、政府相关部门的配合支持等工作，往往并非基层机构能够独自面对的，如果没有上级管理机构的相关支持，基层机构往往缺乏意愿、没有能力确保该项工作有效运行，二是要考虑政府的招标条件。保险公司作为商业化经营主体，必须要求合理的利润才能有效运行。如果存在政府愿意支付的招标过程不公平、管理费用过低、考核机制不合理等情况，自然会衰减保险公司参与的积极性和管理质量。四、我省道路交通事故社会救助基金存在的问题及原因分析（一）我省社会救助基金政策保障不够完善全体道路交通事故的受害人都可以成为道路交通事故社会救助基金的受益人，该制度所凸显出的特征表明其属于一种公共产品，它在消费或使用上是针对所有的事故受害人的。政府的职能决定决定了这种公共产品应当由政府出面提供,但是由于我省救助基金起步晚，现有的救助基金制度缺乏相应的针对性，也没有具体表明其他社会组织参与社会救助的法律地位、责任、义务、权利，在法律制定上也缺少相应的监督保障机制，对于救助对象没有实行分类救助制度，没有深入分析救助对象的致困的原因，还是采取单一的给予金钱帮助为主，导致现有救助标准不能适应救助对象的基本需求，对于救助的相关程序、受理时限、监督机制等缺少制度安排。政府部门也没有专门建立统一的社会救助信息交换平台来共享救助信息，而求助对象由于信息的不流畅，获得救助信息昆难，寻求救助的程序复杂，甚至有的困难群体只是一味求助于政府一个部门，不知道求助于其他相关部门，受害人在申请救助基金垫付时就会觉得异常困难。（二）救助基金救助范围有限，救助程序审核时间长在我省的救助基金实施办法（试行）中，仅对有下列情形之一的，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或全部的抢救费用：（一）抢救费用超过交强险责任限额的；（二）肇事机动车未参加交强险的；（三）机动车肇事后逃逸的。实施办法（试行）中规定在道路交通事故救助基金补偿的事故受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车的本车人员、被保险人以外的事故受害人，并未将车上乘客和被保险人纳入事故受害人范围，导致车上乘客无法获得救助基金的保障，在一定程度上减弱了机动车所有人投保第三者责任强制保险的积极性。在我省实施办法（试行）第十四条中规定：“发生本办法第十三条所列情形之一，需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，由公安机关交通管理部门在三个工作日内书面通知交通事故发生地的救助基金管理人受理网点或者告知受害人家属向救助基金管理人申请垫付。”履行通知义务的个三个工作日时限，对于需要及时救治的事故受害人而言时间太长了。目前，我省申请申请救助基金垫付抢救费用操作流程是先将事故受伤人员送医院抢救，公安交管部门对符合救助基金垫付情形按照相关规定确认垫付情形并帮助受伤人员或家属提出申请，救助基金管理人通知医院提供垫付申请表和受伤人员治疗的相关证明材料，救助基金管理人审批后就向医院垫付。但在具体的实施过程中，由于要提供的材料过多，审批程序复杂，即使医院设有专门的审查部门，繁琐的审批程序也会浪费一定的时间。另外，尽管法律规定了医院不得因抢救费用不够而拖延救治，但医院有相关的规定，也会导致对使用救助基金不配合，超限额垫付还需当地财政部门审核,但财政部门并没有专业的医疗部门，所以也可能出现超过限额无法垫付的问题。在实施过程中，医院也会存在由于治疗费未支付情形而拒绝救治。（三）救助基金补偿力度有限在各个地区的救助基金都对于垫付范围做了相应的规定，仅限于丧葬费用、部分或者全部抢救费用，对于抢救费用以外的医疗费用，则不属于救助基金的垫付范围。救助基金对抢救费用的补偿力度也是有限的21。在我省的救助基金实施办法（试行）中，“救助基金一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用，单人抢救费用最高限额为8万元。”由于在交强险条例中将机动车强制责任保险医疗费从死亡赔偿金中分离了出来，其规定能够垫付的抢救费用限额就只是1万元，那么受害人最高可获得的抢救费用垫付金就为9万元。在一些较为严重的交通事故中，在经过基本的抢救过后，受害人虽然暂时脱离生命危险，但是后续的治疗也显得尤为重要，治疗过程中，仍然需要承担巨额治疗费用。现有的救助基金并没有根据事故受害人的伤害程度来确定抢救费用的垫付金额，对于发生严重交通事故的事故受伤人，有限的救助基金并不能满足治疗需求。（四）救助基金宣传不到位在我国开始实施救助基金以来，很多地区的普遍存在救助基金资金闲置的情况，并没有真正发挥其在救助交通事故受害人方面的作用，我省自2017年11月1日设施救助基金以来，以黔西南州为例，11月使用救助基金的案件数为2起，12月为4起，1月为0起，2月为1起，3月为3起，4月为0起，很多驾驶人员不了解甚至不知道这一制度就造成救助基金使用率低下，交警部门也没有经过专门的培训来宣传这一政策，大部分医务人员也是一知半解。因此，救助基金宣传不到位，应该是导致基金垫付使用少的主要原因，也造成了符合申请基金的受害人无从申请救助基金垫付。此外，办法规定：“申请救助基金垫付受害人丧葬费用、部分或者全部抢救费用的，由道路交通事故发生地的救助基金管理机构及时垫付。”但是在具体的实施过程中，并没有规定具体的救助基金管理机构，这也导致需要救助基金垫付的受害人不知道怎么申请。救助基金管理机构的不明确，使得事故受害人即便是知道有道路交通事故社会救助基金这一制度，但由于法律并没有明确规定救助基金管理机构，使得事故受害人不知道该向哪个部门申请救助基金，在各个部门间往返需求帮助，在一定程度上也影响了救助基金的顺利开展。（五）救助基金追偿权实现缺乏保障在救助基金垫付相关金额后，对于事故逃逸车辆在事后被侦查到，且其投保了机动车强制保险的情况，却没有明确规定救助基金是不是可以向保险公司进行追偿。如果出现此种情形，保险公司未被追偿相关费用，就相当于本应该承担的责任也被免除了，而交通事故肇事人由于赔偿能力有限的则将可能承担较重的、不公平的责任，往往可能出现因赔偿能力有限而无法追偿的情形22。救助基金的追偿是一个艰巨而繁琐的过程，实现的难度大并且成本高，单纯依靠基金管理机构来追偿并不能达到预期的效果，基金管理机构需要借助社会力量，特别是借助公权利，所以应当通过立法的形式来确保救助基金实现追偿权。我省的实施办法（试行）中在这方面并没有相关规定，也就缺乏对救助基金追偿权的相关保障。在实施办法（试行）第二十六条规定：“救助基金管理人根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”而在相关法律中，发生交通事故后，交通事故的受害者既可向交通事故的责任者进行索赔和责任者所投保的保险公司提出民事赔偿要求，所以，也应规定救助基金可向事故肇事车辆投保的保险公司进行追偿。现有法律对救助基金追偿对象的有限范围无形中增加了救助基金的追偿困难程度。另一方面，救助基金的追偿规定也没有具体明确。在法律中规定交通事故中的责任可分为全部、主要、次要责任，如果交通事故的双方当事人都承担了此次事故的相应责任，救助基金该向谁追偿，追偿金额该如何确定，法律并没有做出具体的规定。另外，救助基金追偿也不一定能达到预期效果。主要表现在：第一，救助基金具有的独立追偿能力有限，在行使追偿权是需要相关部门、事故受害人或家属的帮助。以下四种情况在一定程度会影响救助基金的追偿效果：一是交通事故的受害人接受了救助基金的救助，就不再主动向交通事故责任者行使自己要求赔偿的权利；二是交通事故的受害者虽然想事故责任者行使了要求赔偿的全力，但交通事故责任者可能会以事故受害者获得了救助而拒绝赔偿；三是交通事故责任者在不知道受害人己获得救助的情况下，对受害人也进行赔付，但是受害人却不主动返还救助资金；四是交通管理部门侦破逃逸案件后，并未通知救助基金管理机构进行追偿。第二，救助基金的追偿工作往往会面临许多困难，额外增加基金管理工作人员的工作量，从而造成追偿工作难以顺利进行。五、完善我省交通*故社会救助基金制度的对策思考（一）加快政府社会管理规划体制创新，完善社会救助工作政策保障现在，我国正式全面建设小康社会新的征程，深化经济体制改革、加快转变经济发展方式已进入全面攻坚阶段。在新的历史时期，我们将面临新的历史任务，但是现有的行政管理体制和政府服务还不能很好的适应新阶段发展的要求。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务仍存在薄弱环节；一些部门由于职责交叉，存在推诿扯皮、办事效率不高的情况；一些政府工作人员存在服务意识差，素质低的情况23；这些问题也将直接影响政府的职能转变，并在一定程度上制约经济社会发展。加快政府社会管理体制创新，加快建设服务型政府已刻不容缓。各级政府在社会救助工作的政策保障应进一步完善，同时明确救助基金管理机构的法律地位，在救助基金的工作运行中，可以采取政府购买服务的方式聘请专业的保险公司作为救助基金的管理人，并规定其主要职责是负责救助基金的日常管理、接受并审核救助申请、对符合条件的事故受害人采取救助、依法追偿垫付款项、接受政府管理部门的检查、监督等24,采取这样的流程一方面能够提高救助基金的“垫付”效率，简化基金审批程序，缩短基金审核时间，使救助基金能尽快为事故受害人进行垫付，提高救助效率25。将来，政府也有必要继续加强对救助基金的投入力度，强化政府在管理方面的管控能力，履行好社会公共服务相关职能，担负好救助交通事故受害人的职责，认真贯彻落实“以人为本”的理念。（二）拓展救助对象范围，简化基金申请程序救助基金是我国社会保障体系的一个重要部分，是一项保障民生、促进公平的制度安排，是应该将被保险人和车上乘客也纳入基金的救助范围，是因为救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，是作为强制保险的重要补充存在的，而经立法创设的社会救济制度，设立救助基金的目的是为了及时救助那些无法从事故责任人或保险公司获得赔偿的事故受害人26,所以在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员在事故肇事车辆没有投保强制保险、交通事故责任人没有经济能力赔付、逃逸事故肇事车主无法确认等情形下的受害人以及在实际过程中没有获得保险公司垫付的医疗费的事故受害人都应该获得基金救助，而不应将保险机动车被保险人、本车乘坐人员排除在外36。拓展救助对象的范围，一方面有利于保护事故受害人的合法权益，另一方面也有利于实现社会的公平与正义。在简化基金申请程序方面，我们可以参照江苏模式在各级交通管理部门设置专门办公场所为基金管理机构使用，并由专门的保险公司负责，不但方便申请人申请救助基金，也有利于基金办事机构和管理机构的协调。由于丧葬费、医疗费等材料需要由民政部门和卫生部门的专业人员进行审核，也可以在办事机构中设立值班室并派专业人员值班。材料完成审核程序后，救助基金管理机构需要与财政部门建立联系机制，将救助基金通过快速通道划拨到医院相应的账户上，以便使事故受害者能够及时获得救助基金的救助27。（三）从政府财政支出增加救助基金的补偿限额我国机动车强制责任保险既承保受害人的财产损失，也承保受害人的人身伤亡（死亡伤残赔偿金）与医疗费，其中，财产损失的赔偿限额为0.2万元，死亡伤残赔偿限额为11万元，医疗费赔偿限额为1万元，但我省救助基金只垫付受害人“人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”28。在我省的实施办法（试行）第十三条规定：”超过72小时的抢救治疗费用（抢救费用总计不超过最高限额）由医疗机构书面说明理由，具体应当按照机动车道路交通事故发生地物价部门核定的收费标准核算。”所以抢救时间越长，就会出现垫付费用越多，同时导致审核程序越复杂的情况发生。所以，我省救助基金基础功能提供的保障范围缩小，不利于保护交通事故受害人的权益，背离了救助基金的宗旨及其基础功能定位。救助基金垫付超过交强险限额的抢救费用、对困难家庭进行的补偿，属于社会保障性质的社会救助，这一部分应该由政府财政承担，如果由机动车投保人承担，在无形中将会导致保费增加，加重了机动车所有人应承担的费用，那么本应由国家财政承担的部分转而就由车主承担了。所以，政府向救助基金的拨款制度也应进一步完善，并明确规定救助基金其他功能产生的成本，是由政府财政承担。至于受害人通过其他补偿途径获得救助，则不影响受害人对救助基金的请求权，但受害人申请救助基金补偿时，如果其他主体已部分赔付受害人的，救助基金在补偿事故受害人时，应将其他义务主体已支付的赔偿额扣除；如果其他义务主体没有赔付，救助基金在补偿受害人后，有权对其他赔偿义务主体进行追偿。（四）加大政策宣传力度，增加救助基金的知晓程度虽然中华人民共和国道路交通安全法自年月日颁布之时就明确规定了道路交通事故社会救助基金制度，但我省的实施办法（试行）自2017年11月1日正式施行以来只有短短不到半年的时间，大部分交通参与者真正知晓道路交通事故社会救助制度的并不多。从黔西南州申请的寥寥几起救助基金可以看出大多数交通事故受害者及其家属不知道自己可以申请救助基金，这也导致了确实有困难的交通事故受害人得不到相应的救助，道路交通事故社会救助基金也就失去了设置的初衷。也会有一部分群众把救助基金认为是政府无偿提供的或者认为救助金额太小起不到救助的作用。由此看来，加大政策宣传就非常有必要。首先，要进一步加强对公安交通管理部门办案民警