影响地方政府公共政策执行力的利益因素分析.docx

目录一、地方政府形成，演变，权限2（一）地方政府形成的基础2（二）地方政府的演变2（三）地方政府对权限3（四）中央与地方关系3二、利益4（一）具体个人与集体关系的基本性质4（二）具体个人之间利益关系的基本模式5（三）具体个人之间利益关系模式的转化6（四）利益形态：权利7三、公共政策执行力与地方利益主体8（一）概念8（一）根源8四、公共政策执行的乏力与消解8（一）公共政策执行的基础条件8（二）政策执行主体的利益需要9（三）地方决议存在的问题9（四）消解政策执行的乏力10参考文献10影响地方政府公共政策执行力的利益因素分析摘要：人类社会是一个有组织的社会，国家是一个高度组织化的组织，它的运行对于任何个人，任何集体都会产生深远的影响。国家的高度组织化，必然导致层级结构的出现，处于最上方的是中央政府，下方的则是地方政府，后者与人们的日常生活联系更为紧密。无论是中央政府还是各级地方政府其权力运行的方式及体现均表现为公共政策的制定与执行，而地方政府在公共政策的执行方面有着不可代替的作用。在研究国家权力运行的过程当中将不可避免的利益的分配问题,而人类行为的最终动机与目的都是对于利益的追求，人类自身所组织起的国家在某种意义上来说，也是人类更好的追求自身利益的一种手段。作为由单个个人所组织起来的地方政府如何处理好利益与政策以及政策执行的关系，其所表现出来的政策执行力直接关系到本地区的稳定与发展，甚至对于整个国家的稳定与发展都有着举足轻重的作用。关键字：地方政府利益政策执行力一、地方政府形成，演变，权限(一)地方政府形成的基础人类社会发展到一定的阶段产生了国家，即国家是人类社会发展到一定阶段的历史产物。根据马克思主义，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，国家是阶级社会中的人类社会政治组织，当今世界无论西方国家，还是其他国家均概莫其外。根据国家的组织特性，恩格斯指出，国家按地域划分其管辖的居民，则构成国家结构形成的基础，即国家结构形式是围绕按地域划分居民的安排形成的，这就构成了整体与部分的基础。也就是说，国家结构式形式是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式有那些低于国家层级的地域性政治实体组合形成。而一定地域的居民在国家内部组成的政治实体，是构成国家的结构单元。国家就是由这些大大小小的地域性政治实体以各种关系组合而成。这里国家层面的政府即为中央政府，各种地域性的政治实体就是地方政府。根据国家的权力组织体系，地方政府是由中央政府根据国家结构单元设置的治理该单元的政府。国家结构体制是地方政府体系形成的基础，国家组织体制中的国家权力的纵向配置则是地方政府的组织基础。(二)地方政府的演变我国地方政府由先秦时期封国采邑制到秦汉时期的郡县制的两级地方政府体制，这种以县为国家结构基本单元的制度经受住了时间的考验，无论此后的州县制还是府县制，县都作为中国自古以来的地方政府体制中的基本单元：县以下政府单位置废不常，其行政地位也一直没有大的改变。帝制结束之后，随着整个国家政治制度的大变革，地方政府也进入一个新的变革时期，但其并未能最终定型，“市”这一新的地方政府的出现，以及围绕他在地方政府体制中应该和可能发挥的作用，至今仍在发展变化之中，“市领导县”是现今采取的方式。（三）地方政府的权限根据地方组织法，中国地方国家行政机关分为两大层级：县级以上的国家行政机关和乡镇国家行政机关。地方各级人民政府地方国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关，是上级人民政府的下级机关。人民政府由本级人大产生，对它负责，并接受其监督。（注：不包括港、澳、台）（四）中央与地方关系任何国家设置地方政府，其最直接的目的都在于通过各个地方政府对其所辖区域的有效统治与管理，谋求该地域的社会稳定和发展。国家正是通过这些地方政府实现对全国的统治和管理，各个地方政府能否得到稳定和发展各系到国家整体能否达到良性运转，达到部分加部分大于整体的目的。国家权力通过政府来运转，那么中央政府与地方政府的划分以及各级地方政府的再分必然围绕着国家权力而展开。作为一种地域性政府，地方政府在其权力行使的实际过程中，必然包含着两方面的内容：贯彻、执行和完成中央政府的意图、指示和安排的任务，治理地方事务以维护本地域社会的稳定与发展。地方政府的地位与作用，在实际过程中经常可能出现一种偏重于某一方面利益的倾向。当这种倾向发展到一定程度时，或者可能因为只顾贯彻执行中央政府的决定，忽视地方正当利益，压抑地方积极性，影响和阻碍当地社会的发展；或者可能因片面强调地方利益，置国家整体利益于不顾，导致地方主义势力的增强，以至可能地方分裂和危害国家统一的严重后果。此均不利于国家的发展。权限划分与中央控制是中央政府与地方政府两者关系的实质内容。其影响因素有四：社会制度。此集中表现在社会主义国家与资本主义国家的差别上，前者强调中央统一领导下的地方分权，后者更多的采用中央和地方分权的地方自治模式。政治制度。此主要表现在不同的地方政制之间，即表现在行政体、自治体和混合体的地方政府和中央政府关系的差异上。社会发展水平。社会发展水平是个一个综合概念，包括经济的、政治的、文化的等因素，其有时单个产生影响，又是综合产生影响。此可能表现在同一个国家在不同历史阶段上在这方面的差异，也可能表现在同一历史时期不同发展水平国家在这方面的差异。但这些因素同国家的社会制度、地方政制、国家结构相联系。国家历史传统。一个国家的历史传统在一定程度上是该国国情的历史反映，并继续影响该国未来的发展，影响该国中央与地方政府的安排。但是，各国中央政府与地方政府两者关系的具体安排，则是该国现实政治斗争的产物，任何一种中央与地方关系格局的具体安排都不可能是一种因素作用的结果，而是不同因素相互作用的结果。公共政策执行权力的配置表现为政策执行权力在纵向和横向上面的配置。前者表现为执行权在不同层级上存在着分配的问题，即在中央与地方政府之间、地方各级政政府组织之间以及各个组织内部各个层级的配置。后者表现为执行权力在不同地区和不同职能部门之间的配置。纵向层面，当代中国中央与地方政府的关系有如下特点：权力高度集中于中央；中央与地方关系的权限划分不够明确而多变；中央对地方控制主要采用行政手段（包括财政手段）；行政法制建设不够，法律监督不受重视。横向层面，执行权力的配置一直是科层制中难以解决的问题，主要矛盾有：把配置理解成分割，各机构各自独立行使其所享有的权力份额,彼此之间缺乏协调。执行权力配置不明确时，且有利可图时各机构将会相互争夺执行权，导致政出多门，多头领导；如果无利可图，则又会产生执行缺位。当为执行某一政策的综合协调机构挂靠具体职能部门时，其他相关职能部门倾向于少参与，易导致社会综合政策演变为单一部门的专项政策。在某中特殊情况下和某些方面，地方实际上拥有相当的权力，以至出现政令不畅、法律无能的现象，即缺乏公共政策执行力。二、利益利益概念在西方思想史上源远流长，而马基雅维利则被公认为现代利益概念的创始人。其“人的视角”是在君主论中所提出的人性论和方法论，他延续了奥古斯汀的悲观论。“一般来说，人都是忘恩负义的，易变的，奸诈懦弱的，趋吉避凶的，贪得无厌的”。而就方法论，其指出，君主个人不能收想象世界的驱动而要面对现实环境的约束。利益的实现不是靠着要消灭对方来实现，而是要靠限制对方（即讲条件）来实现。这样马基雅维利把利益从无限的想象世界带回到有限的现实世界。这样利益概念获得政治理论中的基础地位，它同时也意味着，任何宗教、强权和思想都要服从利益。至此，现代利益概念就此产生。以后的思想家、理论家以此继续发展着利益的概念，如罗昂将个人利益的机制扩大到国家，并认为国家在社会中所起到的作用应该等同于个人内心的利益。这一思想在英国表现为“利益不会撒谎”的谚语。拉罗什福科分析了人的欲望和理性的关系，其把利益表述为具有普遍意义的人性基础一一“利益是所有恶性和美德的共同原因”。（一）具体个人与集体关系的基本性质政治利益分析中的利益主体最终只能只想具体个人，任何有具体个人构成的集体都需要最终归于具体个人，就分析的意义而言，这些集体最终需在现实性上返回具体个人之间的特定的、具体的和特殊的关系。具体个人与集体之间的利益关系如图一:图一：具体个人与集体之间的利益关系具体个人A的利益和具体个人B的利益具有特定方面C而成为C的组成分子。（二）具体个人之间利益关系的基本模式不同具体个人之间的既有相同性又有差异性的利益要素是统一于特定利益之中的，通过将异同性与联系观点结合起来，在具体个人之间的利益关系上会体现同一性、互补性、对抗性和替代性四种基本的利益关系模式。同一性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的相同性而联系在一起的利益关系。随着同一性利益关系在广泛性、普遍性和不确定性方面的发展，它将发展成为具有公共性质的利益关系，亦即公共利益。互补性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的差异性而被结合起来的利益关系。严格地说，任何互补性关系的形成，不仅在于具体个人之间在特定利益要素上存在互补性，而且在于特定要素的相同性或者单一性。其中，环境因素、所追求的共同后果经常会将具有互补性的具体个人、行为和对象结合起来，形成具有互补性的利益关系。对抗性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的差异性而不能同时获得同一利益的关系。具体个人之间可能产生对抗性的利益关系，集体之间也会产生这种关系。一般而言，对抗性利益关系表示着，居于其中的利益主体的利益同时在未来实现的不可能性。替代性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的相同性，致使特定具体个人可以取代既有利益关系中的其他具体个人而形成的利益关系。它不仅可以在具体个人之间发生，而且可不在不同的集体之间发生，这种利益关系模式使原有的利益关系具有了特定的独立性。四种关系模式如表一：比较联系合作性质冲突性质相同性同一性利益关系代替性利益关系差异性互补性利益关系对抗性利益关系表一：利益关系的四类基本模式一般而言，两个具体个人之间的短暂交往往往仅属于某个特定模式，而长期共同相处很可能是彼此的利益关系具有多种模式。（三）具体个人之间利益关系模式的转化由于具体个人利益关系中的特定要素以及要素关系可能发生多种形式的变化，因而，这也就使得特定利益关系模式之间有可能发生转变。如图图二：不同利益关系模式的相互转化一方面,特定利益关系模式可能从某种模式转变为其他模式。另一方面，具体个人之间很可能存在极为复杂的利益关系模式。其中，特定利益关系模式处于主导地位，随着利益要素以及利益要素关系的转变，特定主导利益关系模式可能发生转变。故有谚语云：“没有永远的朋友，也没有永远的敌人，只有永远的利益。”即具体的利益关系模式是不断发展变化的，而人们的具体利益却是不可改变的。(四)利益形态：权利人们对于权力的认识可以追溯到古希腊、罗马时代，但权利的观念更是近代的产物。文艺复兴和启蒙运动时期，权利观念主要表现为自然权利观念。格劳秀斯最早期提出了自然权利，后经霍布斯、洛克、卢梭的发展，完成了从作为个人自然权利观念到政治集体的主权的理论建构过程。德国古典哲学时期，权利观念主要体现为道德权利观念，代表者为康德和黑格尔。康德继承了卢梭权力思想中意志自由的因素，从实践理性出发，形成了形而上学道德权力观，其认为道德对实践提出的“必须做或禁止做”的要求就是“绝对命令:黑格尔的权力观则是直接从体现着“绝对精神”的国家理性出发，进过多层推理，最后将权力归结为人格的表现形式。可以发现，到的权力观不可避免的将权利归结为人们的精神世界，带有唯心主义和形而上学的色彩。现代西方思想中，权利观念主要体现为法律权利观念。由于实证主义和功利主义的发展，使边沁等人完全否定自然权利和道德权利，权利观念转变到了法律权利观念。最早以利益解释权利的理论是边沁的功利主义理论。所谓权利就是指为实现利益中的外部环境可能性。对于具体个人和其他主体而言，作为利益形态的权利是指从过去向现在、从现在向未来行进过程中具体个人实现其特定利益的外部环境可能性。权利的最基本形式表现为具体个人依靠自身力量与外部环境的可能性来谋求生存。(5)利益形态：权力权力观念的发展传统社会、近代社会、现代社会权力观三个时期。在传统社会中，权力被认为是由自然和神祗所赋予的神秘力量。其基本的观念就是“权力天授二在近代社会中，权力被认为是由所谓的社会契约而形成的集体意志。社会契约论指出，权力产生于契约，契约来源与权利。在现代社会中，权力被认为是由特定社会活动所形成的社会关系。权力是重要的利益形态，而且是比权力更接近于达成现实利益的利益形态。所谓权力就是指未发生利益中由于具体个人的自身能力所带来的可行性。对于具体个人和其他主题来说，作为利益形态的权力是指从过去到现在、从现在向未来行进过程中，具体个人实现其未来特定利益，尤其是其自身能力所带来的该利益实现的可行性。权力的基本表现形式为具体个人依靠自身力量在外部环境的可能性基础上来谋求生存。如是，国家权力通过政府来运转，那么中央政府与地方政府的划分和各级地方政府的再分以及各政府之间正常运作必然围绕着国家权力和利益而展开。公共政策是政府尤其是中央政府行使国家权力，达到政府目标的最重要的手段，而地方政府是公共政策实施过程中最为重要的一个环节，而地方政府作为一个有具体个人构成的集体必然成为一个利益主体。三、公共政策执行力与地方利益主体(一)概念所谓公共政策执行力就是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种相关资源的调度、控制和使用，有效的执行公共政策的能力综合。公共政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人和组织主要包括公共政策执行者和公共政策执行组织，在此即指地方各级人民政府及其公务人员。由于公共政策的本质是一种直接或间接地对社会利益进行权威性分配的方案。而作为公共政策最重要执行主体一一地方政府必然将面对着利益的选择，包括客体利益、自身利益和上级利益三个方面。而政策问题本身的复杂性、政策方案的不完善性和政策资源不足等因素使得政策执行主体一一地方政府具有了行使权力谋取自身利益的可行性，而个人对自身利益的天然追求是其倾向自身利益的深层诱因。(一)根源如上所述，具体个人对利益的追求，利益与权力、权利的关系以及公共政策对利益主体的影响，可以得出以下结论：客观存在于各政府组织、政府官员以及社会公众之间的利益冲突，为政策过程中的博弈活动提供了最原初的动力。改革开放之后，中央与地方政府之间关系的转变，政府和社会之间关系的转变则为政策执行博弈的实施提供了外在条件。政府及公务员的利益。就政府的组织性而言政府承载着一定的自身利益，这种自身利益既有法律允许的合理成分，也有法律虽未禁止，但有悖于道德规范的利益，更有法律不允许的利益。就构成政府组织的个人而言，公务员作为社会中的一员，尤其受到个人利益的驱使也可能做出有损政策执行的事件。政府间利益冲突的形成。随着市场经济的不断确立，地方政府获得了更大的自主权力，其更加关注本行政区域的发展和稳定。地方政府自身利益的扩张必然导致中央与地方之间、上级与下级之间、同级政府之间利益冲突的形成与积累必然导致政策博弈的形成。社会利益的进一步分化。改革开放后，原有的社会阶层不断分化，新的社会阶层开始形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式以及利益认同的差异化不断一种新的社会利益结构出现了。社会利益的纵向分层和横向分层使得政策博弈更加严重。四、公共政策执行的乏力与消解(一)公共政策执行的基础条件政策制定的民主化、科学化是政策执行的基础条件。民主化是指做出公共政策尤其是重大政策过程中要经过咨询、论证、听证、审议及集体讨论等环节，这是保证政策科学有效的必然要求，科学化是指用科学的观点、程序、方法、工具及手段进行决策。民主化和科学化的政策制定是政策执行的一个基础条件，在某种意义上，它决定着政策执行的成败。其所遵循的基本原则有：信息性原则要求掌握准确、可靠、全面、系统的信息，并进行系统的归纳、整理、比较、选择。可行性原则要求认真展开调查研究，反复分析利弊，广泛讨论，科学论证，慎重评估。择优性原则要求广泛听取意见，制定多种方案，分析方案利弊总体权衡，选择或综合处一个最佳方案。外力性原则要求在重视行政首长决策作用的同时，应充分认识到决策咨询智囊机构在决策过程中的参谋作用。（二）政策执行主体的利益需要政策是社会利益关系的权威性分配，中央政策则是对国民社会经济全局利益的权威性分配，这种分配必然要调整中央与地方政府的利益关系。从社会利益分配角度，可将中央政策分为两类，一是分配性政策，即通过调动政策对象积极执行从而使政策对象获得社会利益的政策；二是限制性政策，即通过规范政策对象行为从而使政策对象获取社会利益行为受到约束的政策。可以想象，对地方政府而言，趋前避后是一个具有诱惑力的选择。地方利益从利益阶层角度可分为三个层面，即地方整体利益、地方群体或阶层利益、地方个人或团体利益。一般而言，公共政策的执行主体具有多重角色：一方面，他们作为上级政策的执行者，代表国家和社会的整体利益；另一方面他们在政策执行中还有本地区，本部门的利益考虑，甚至存在个人自身利益的考量。当社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益出现冲突和斗争时，由于利益驱动，可能会出现地区利益、部门利益、个人利益不能有效控制的现象，甚至会出现腐败。以政策科学的角度看待腐败，其实质就是：由于政策执行人员素质低下，导致以牺牲政府的政策目标来换取个人或小团体利益的行为。其结果是公共政策执行乏力，政策执行受到扭曲与变形。（三）地方决议存在的问题政策执行出现的问题主要有以下几种类型：收发型决议，是指地方政府对中央政策不结合本地实际情况，二是原原本本或照抄照搬地落实。此种情况共有两类：其一为对中央政策原原本本的收发，而不作出具体决议；其二是照抄照搬其他地方经验，由于各地实际情况差异较大，照抄照搬其他地方落实中央政策的经验，不仅脱离本地实际而难以奏效，甚至会出现政策的负面效应。象征型决议，之地方政府对于中央政策的落实只做出一般性号召，而不去实际执行。此种情况也有两种：其一是作出决议只是简单的号召，而无实际措施；其二是作出决议有实际措施，但不去认真执行。滞后型决议，是指地方政府对中央政策的落实滞后于中央政策的时限或其他政策执行者。此种情况亦有两类：其一是地方决议滞后中央时限；其二是地方决议滞后其他政策执行者。截留型决议，是指政策执行者对中央政策不向下级组织和政策对象传达和部署。此种情况也可以分为对中央政策的全部截流和部分截留。选择型决议，是指地方政府对中央政策有选择的执行，其选择的标准为地方利益。此种情况也有两类：其一是若干项政策内容中，选择有利于地方政府的政策执行；其二是在一项中央政策内容中，选择有利于地方利益的部分执行。附加型决议，是指地方政府对中央政策的落实加入不属于中央政策的内容一一与中央政策不符甚至相悖的地方政策，即“土政策二替换型决议，是指地方政府对中央政策的落实用地方政策代替中央政策。扩张型决议和缩减型决议，是指地方政府对中央政策的落实上扩大或缩小中央政策目标或界限。曲解型决议，是指地方政府在对中央政策的落实中随意曲解中央政策要素，是地方决议与中央政策严重偏离。此种情况有二：其一是认识上的曲解，即由政策执行者无法准确认知中央政策而形成的曲解；其二是利益上的曲解，即由于地方利益驱使而对中央政策有意曲解。对策型决议,是指地方政府对中央政策的落实时，在坚决执行中央政策的同时，出台抵消中央政策效果的地方政策。（四）消解政策执行的乏力1、促进执行主体准确认知政策。一般来说政策执行主体政策认知水平的提高应该做好如下工作：其一，首先要组织好相关的政策执行主体通过认真的学习来达到所推行政策的准确认知。尤其注意政策执行主体的利益倾向；其二，要努力进一步完善政策执行主体的知识结构，使其形成正确的利益观念。2、改进执行方式。政策执行者只有周密地做好执行前的各项准备工作,才有可能取得理想的执行效果。对目标群体要耐心说服，正确引导，促进其对政策的认知，增强其对政策的认同。坚持政策原则性的同时，采取灵活的手段切合实际，因地制宜。以利益为导向，采取正确的激励手段。此外还要加强沟通，做好协调工作；内外结合，调适角色。3、进一步完善政府组之间的职权分配制度制定机构编制管理的相关法律，对于政府行政机关的具体职能配置、内部机构设置等，尤其是程序性规定，则要制定机构编制的专项法律予以具体明确的规范，建立相对独立的机构编制管理法律体系不仅可以弥补宪法和组织法在编制管理方面的不足，而且可以将政府机构设置及职能配置纳入法制化的轨道，使机构的设置有法可依，从而避免政府部们之间因机构设置缺乏规范而造成职能配置的交叉重叠以及由此而导致的政策执行梗阻。参考文献1、地方政府管理学曾伟罗辉主编北京大学出版社2006年第1版2、政治利益分析高鹏程著社会科学文献出版社2009年第1版3、博弈：公共政策执行力与利益主体周国雄著华东师范大学出版社2008年第1版4、公共政策执行梗阻与消解金太军钱再见张方华李雪卿著广东人民出版社2005年第1版5、当代西方公共行政沈亚平吴志成编著天津大学出版社2004年第1版